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每五年进行一次以机构改革为重点的政府改革,似乎已经成为一种中国政治惯例。
改革开放以来,中国政府先后进行了七次(1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年)大规模的政府机构改革。历次改革重点、取向、效果各不相同,但其脉络仍旧有迹可寻。
“将以往计划经济时期形成的政府职能,逐步转变为适应社会主义市场经济的政府职能。”长期跟踪研究中国政府改革的中国行政管理学会副秘书沈荣华认为,历次政府机构和职能改革虽然侧重点不一,但这条主线始终清晰。
改革开放以来的历次政府机构改革中,1982年的改革以“消肿”(消除臃肿的政府机构和人员)为主要目的,当时的改革力度不可谓不大。
当年,大量的专业经济部门被撤并,国务院工作部门由100个缩减到61个;人员编制大幅削减,其中国务院机关工作人员缩减了2万人,省、自治区、直辖市党政机关减少了6万人,县级党政机关减少了33万人左右。
此次改革历时三年,解决了当时让中央颇为头疼的机构臃肿、效率低下问题。同时,开始废除领导干部职务终身制。虽然这次改革没有触及政府职能问题,但对于当时的政府机构来说,这却是最需要的改革。
1988年的国务院机构改革方案,在理念上有所突破。这一次改革,提出要“推进政府职能转变”,政府的经济管理部门,要从直接管理转变为间接管理为主,强化宏观、淡化微观管理职能。
1988年的一大创举,是在国家计划委员会(下称国家计委)之下,成立了能源、交通、原材料、机电轻纺、农业、林业六大专业投资公司,负责管理和经营本行业中央投资的经营性项目的固定资产投资。
由于各行业主管部委的投资权被剥夺,六大专业投资公司自一成立便遭到机械工业部、能源部等行业主管部门的反对。运行不到五年,六大投资公司果然遭遇撤销,各部委重掌投资权。这为后来政府部门微观干预企业投资埋下了伏笔。
当时最有权力的两大部门——国家计委和国家经济委员会(下称国家经委),则经历了一场生死较量。
“1988年以前国家经委权力很大,是对国家计委的制约。当时经委管生产,计委管建设。”中国投资协会会长张汉亚回忆说。
1988年政府机构改革时,曾有传言说要缩小计委,扩大经委。但是全国人大会议讨论正好反过来了,国家经委并入国家计委。计委扩权,使其行政干预范围更大,原本在建设领域拥有的国家投资和企业投资审批权,扩大至生产领域。
1993年3月,改革开放后的第三次政府机构改革开始。和以往不同的是,这次改革是在建立社会主义市场经济目标下进行的,改革侧重于政企分开,减少专业经济部门。
一位参与这轮改革的人士介绍说,当时国务院副总理朱基提出改革思路,将商务部、冶金部、化工部缩为局,并入国家经贸委。昔日制约国家计委的超级大部再次出现。
1993年到1998年,投资增长过快,经济出现过热,国务院开始实施宏观调控,力压投资增长。
“干了五年,最后发现还得靠计委干部。”上述人士总结道。这是因为计委一直没有解散,工作能力和对中央意图领会、辅佐意识比较强。
成立于1958年的国家计委历经多轮政府机构改革一直屹立不倒,反映出有浓厚计划成分的政府职能,难以一时转变。
沈荣华认为,1998年之前的改革在转变职能、政企分开、精简机构等方面取得了一定进展,但由于宏观环境制约,很多问题未得到根本性解决,机构设置与市场经济发展之间的矛盾,也日益突出。
虽然政府机构和职能改革经历多轮,但是改革始终没有走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。
从1993年到1998年五年时间内,国务院工作部门由上一轮改革后的59个增加到72个,政府官员数量比改革前还要多。当时有顺口溜嘲弄部委人员膨胀:“厅级干部一走廊,处级干部一礼堂,科级干部一操场。”
1998年3月,朱基出任国务院总理,开始了改革开放以来力度最大的一次政府机构改革。
15个部委在这次改革中被撤下,国务院工作部门由72个减为53个。国务院各部门转交给企业、社会中介组织和地方的职能有200多项;在部门之间调整转移的职能有100多项;部门内部设的司局级机构减少200多个;人员编制总数减少47.5%。
值得一提的是,九个专业经济部门一并撤销或降格成行业协会。
新中国成立以来,中国的中央政府架构效仿苏联模式,按照不同细分行业设立了专业的管理部门。例如1998年改革中撤销的电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部、机械工业部、电子工业部、化学工业部等。
1998年的改革,先将九个工业经济部改为局,至2000年底全部撤销。通过这次改革,政企不分的组织基础得以消除,计划经济模式设计的政府架构也逐渐淡化。
2003年的政府机构改革,不再以精简机构为主要取向,而以完善政府管理体制为目标。由此,2003年中央政府相继组建了国资委、国家发改委、商务部等机构。
2008年3月,以探索大部门体制的政府机构改革拉开帷幕,政府机构改革的目标,不再以精简机构和人员为目的,而意在减少部门间职能交叉、重叠,建立合理的权责体系。2013年的政府职能改革,也可说是上一轮大部制改革的“延伸”。
到2013年,国务院关注的重点已不仅仅是部门职责交叉、权责脱节和效率不高等问题,而更侧重于政府职能转变中的不到位情况。不该管的事情政府管了很多,比如行政审批、干预企业运行,“越位”问题突出。而在公共服务、环保保护、市场监管上又极其“缺位”,需要加强。
