乡镇财政既是国家财政体系的重要组成部分，也是县域经济发展的重要推动力量。乡镇财政发展的好坏直接关系到基层政府能否履行相应的政府职能，关系到能否满足广大农民群众的社会公共服务需要，关系到农村地区的经济繁荣和社会稳定。自分税制改革施行以来，我国政府财政摒弃了之前的地方政府放权让利的财政包干下多种体制形式并存的格局，提高了中央财政收入占全国财政收入的比重，使中央与省级政府间的财政分配关系相对规范。但是对省以下地方财政问题、地方税系的关注较少，引发了一些新的地方财政问题，使地方财政特别是乡镇财政徘徊不前。由于1994年分税制改革对各级政府事权划分的原则性不强且缺乏法制化基础，在中央集中了乡镇相当部分财力的基础上，省市县财政为保证本级收入，满足支出需要，也想方设法分享乡镇的税收收入，最终导致乡镇财政体制中事权过大与财权不足的矛盾极为突出。2000年开始的以“三个取消、一个逐步取消、两个调整、一项改革”为主要内容的农村税费改革，无疑让原本困难的乡镇财政更加艰难。虽然农村税费改革取得了很大成效，一些配套改革也取得了阶段性成果，农民负担得到减轻，农业和农村经济得到长足发展。但这次改革是利益的重新分配，在一定时期内，农民负担减轻的同时也引起乡镇财政收入减少，乡镇减收的同时事权增加，支出增大，财政困难。　　 我国社会正处于转型期，转型社会的政府职能仍带有浓重的计划经济痕迹，如对干部的政绩考核过分强调经济指标而忽视其他等。考察我国乡镇的运行体制，就会发现目前大多数乡镇都处于“压力型体制”下。一方面，乡镇必须限期完成县级党委、政府下达的各项任务和指标(税收收入和招商引资是最重要的两项考核指标)，面对着“一票否决”的压力；另一方面，乡镇又将这些任务和指标，加码后下派给乡镇各部门和事业单位甚至村委会，责令限期完成，并根据完成情况给予政治或经济方面的奖励。在这种政绩考核机制作用下，乡镇干部的任何荣辱升迁和职业利益都将紧密地和任务联系在一起。为了求得政绩，乡镇政府在财政困境的状况下仍会千方百计地筹措资金来上项目、搞建设，并且往往不计成本，使本来就紧张的乡镇财政雪上加霜。乡镇财政的运行质量每况愈下，已经积聚并隐含了巨大的风险，正日益成为当前社会各界普遍关注的热点和焦点话题。　　 有鉴于此，本文考察了高淳县乡镇财政困难的具体状况，在此基础上，从财政体制、经济、政治及社会等方面进行了多角度的原因分析。通过分析表明乡镇财政陷入困境是由多种因素综合作用形成的。　　 本文的最后一部分为乡镇财政解困的制度构建与优化设计。这一部分针对乡镇财政困难的现状与特点，从正确定位乡镇政府职能、明确乡镇财权事权、完善财政管理体制、化解乡镇债务、发展地方经济等方面提出了缓解乡镇财政困境的一些切实可行的政策建议。