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摘 要 我国民办高等教育作为教育事业发展的重要组成部分，对地方经济发展和人才培养的贡献作用不可忽视，公共财政在加大对民办高等教育的经费投入之外，应明晰政府扶持民办高等教育发展的财政投入职责。我国仅有少数地方省市出台对民办高等教育发展专项资金的管理办法，缺乏对项目经费投入高校的后续监管和评估。本文借鉴台湾公共财政对私立高校的扶持政策特点，提出建立我国民办高等教育发展专项资金使用效益评估机制，缩减补助性经费比例，增加奖助性经费比例，促进我国民办高等教育健康发展。
关键词 公共财政 发展专项资金 民办高等教育
作者简介：吴金珂，北京教育科学研究院民办教育研究所实习研究员，研究方向：民办教育宏观政策与民办基础教育。
中图分类号：G520 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）12-211-02
一、民办高等教育发展专项资金设立的政策背景及投入现状
早在国务院发布的《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民促法》）和《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》中，就已经明确提出“县级以上人民政府可以根据本行政区域的具体情况，设立民办教育发展专项资金。”可见，从法律层面上讲，民办教育发展专项资金的设立有法可据，用途也非常明确，即“资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人”。随后，2006年国务院办公厅出台《关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知》，从民办高等教育的层面制定了相关的财政扶持政策，对民办高等教育给予财政扶持的主体及方式作了较为明确的规定，但由于政策制定的非强制性和概括性使得各地政府对其的执行力度不强。
随着教育综合改革进程的不断深化，我国已有近20个省市出台政策文件设立民办教育发展专项资金，其中陕西省、上海市、北京市三地另出台文件专门扶持民办高等教育。其中，陕西省财政从2012年起每年设立3亿元民办高等教育发展专项资金，重点用于民办高等教育公共服务和信息平台建设、师资队伍建设等方面。上海市自2005年起，每年拨款4000万元作为民办教育发展政府专项资金并逐年增加：2009年当年拨付民办高校各专项扶持资金9400多万，2010年市级财政专项资金达5.47亿元，2012年市级财政对民办教育的投入约7亿。北京市自2008年设立民办高等教育发展引导性项目专项资金以来，2008年至2013年资助资金累计达到14042.9万，15所民办高校和20所民办非学历高等教育机构直接受益，其中2014年项目资金申报总额就已达9430万，资助34所民办高校121个项目。
随着中央和地方政府公共财政对民办高等教育扶持力度的不断加大，大部分地方政策文件中只規定了项目资金的拨付总额而没有详细的分配使用标准，导致对民办高校的财政扶持形成了一个只重结果不重过程的局面，而项目资金的使用是否到位、地方民办高校的发展是否与项目资金的拨付额度成正比等后续问题则很少被关注。《民促法》和《规划纲要》仅从大的方向上对民办教育发展专项资金的使用进行了把握，即用于资助民办学校和表彰个人。而除上海和陕西两地外，其他已设立民办教育发展专项资金的地方政府在项目资金的拨付额度和分配方式方面均未有具体文件进行规定，进而导致民办高等教育发展专项资金的使用效益无法评判。
二、地方省市民办高等教育发展专项资金分配管理方式探究
伴随着大额财政资金进入民办高校，陕西、上海、浙江等民办教育发达地区逐渐将关注重点放在资金的分配方式和使用效益上。陕西省于2011年出台《关于进一步支持和规范民办高等教育发展的意见》要求继续加大公共财政的扶持力度，并于2012年制定《陕西省民办高等教育发展专项资金管理暂行办法》，规定设立民办高等教育发展专项资金，每年划拨3亿元的专项资金重点支持全日制非营利性民办普通本科高校和高职院校。在专项资金的分配依据上采用因素分配法计算各民办高校的综合得分，再按各民办高校综合得分计算确定各民办高校应该获得的专项资金数额。2013年，陕西17所非营利民办高校分别获得1000-3000万元不等的财政项目资金。
