我国20世纪70年代的改革开放,是以农村土地制度的巨大变革为起始和突破口。这一改革废除了“一大二公”的人民公社体制。农村土地“集体所有、农户个体经营”“统分结合”的家庭联产承包责任制生产模式使得具有中国特色的农地基本经营制度得以建立。这一制度的核心内容在于保证土地所有权归属于集体的前提下,土地使用权分配到个体农户,实现了土地所有权与使用权的分离。这一制度的建立赋予了个体农户自主决定和安排农业生产的自由,使农村劳动生产关系更加适应生产力的发展,有力的促进了农业生产效率的提高。为了巩固农地制度改革成果,消除农民顾虑,法律政策更加倾向于维护家庭承包经营模式的稳定。《民法通则》《农村土地承包法》赋予农户以土地承包经营权,将家庭联产承包责任制真正落实为现实的法律制度。2007年颁布实施的《物权法》进一步明确了土地承包经营权的物权性质,强化了该权利的公示性和对世性。作为一种独立的用益物权,土地承包经营权实现了与土地所有权的分离。土地所有权人不得随意干预土地承包经营权人对农地合理的占有、使用和收益。随着农业生产力的进一步发展,既有的土地承包经营权与土地所有权分离的农地权利结构的弊端逐渐显露:以农户为生产单位的农地经营模式使得农地始终处于碎片化状态,难以适应规模化经营的现实需求,既有两权分离的土地权利制度的经济推力已经释放殆尽。为了进一步提高农业生产力,实现农业的跨越式发展,新一轮土地制度改革势在必行。经过长期的实践摸索与经验总结,党中央最终将农地三权分置确定为新时期我国农地权利制度改革的指导方针。农地三权分置的制度价值为保障公平,注重效率;制度功能为实现农地规模化经营,破解农地融资困境,强化农地权利的财产属性。2017年7月全国人大农业与农村委员会向全国人大常委会提交了《农村土地承包法修正案(草案)》,该修正案(草案)在既有《农村土地承包法》基础上增设第六条,就土地承包权与土地经营权的内容做出相关规定。该修正案(草案)的拟定标志着农地三权分置正式列入立法议程。农地三权分置政策向可运作的法律机制转化,应当以坚持农地集体所有权为前提,以稳定农地既有权利关系为基础。遵循这一原则,农地三权分置制度的实现模式可以概括为“集体土地所有权—土地承包经营权—土地经营权”。《物权法》中规定的集体土地所有权对应农地三权分置法律政策中的“所有权”,土地经营权是土地承包经营权人行使其权利,设定的次级用益物权。土地承包经营权对应的是政策上的“承包权”。集体土地所有权是基础性权利,土地承包经营权是该权利派生出的用益物权,土地经营权则是土地承包经营权派生出的次级用益物权。土地经营权的权利客体为土地承包经营权。农地三权分置制度的法律构造可以概括为“落实集体土地所有权、稳定土地承包经营权、建构土地经营权”。未来改革应当从以上三方面入手,完善我国农地法律制度建设。就落实集体土地所有权而言,虽然该权利是《物权法》规定的既有权利类型,但是该权利在实践中依然存在权利主体不明确、权能残缺、权利行使程序不健全三方面问题,进而导致集体土地所有权极度虚化、弱化,难以发挥其应有功能。针对上述问题,落实集体土地所有权,首先,未来我国民法典物权编、《农村土地承包法》应当进一步明确集体土地所有权主体,对集体土地所有权主体进行法人实体化改造。结合我国农村生产生活实际以及《民法总则》法人制度的相关规定,集体土地所有权应当归属于村集体经济组织,进而实现权利主体具体化的目标,解决集体土地所有权主体虚位的问题。其次,未来我国民法典物权编、《农村土地承包法》在确认集体土地所有权具有占有、使用、收益三项权能的前提下,应当进一步明确集体土地所有权处分权能的具体内容,解除法律对权利主体行使这一权能的不当限制。再次,未来我国民法典物权编、《农村土地承包法》应当明确集体土地所有权权利行使的程序,确保集体成员享有对集体土地经营、管理以及处分的参与权、知情权,实现集体土地所有权主体行使权利的独立性、规范性,防止行政权力的不当干预。就稳定土地承包经营权而言,虽然《物权法》赋予土地承包经营权以法定用益物权地位,但是《农村土地承包法》有关发包方调整承包地的法律规定不尽合理,实践中土地承包经营权的设定、流转受到行政权力的不当干预。因此,土地承包经营权的用益物权属性需要进一步强化。就建构土地经营权而言,土地经营权的设定一旦登记,记载于土地权利登记簿,土地经营权即获得第三人不得侵害的效力。在立法论层面,未来我国《民法典》应当突破权能分离理论、用益物权客体限于有体物观念的限制,以权利行使作为土地经营权设定的理论依据,将土地经营权上升为以土地承包经营权为客体的法定的用益物权,进而实现土地经营权的法定化。农地三权分置法律制度的确立必然对我国既有农地权利体系产生积极影响。具体而言,这一影响主要体现在以下两个方面:一是以土地经营权为客体的农地权利抵押制度的确立;二是土地承包经营权人可以以为继承人设定土地经营权的方式实现农地权利的继承。