留用地制度是扶持被征地农民发展集体经济、保障失地农民利益的一项政策措施,在近二十年的征地拆迁工作中发挥了积极的作用。在城市外围区,留用地承担着中心城区转出产业、功能和人口、保障失土农民利益的重任,但是由于留用地开发、资金短缺等各种因素限制,留用地的开发较为低效,闲置率高,效益不佳矛盾突出。本文基于社会保障、农地发展权、分权控制、价值最大化等理论,以杭州西湖区荡王头经合社留用地为例,对政府主导下的国有企业合作开发模式进行分析,通过比较多种开发模式,分析各利益相关方诉求及优劣势,并结合政策因素、失败经验以及市场情况,提出留用地开发模式选择的结论,即西湖区荡王头经合社选择与区国有企业合作,由国有企业牵头联合有实力的房地产开发商对荡王头经合社留用地项目进行投资开发和运营,这种开发模式更有利于保障各方利益和被征地农民的长期收益,完善了社会保障制度,减少了村社干部廉政风险,并且统一由区国有企业牵头整合相关资源,有利于区域留用地业态的统一规划,防止了同类型产品的恶性竞争。最后,本论文还对荡王头经合社留用地项目效益进行了测算并提出了相关政策建议。