浙江省在《关于促进民办教育健康发展的意见》中提出，要在省市县三级建立民办教育专项资金，并在2013年发布的《支持市县民办教育发展专项资金管理办法》中对民办高等教育阶段专项资金的分配和管理进行了规定。在专项资金的来源上，确定了由省财政按上年市、县（市）级民办高校举办者投入数的15%和上年市、县（市）财政对其他民办高校补助数的15%安排的预算资金，以及中央财政未指定具体用途或项目的各类民办教育奖励性补助所组成。在分配方式上同样采用因素分配法来确定该市县专项资金奖补额，同时省财政对市县民办教育发展情况进行综合评价来评估专项资金的绩效。
上海市也陆续出台《上海市促进民办教育发展专项资金管理办法》、《关于加强民办高等学校学费及政府扶持资金账户的通知》、《关于做好上海市民办高等教育政府扶持资金申请工作的通知》、《上海市民办高等学校财务管理办法（试行）》等文件，明确专项资金的项目和额度主要根据民办高校依法规范办学和落实法人财产权情况而核定，使用范围主要用于示范性民办高校建设、内涵建设等。此外还建立公共财政投入资金专户管理制度、财务监管平台和学费收入信息系统，以掌握和监管民办高校专项资金的使用情况。
三、台湾公共财政直接资助私立高等教育的政策特点
根据台湾教育部统计处最新统计数据，2014年台湾地区共有159所高等院校，其中私立普通大学有76所，私立技术学院和专科学校32所。在全台湾地区121万就读普通高校的在校生中，在私立普通高校就读的学生数超过78万人次，占比高达64.4%。 可见，台湾地区的私立高等教育发展已较为成熟，规模颇为稳定。不仅为政府分担了大部分教育任务，在普及高等教育方面做出了重大贡献，还涌现出一批如长庚大学、元智大学等特色鲜明的高水平私立大学，这些私立高校甚至在国际上也颇有盛名。究其原因，台湾政府对私立高校的颇为健全的财政扶持政策为私立高等教育的发展提供了不小的助力。 目前台湾地区对私立高等教育的经费扶持主要有非竞争性经费补助和竞争性经费奖励两种模式。非竞争性经费补助是指台湾教育部给予私立高校在学校整体发展、硬件设施建设等方面的财政性经费补助。竞争性经费补助是指政府对私立高校提供的财政性经费激励。自1977年颁布《私立学校奖助办法》以来，台湾不断在对私立高校的非竞争性经费补助方面修正并出台新的法律和政策，1999年修正的《私立学校奖助办法》和2000年出台的《教育经费编列与管理法》均为私立高校的经费补助提供法律支撑。从经费补助额度方面来看，教育部在延续台湾地区私立大学发展奖补助的同时，开始根据学校办学绩效缩减补助金额，提高奖励比例。2002年以来台湾教育部每年发布的《私立技专校院整体发展奖励补助经费核配及申请要点》中，就明确规定了对台湾私立专科学校、技术学院以及科技大学在教学、师资、学生等方面的整体发展经费的35%为直接补助部分，也就是非竞争性经费补助，而其余65%则为奖励部分，即是指竞争性的经费奖励。“台湾奖励私立大学校院校务发展计划”自2008年发布至今，补助性经费与奖励性经费的比例一直保持在3：7，且补助性经费根据学校现有规模、政策绩效、助学措施按比例划拨，奖励性经费的划拨标准则根据学校办学特色和行政运作指标进行核配。
除专门针对私立高校的财政扶持政策外，台湾教育部门在2004年分别制定了促进高校科研水平的“迈向顶尖大学计划”（以下简称“顶大计划”）和推动教学质量发展的“奖励大学教学卓越计划”（以下简称“卓越计划”），有不少私立高校在这两大计划中获得了可观的财政经费。2014年度“顶大计划”中，长庚大学作为9所高校中唯一的私立高校获得了3个亿的经费支持，获得“卓越计划”支持的33所高校中有24所高校为私立高校，足以可见政府对私立高校的财政扶持力度之大。除政府对高校的一般性补助外（占总经费的5%-25%），将学校的办学绩效表现作为竞争性经费的奖励依据已逐渐成为台湾公共财政扶持私立高等教育的主要模式。
四、完善我国民办高等教育发展专项资金分配方式的政策建议
（一）重视和加强民办高校办学绩效评估，健全服务体系和监管机制
