在中国,文件是政府履行职能的基本工具和表现形式,也是与民众的生活体验最为接近的政治现象。以发布文件的形式推动政策实施,被学者认为是符合国情且具有中国特色的政治制度和行政治理模式。因此,以文件制度视角来分析政策性文件的制发和施行过程,可以更好地了解政策过程的运作。本文借用学界提出的文件政治的概念,并将其表述为文件制度,作为论文的研究视角对省级政府的政策性公文处理工作进行研究。作为党政机关办公系统的专业术语,公文处理有着严格的规范,涉及公文拟制、办理、管理等一系列工作。本研究将公文处理流程分为公文制定过程和公文施行过程。其中,公文制定过程包括发文策动、文件起草、文稿会签、会议研究、文稿审核、文件签发等环节;公文施行过程包括文件公开、文件解读、舆情回应、督促检查等环节。在研究方法上,本研究采取实证研究与规范研究相结合的方法,选取S省人民政府(含省政府办公厅)在2008—2016年间所发布的998份政策性文件进行分析,勾勒出S省政府政策性文件的基本情况。之后,运用政府过程的分析框架,分别描述S省政府政策性公文的制定过程和施行过程,考察这两个过程各个环节对文件发挥功能的影响因素。在此基础上,查找出政策性文件制定过程中存在的问题,主要有发文策动随意、公众有序参与不足、合法性审查不够全面、清理废止力度不够等;查找出政策性文件施行过程中存在的问题,主要有文件解读形式单一、舆情回应不够重视、效果评估手段有限等。针对这些问题,论文提出了完善文件制发程序、提高文件政策质量、积极主动回应舆情、开展执行效果评估等对策建议。论文对中国的文件制度进行了理论上的分析,指出因为法律体系的不够完善和文件具有灵活性、变通性等特点这两方面因素,文件制度在当代中国存在合理性和必然性;尽管隐藏着政策"空转"等问题,但文件治理方式将在相当长的一个时期内存在,并且发挥治国理政的重要作用。