目前,我国正处在城镇化进程的快速发展中,城镇化是产业结构调整引起的人口由农村向城市转移,城市规模不断扩大的过程。城市规模扩大的一个显著结果就是城市建设用地规模的迅速增加,土地征用需求量常年处于高水平。这种变化给我国的耕地保护带来了巨大的压力,我国的耕地保护目标和相关政策在现有的操作模式下都难以实现,耕地量逐年下降,耕地质量也不断下滑。而随着人口的流出,农村的建设用地却存在闲置和过剩的现象。如何利用城乡建设用地的逆向变化破解城镇建设与耕地保护的平衡问题成为一个重要课题。论文从新制度经济学以及土地流转的相关理论出发,首先分析了我国的土地利用体系和城乡土地结构变化的现状,在已过去的几十年,我国城镇人口不断增加,城镇规模不断扩大,每年新征用的土地量也一直居高不下,与此同时,耕地量却年年下降;而后论文分析了产生这种变化的原因,这种城乡土地结构的内部变化本质上是城镇化建设的必然,但现在这种变化规模却不是正常的,土地结构变化中不合理现象存在的原因就是操作模式的不科学,具体说来就是主体的错位和利益分配的不合理;然后论文又以此为基础并结合重庆市的创新举措提出了将城乡建设用地指标挂钩,以“地票制”来代替现有模式,克服以往的顽疾。在提出“地票制”之后,论文对“地票制”进行了流程分解并进行了分析,“地票制”就是通过“地票”的产生、上市及交易实现建设用地指标流转的一种模式。“地票制”的操作流程共包含九个环节,五个参与主体。首先土地权利人由于入城等原因空置了其在农村的宅基地或其他用地,他们请专业的土地处理机构对符合复垦条件的土地进行复垦,复垦后交国土部门审核,审核确定耕地的质量等级并确定“地票”的票面额度,最后将“地票”发放土地权利人;土地权利人得到“地票”后,向当地土地交易所提交交易申请,由土地交易所组织专门的交易会进行拍卖,拍卖成交后,土地权利人获得收益,“地票”购得人获得相应额度的建设用地指标;论文最后识别了“地票制”的三个关键环节并一一就其操作方法进行了研究。