当前我国各地尚未出台对民办高校绩效评估办法，民办高等教育发展专项资金的分配方式往往“一揽子”划拨模式，使得未基于对民办高校绩效评估下的项目资金的分配缺乏合理有据的标准，进而导致项目经费投入的低效甚至无效。地方教育行政部门应重视对民办高校的绩效评估，委托第三方机构定期组织对民办高校办学绩效的评估，根据评估结果确定针对性的补助和奖励经费，同时完善对民办高校的财务监管制度，从而使投入的民办高等教育发展专项资金能够行之有效，有针对性地向学校办学绩效较弱的地方倾斜，同时也有利于教育行政部门加强对民办高校办学状况的监管。
（二）根据地方民办高校发展特点合理分配专项资金，提升资金的使用效益
我国不少省市财政支持民办高等教育的经费投入力度较大，特别是陕西、上海等地每年有大量专项资金投入地方民办高校，因此对专项资金使用效益的评估尤为重要。虽然部分省市出台了对民办高等教育发展专项资金的管理办法，但是并未对专项资金投入到各地方民办高校后的使用效益进行监管。地方教育行政部门和财政部门要瞄准民办高校内涵发展的重点领域和关键方向，持久、重点投入专项资金。根据地方民办高校发展特点合理分配项目资金比例，将民办高校教学发展、学科建设和师资队伍建设作为资金重点倾斜方向，重点关注学校教学资源投入、服务地方人才培养规模、专任教师结构状况、补助弱势学生顺利就学情况等指标，进行量化研究确定经费分配比例并据此核配项目资金。
（三）完善民办高等教育发展专项资金制定办法，适当增加竞争性项目进行奖助
伴随地方民办高等教育发展专项资金额度逐年增加，地方民办高校每年能够申请到的补助经费额度也不断上涨。但是这种补助经费只能有效地缩小与公办高校在教育资源上的差距，而对民办高校自身人才培养实力的促进作用甚微。因此在项目资金分配机制上，要进一步建立并量化多因素的竞争性资源分配机制。综合考量民办高校办学条件、发展定位、办学水平、教育资源投入与使用情况、以往年度项目使用绩效、省内生源比例、管理水平等因素，对民办高校实行分类引导、分类支持，逐步缩减补助性项目经费比例，提高竞争性奖助经费比例，为民办高校通过良性竞争而高水平健康发展提供良好环境。
注释：
数据来自台湾教育部网站2014学年度统计处统计.
参考文献：
[1]魏和平、鄒庚生.高校经费效益内审之我见.江苏高教.2007（4）.
[2]邱小健.政府公共教育财政资助民办高等教育的研究综述.教育导刊.2009（5）.
[3]谢锡美.政府公共财政支持民办教育发展的政策创新.教育发展研究.2009（Z2）.
[4]台湾教育部网站http：//www.edu.tw/.
[5]吴华.我国民办教育发展的地方政策主导模式分析.教育发展研究.2009（8）.
关键词 公共财政 发展专项资金 民办高等教育
作者简介：吴金珂，北京教育科学研究院民办教育研究所实习研究员，研究方向：民办教育宏观政策与民办基础教育。
中图分类号：G520 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）12-211-02
一、民办高等教育发展专项资金设立的政策背景及投入现状
早在国务院发布的《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民促法》）和《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》中，就已经明确提出“县级以上人民政府可以根据本行政区域的具体情况，设立民办教育发展专项资金。”可见，从法律层面上讲，民办教育发展专项资金的设立有法可据，用途也非常明确，即“资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人”。随后，2006年国务院办公厅出台《关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知》，从民办高等教育的层面制定了相关的财政扶持政策，对民办高等教育给予财政扶持的主体及方式作了较为明确的规定，但由于政策制定的非强制性和概括性使得各地政府对其的执行力度不强。
