本文研究的问题是法国如何调和国家统一和地方自由。 本文第一部分回顾了法国从高度集权的单一制国家（highly centralized unitary state）转变为以地方自治为基础的分权的单一制国家（decentralized unitary state）的分权改革进程，分析了法国分权改革的原因和困难，论述了法国1982-2004年分权改革成功的背景、内容和原因。第二部分着重分析法国地方自治的运作机制。第三部分分析了1982年分权改革后以地方自治为基础的法国国家重建。 法国之所以会形成高度集权体制，是因为高度集权是国家统一的方式，是国家同地方势力斗争的过程中产生的。法国在路易十三、十四时期设立了督办官，建立中央集权体制，统一国家。尽管在大革命期间法国有过短暂的分权，但是由于大革命后法国国内形势长期动荡不安，面对国内外敌对势力，为恢复秩序和稳定，再加上人们已经形成了依赖国家的心理，拿破仑建立省长制度，将中央集权推向顶点。在拿破仑体制下，法国地方政府无权、无财、无活力。拿破仑的集权体制差不多影响了法国200年。 由于法国社会各地千差万别，不可能由中央政府用同一个模式来决定地方所有事务。因此大革命中的吉伦特派主张分权。吉伦特派的分权思想深深地影响了法国历史。拿破仑时代结束后，法国的分权改革差不多持续了200年，但是法国并没有实现地方自治。法国实现地方自治为什么难?因为法国社会各党派对分权改革长期没有共识。分权改革总会碰到一个问题：在法律面前，地方自由与国家统一和平等如何融合?对于这个问题，法国左派与右派的看法不一样，左派内部和右派内部看法也不一样。从拿破仑时代结束到二战，法国经历了复辟王朝、七月王朝、第二共和国、第二帝国、第三共和国。在此期间，法国的分权改革陷入集权-分权-再集权的怪圈。分权改革有时前行，有时后退。但是总的来看，分权改革在缓慢前进。第三共和国时期，法国议会通过市镇组织法，终于打破集权-分权-再集权的怪圈。但是国家对省、市镇的事前审查制度没有废除，省的权力比较小，法国离地方自治还有一段距离。 二战结束后，第四共和国的分权改革失败。但是到了20世纪80年代，法国社会发生了深刻变化。法国从农业社会转变为工业社会，农村人口大为减少。人们的思想观念也发生了较大变化。关于地方自由，社会各派形成了共识。所以法国1982-2004年的分权改革取得了较大成功，使地方分权不可逆转。2003年法国修订了宪法。法国的地方自治有了宪法保证。国家统一建立在地方自治的基础上。 法国的市镇扮演双重角色。市镇一方面行使治理权，另一方面，它又是民主的象征。法国的市镇是法国最基层的政府，与中世纪的教区的划分一致。国家以最低成本同时又是最有效的方式将市镇整合进国家体系。市镇既是国家行政单位，又是地方团体。市镇一方面行使治理权，另一方面因为市镇民主是法国历史上最早的地方民主，所以它是民主和自治的象征。二战以后，随着法国经济的复兴，大量农村人口进入城市，农村人口锐减。但是法国的市镇数量还是有3万多个。大多数市镇的人口太少，所以需要合并市镇。法国人把市镇作为民主的象征，再加之法国的兼职体制，所以合并市镇成效不大。为了提高市镇的效率，法国政府改变自上而下的传统的干预方式，通过自下而上的方式鼓励跨市镇合作。 从法国的情况来看，地方中间层次的职责应具有异质性。地方中间层次的建立，既要考虑行政理性，又要尊重历史传统。法国地方政府的中间层次是两层：省和大区。省建立于大革命期间。建立大区的思想最早可以追溯到19世纪末。建立大区的主要原因是因为省的规模太小，不能有效处理经济发展、环境保护等事务。1982年的分权改革正式赋予大区象省、市镇一样的法律地位。1982年分权改革后，大区所承担的职责越来越多。国家与大区的计划合同是大区治理的核心。国家--大区计划合同是国家和大区共同实现目标的有效途径。省的职责侧重于社会福利，大区的职责侧重于谋划经济发展。尽管两者分工不同，但是在国家资源分配方面还是存在竞争。法国的大部分人看好大区的未来。 根据法国经验，单一制国家中地方政府的财政能力可以和联邦制国家中地方政府的财政能力一样强甚至更强。地方自治的重要基础就是财政自治。法国地方政府的财政自治能力在原欧盟15国中是比较强的。法国的地方财政由地方自身资源、中央政府拨款和欧盟基金组成。其中地方自身资源要占地方财政收入的65％，中央的转移支付只占地方财政收入的23％。中央政府给地方政府的全部拨款中，指定用途的拨款只占5.6％。法国地方政府的财政自治能力比德国、英国要强。从纵向上看，地方政府财政开支的重心在市镇；从横向上看，地方政府财政开支的重点在服务。虽然单一制国家控制地方税的税种和税率，但是法国给予地方政府选择税率的空间。所以单一制下的法国地方政府的财政能力可以和联邦制下的地方政府的财政能力一样强甚至更强。正是由于法国地方政府具有较强的财政自治能力，法国地方政府才能根据本地情况进行决策，具有较强的行政自治权。 在地方政治中，地方选举结束后的政治参与比地方选举本身更重要。由于地方选举讨论的议题是国家议题，法国的地方选举只是为地方政府奠定了合法性基础。选举结束后的政治参与解决地方问题。地方的政治参与包括组织化的制度性政治参与和非组织化的制度性政治参与。法国通过建立参与式民主，拉近了地方政府同民众的距离，增强民众在地方决策中的影响，法国人改变了相信中央政府而不相信地方官员的传统。 法国在实施地方自治的同时，对国家也进行了改革，使国家统一建立在地方自治的基础上，改变国家通过集权而统一的方式，完成了国家重建的任务。省长（prefect）的作用从主要监督控制地方转变为协调各方利益。国家驻地方机构自治能力增强。国家重新划分国家行政与地方行政的职责，国家的行政重心下沉。国家对地方的的控制方式从刚性控制转变为弹性控制。 最后本文提出，尽管象托克维尔等思想家认为联邦制优于单一制，但是根据法国经验，单一制国家可以软化对内主权，采取将刚性主权与弹性主权相结合的方法，取得与联邦制国家差不多的效果。