住房是人类生存和发展的基本生产生活资料,“实现居者有其屋”、“居者有其所”就成为执政合法性的重要基础。保障房相对于其它公共服务项目具有高投入、短期低回报甚至零回报、地区异质性等特点,使得当前保障房的供给被量不足、质不高、分配机制不健全等乱象所困扰。乱象背后的原因纷繁复杂,已有研究主要从法律法规不健全,回报周期长于官员任职周期,土地财政与地方政府对外来人口排斥等相对单一的视角进行了有意义的深入探索,但本文的研究目的是揭示这些“原因背后的原因”。本文在相关概念界定的基础上,从保障房准公共品的特性出发,指出地方政府在保障房供给中居于主体地位,并基于“政治行为主体的偏好是公共政策制定和政府执行政策的重要基础”这一逻辑,通过构建地方政府偏好影响保障房供给的分析框架,描述南京市保障房建设的现状,揭示地方政府偏好对保障房供给所产生的巨大影响。同时,为解决如何有效提高保障房供给水平的问题,本文进一步建立了地方政府保障房供给的成本—收益模型,对影响保障房供给的地方政府偏好因素进行了分解和研究,得出在一定条件下,中央政府通过下调地区GDP对地方政府政绩考核的影响程度,或者同时提高居民对保障房建设满意度对地方政府政绩考核的影响程度,可以有效提高地方政府保障房建设以及提高保障房质量的积极性。或加大对地方政府保障房建设的监督和惩罚力度,能有效约束地方政府滥用职权的行为。最后本文为保障房的有效供给提供了一个基于政府偏好的治理方案。