随着教育综合改革进程的不断深化，我国已有近20个省市出台政策文件设立民办教育发展专项资金，其中陕西省、上海市、北京市三地另出台文件专门扶持民办高等教育。其中，陕西省财政从2012年起每年设立3亿元民办高等教育发展专项资金，重点用于民办高等教育公共服务和信息平台建设、师资队伍建设等方面。上海市自2005年起，每年拨款4000万元作为民办教育发展政府专项资金并逐年增加：2009年当年拨付民办高校各专项扶持资金9400多万，2010年市级财政专项资金达5.47亿元，2012年市级财政对民办教育的投入约7亿。北京市自2008年设立民办高等教育发展引导性项目专项资金以来，2008年至2013年资助资金累计达到14042.9万，15所民办高校和20所民办非学历高等教育机构直接受益，其中2014年项目资金申报总额就已达9430万，资助34所民办高校121个项目。
随着中央和地方政府公共财政对民办高等教育扶持力度的不断加大，大部分地方政策文件中只規定了项目资金的拨付总额而没有详细的分配使用标准，导致对民办高校的财政扶持形成了一个只重结果不重过程的局面，而项目资金的使用是否到位、地方民办高校的发展是否与项目资金的拨付额度成正比等后续问题则很少被关注。《民促法》和《规划纲要》仅从大的方向上对民办教育发展专项资金的使用进行了把握，即用于资助民办学校和表彰个人。而除上海和陕西两地外，其他已设立民办教育发展专项资金的地方政府在项目资金的拨付额度和分配方式方面均未有具体文件进行规定，进而导致民办高等教育发展专项资金的使用效益无法评判。
二、地方省市民办高等教育发展专项资金分配管理方式探究
伴随着大额财政资金进入民办高校，陕西、上海、浙江等民办教育发达地区逐渐将关注重点放在资金的分配方式和使用效益上。陕西省于2011年出台《关于进一步支持和规范民办高等教育发展的意见》要求继续加大公共财政的扶持力度，并于2012年制定《陕西省民办高等教育发展专项资金管理暂行办法》，规定设立民办高等教育发展专项资金，每年划拨3亿元的专项资金重点支持全日制非营利性民办普通本科高校和高职院校。在专项资金的分配依据上采用因素分配法计算各民办高校的综合得分，再按各民办高校综合得分计算确定各民办高校应该获得的专项资金数额。2013年，陕西17所非营利民办高校分别获得1000-3000万元不等的财政项目资金。
浙江省在《关于促进民办教育健康发展的意见》中提出，要在省市县三级建立民办教育专项资金，并在2013年发布的《支持市县民办教育发展专项资金管理办法》中对民办高等教育阶段专项资金的分配和管理进行了规定。在专项资金的来源上，确定了由省财政按上年市、县（市）级民办高校举办者投入数的15%和上年市、县（市）财政对其他民办高校补助数的15%安排的预算资金，以及中央财政未指定具体用途或项目的各类民办教育奖励性补助所组成。在分配方式上同样采用因素分配法来确定该市县专项资金奖补额，同时省财政对市县民办教育发展情况进行综合评价来评估专项资金的绩效。
上海市也陆续出台《上海市促进民办教育发展专项资金管理办法》、《关于加强民办高等学校学费及政府扶持资金账户的通知》、《关于做好上海市民办高等教育政府扶持资金申请工作的通知》、《上海市民办高等学校财务管理办法（试行）》等文件，明确专项资金的项目和额度主要根据民办高校依法规范办学和落实法人财产权情况而核定，使用范围主要用于示范性民办高校建设、内涵建设等。此外还建立公共财政投入资金专户管理制度、财务监管平台和学费收入信息系统，以掌握和监管民办高校专项资金的使用情况。
三、台湾公共财政直接资助私立高等教育的政策特点
根据台湾教育部统计处最新统计数据，2014年台湾地区共有159所高等院校，其中私立普通大学有76所，私立技术学院和专科学校32所。在全台湾地区121万就读普通高校的在校生中，在私立普通高校就读的学生数超过78万人次，占比高达64.4%。 可见，台湾地区的私立高等教育发展已较为成熟，规模颇为稳定。不仅为政府分担了大部分教育任务，在普及高等教育方面做出了重大贡献，还涌现出一批如长庚大学、元智大学等特色鲜明的高水平私立大学，这些私立高校甚至在国际上也颇有盛名。究其原因，台湾政府对私立高校的颇为健全的财政扶持政策为私立高等教育的发展提供了不小的助力。 目前台湾地区对私立高等教育的经费扶持主要有非竞争性经费补助和竞争性经费奖励两种模式。非竞争性经费补助是指台湾教育部给予私立高校在学校整体发展、硬件设施建设等方面的财政性经费补助。竞争性经费补助是指政府对私立高校提供的财政性经费激励。自1977年颁布《私立学校奖助办法》以来，台湾不断在对私立高校的非竞争性经费补助方面修正并出台新的法律和政策，1999年修正的《私立学校奖助办法》和2000年出台的《教育经费编列与管理法》均为私立高校的经费补助提供法律支撑。