随着经济社会发展和城市轨道交通的出现,城市化带来的交通拥挤问题得到了较好的解决,我国城市轨道交通建设进程也不断加快。但是,随着城市轨道交通由单线转向多线和网络化发展,政府将面临巨额的投资缺口和沉重的财政补贴负担,如何引入市场力量和资源、界定政府与市场的权责关系,以确保城市轨道交通的公益性和财务可持续性是当前面临的重要问题。本文首先梳理了世界主要城市轨道交通的投资、建设和经营状况,发现普遍存在两个问题：建设资金匮乏和运营亏损。由于城市轨道交通是准公共物品,我们不能简单地从政府或企业去寻找原因。基于城市轨道交通所具有的集物理网络、技术网络、服务网络和相关企业、政策网络为一体的网络形态特征,文中开创性地引入运输业网络形态分层(TNFS)框架。(TNFS)框架将城市轨道交通的网络形态分为政策及体制层、企业及组织层、设备及服务层和线网及设施层四个层级,并强调了各层级主体间的相互关系,这与轨道交通治理研究治理主体间的权力依赖不谋而合。城市轨道交通领域属于公共事务治理范畴,涉及到多个治理主体。政府与城市轨道交通企业之间的关系是轨道交通治理的核心关系。从各主要城市的实践来看,其核心关系的形成路径有两种：立法创设和公契约。本文不仅探讨了这两种方式的特征、面临的资源约束和具体操作方法,还结合北京城市轨道交通治理实践进行案例分析。最后,本文得出如下结论：在城市轨道交通发展的不同阶段以及不同的资源约束条件下,可以通过立法创设或公契约两种路径来构建政府与城市轨道交通企业的关系；无论选择哪种路径,政府与城市轨道交通企业之间核心关系的关键在于政府结合实际情况去构建权力与责任统一的核心企业。