法律规范的内容就是行为模式及其责任后果,因而,法律讨论无法避开对责任的分析。在我国,人们认为行政最大的问题就在于权大而责小,学者们称这种现象为“责任虚化”。在以往的研究中,学者们的焦点更多地关注在国家赔偿制度上。国家赔偿固然是行政责任最突出的表现,但国家赔偿并不是行政责任的全部。而且在中国,改善国家赔偿可能并不是解决行政责任虚化问题最好的方法。过去,学者们的论述也大多从行为与责任的关联角度展开,这忽略了制度安排对行政目标的影响。当我们从制度的层面来考察行政责任时,就是要将行政责任制度置于一个开放的系统背景下进行分析,强调责任与整体环境的协调性及其自身的有效性。在历史上,存在过三种行政责任制度的理想类型:组织控制型,后果追究型与过程控制型。随着现代行政的发展,行政责任类型从后果追究型向过程控制型的过渡,这反应的正是从消极的行为限制到积极的目标保障的改变。在这种改变中,随着行政权的扩张,行政行为日益被认为更接近于立法模式,而不再是司法模式,于是行政民主参与开始出现。随着民主理论的发展,特别是上个世纪末协商民主的兴起,行政参与找到了一个有力的合法性证明依据。行政参与民主不再仅仅是一种理论探讨,而且更日益广泛地成为具体的制度安排。我国在行政决策程序中也引入了公众参与制度,期望可以有助于解决行政责任虚化的问题。但从我国的实践来看,单纯的行政民主参与程序并没有达到预期的效果,相反在某种程度上表现出程序安排与目标导向之间的背离,行政民主不但没有解决责任虚化的问题,相反却加剧了解决问题的困难程度。通过对具体案例的分析,我们得出结论:科学性标准的缺乏造成行政问题无法通过行政程序和司法程序获得解决,从而导致了行政问题的政治化。