从经费补助额度方面来看，教育部在延续台湾地区私立大学发展奖补助的同时，开始根据学校办学绩效缩减补助金额，提高奖励比例。2002年以来台湾教育部每年发布的《私立技专校院整体发展奖励补助经费核配及申请要点》中，就明确规定了对台湾私立专科学校、技术学院以及科技大学在教学、师资、学生等方面的整体发展经费的35%为直接补助部分，也就是非竞争性经费补助，而其余65%则为奖励部分，即是指竞争性的经费奖励。“台湾奖励私立大学校院校务发展计划”自2008年发布至今，补助性经费与奖励性经费的比例一直保持在3：7，且补助性经费根据学校现有规模、政策绩效、助学措施按比例划拨，奖励性经费的划拨标准则根据学校办学特色和行政运作指标进行核配。
除专门针对私立高校的财政扶持政策外，台湾教育部门在2004年分别制定了促进高校科研水平的“迈向顶尖大学计划”（以下简称“顶大计划”）和推动教学质量发展的“奖励大学教学卓越计划”（以下简称“卓越计划”），有不少私立高校在这两大计划中获得了可观的财政经费。2014年度“顶大计划”中，长庚大学作为9所高校中唯一的私立高校获得了3个亿的经费支持，获得“卓越计划”支持的33所高校中有24所高校为私立高校，足以可见政府对私立高校的财政扶持力度之大。除政府对高校的一般性补助外（占总经费的5%-25%），将学校的办学绩效表现作为竞争性经费的奖励依据已逐渐成为台湾公共财政扶持私立高等教育的主要模式。
四、完善我国民办高等教育发展专项资金分配方式的政策建议
（一）重视和加强民办高校办学绩效评估，健全服务体系和监管机制
当前我国各地尚未出台对民办高校绩效评估办法，民办高等教育发展专项资金的分配方式往往“一揽子”划拨模式，使得未基于对民办高校绩效评估下的项目资金的分配缺乏合理有据的标准，进而导致项目经费投入的低效甚至无效。地方教育行政部门应重视对民办高校的绩效评估，委托第三方机构定期组织对民办高校办学绩效的评估，根据评估结果确定针对性的补助和奖励经费，同时完善对民办高校的财务监管制度，从而使投入的民办高等教育发展专项资金能够行之有效，有针对性地向学校办学绩效较弱的地方倾斜，同时也有利于教育行政部门加强对民办高校办学状况的监管。
（二）根据地方民办高校发展特点合理分配专项资金，提升资金的使用效益
我国不少省市财政支持民办高等教育的经费投入力度较大，特别是陕西、上海等地每年有大量专项资金投入地方民办高校，因此对专项资金使用效益的评估尤为重要。虽然部分省市出台了对民办高等教育发展专项资金的管理办法，但是并未对专项资金投入到各地方民办高校后的使用效益进行监管。地方教育行政部门和财政部门要瞄准民办高校内涵发展的重点领域和关键方向，持久、重点投入专项资金。根据地方民办高校发展特点合理分配项目资金比例，将民办高校教学发展、学科建设和师资队伍建设作为资金重点倾斜方向，重点关注学校教学资源投入、服务地方人才培养规模、专任教师结构状况、补助弱势学生顺利就学情况等指标，进行量化研究确定经费分配比例并据此核配项目资金。
（三）完善民办高等教育发展专项资金制定办法，适当增加竞争性项目进行奖助
伴随地方民办高等教育发展专项资金额度逐年增加，地方民办高校每年能够申请到的补助经费额度也不断上涨。但是这种补助经费只能有效地缩小与公办高校在教育资源上的差距，而对民办高校自身人才培养实力的促进作用甚微。因此在项目资金分配机制上，要进一步建立并量化多因素的竞争性资源分配机制。综合考量民办高校办学条件、发展定位、办学水平、教育资源投入与使用情况、以往年度项目使用绩效、省内生源比例、管理水平等因素，对民办高校实行分类引导、分类支持，逐步缩减补助性项目经费比例，提高竞争性奖助经费比例，为民办高校通过良性竞争而高水平健康发展提供良好环境。
注释：
数据来自台湾教育部网站2014学年度统计处统计.
参考文献：
[1]魏和平、鄒庚生.高校经费效益内审之我见.江苏高教.2007（4）.
[2]邱小健.政府公共教育财政资助民办高等教育的研究综述.教育导刊.2009（5）.
[3]谢锡美.政府公共财政支持民办教育发展的政策创新.教育发展研究.2009（Z2）.
[4]台湾教育部网站http：//www.edu.tw/.
[5]吴华.我国民办教育发展的地方政策主导模式分析.教育发展研究.2009（8）.