2013年的国务院政府机构改革和职能转变方案提出,政府职能的四个方面——转移、下放、整合、加强。“这恰恰是中国政府长期以来改来改去,改不到位,急需解决的四个方面问题。” 中国政法大学党委书记石亚军认为,直到这次改革,政府职能转变才真正锁定了问题的关键。这也是改革开放七次政府机构改革以来,第一次涉及政府职能转变之根本。
职能转变一直是行政体制改革的核心。1988年政府机构改革时,首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”的提法。
十七届二中全会提出,政府职能要向创造良好发展环境、促进社会公平正义、提供公共服务三个职能转变。但多位学者认为转变做得不够,“越位”“缺位”现象严重。
“国家不要直接深度干预产业政策,应该把市场的交给市场,企业的交给企业,政府搞好调控。”张汉亚认为,国外只有韩国和日本在特定时期搞过产业政策,起到了使产业迅速发展的效果,但到了一定时期政府就要放手。欧美各国并没有产业政策,是通过自由竞争和经济危机自然调节的。
在张汉亚看来,政府应该向市场提供充分的市场信息,而不是直接干预市场。
比如,近些年猪肉价格波动很大,政府应该及时提供生猪存栏量等信息,由养殖户自己决定饲养数量,而不是盲目鼓励扩大养殖量。
“这次职能转变是有所为,有所不为,不该管的不管,该管的管好,这是总体思路。”中国行政管理学会副秘书长沈荣华介绍。
放权是第一大亮点,“向市场、社会、地方政府放权,主要历史经验是简政放权,其作用是调动市场企业积极性,让各方都投入到改革开放浪潮中,让企业成为创新主体。”
他认为,放权的同时,还要做好事中事后监管,不能一放了之,既要调动中央和地方两个积极性,也要防止放权以后出现重复建设,恶性竞争。
在5月13日召开的全国电视电话会议上,李克强总理说,加强事中事后监管,发现问题就必须叫停、处罚,这往往要得罪人,甚至要做“恶人”,比事前审批难得多。事前审批是别人找上门,事后监管则是自己要下去,到现场了解情况,实施监管。
“我们一些政府机关和干部在行政审批方面通常是轻车熟路,但在市场监管方面办法还不多、经验也不足。这主要不是因为干部水平本身的问题,还是体制不对头,所以结果事倍功半。”李克强说。
2013年“政府职能转变”被置于更加突出的位置,不仅写入政府机构改革方案标题中,还首次通过了人大的讨论、决议。以往政府职能转变都以党或政府文件形式规定,进入人大讨论,效力更高,实施力度会更大。
正如中央领导所述,“要下决心进一步打开转变政府职能这扇大门,把该放的权力放到位,激发各类市场主体发展活力和创造力。”外界亦期待,中央的此次改革能够得到各放权主体部门的配合, 将这场持续了31年的改革真正落到实处。
改革开放以来,中国政府先后进行了七次(1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年)大规模的政府机构改革。历次改革重点、取向、效果各不相同,但其脉络仍旧有迹可寻。
“将以往计划经济时期形成的政府职能,逐步转变为适应社会主义市场经济的政府职能。”长期跟踪研究中国政府改革的中国行政管理学会副秘书沈荣华认为,历次政府机构和职能改革虽然侧重点不一,但这条主线始终清晰。
机构撤并逻辑
改革开放以来的历次政府机构改革中,1982年的改革以“消肿”(消除臃肿的政府机构和人员)为主要目的,当时的改革力度不可谓不大。
当年,大量的专业经济部门被撤并,国务院工作部门由100个缩减到61个;人员编制大幅削减,其中国务院机关工作人员缩减了2万人,省、自治区、直辖市党政机关减少了6万人,县级党政机关减少了33万人左右。
此次改革历时三年,解决了当时让中央颇为头疼的机构臃肿、效率低下问题。同时,开始废除领导干部职务终身制。虽然这次改革没有触及政府职能问题,但对于当时的政府机构来说,这却是最需要的改革。
1988年的国务院机构改革方案,在理念上有所突破。这一次改革,提出要“推进政府职能转变”,政府的经济管理部门,要从直接管理转变为间接管理为主,强化宏观、淡化微观管理职能。
1988年的一大创举,是在国家计划委员会(下称国家计委)之下,成立了能源、交通、原材料、机电轻纺、农业、林业六大专业投资公司,负责管理和经营本行业中央投资的经营性项目的固定资产投资。
由于各行业主管部委的投资权被剥夺,六大专业投资公司自一成立便遭到机械工业部、能源部等行业主管部门的反对。运行不到五年,六大投资公司果然遭遇撤销,各部委重掌投资权。这为后来政府部门微观干预企业投资埋下了伏笔。
当时最有权力的两大部门——国家计委和国家经济委员会(下称国家经委),则经历了一场生死较量。
“1988年以前国家经委权力很大,是对国家计委的制约。当时经委管生产,计委管建设。”中国投资协会会长张汉亚回忆说。
1988年政府机构改革时,曾有传言说要缩小计委,扩大经委。但是全国人大会议讨论正好反过来了,国家经委并入国家计委。计委扩权,使其行政干预范围更大,原本在建设领域拥有的国家投资和企业投资审批权,扩大至生产领域。
1993年3月,改革开放后的第三次政府机构改革开始。和以往不同的是,这次改革是在建立社会主义市场经济目标下进行的,改革侧重于政企分开,减少专业经济部门。
一位参与这轮改革的人士介绍说,当时国务院副总理朱基提出改革思路,将商务部、冶金部、化工部缩为局,并入国家经贸委。昔日制约国家计委的超级大部再次出现。
1993年到1998年,投资增长过快,经济出现过热,国务院开始实施宏观调控,力压投资增长。
“干了五年,最后发现还得靠计委干部。”上述人士总结道。这是因为计委一直没有解散,工作能力和对中央意图领会、辅佐意识比较强。
成立于1958年的国家计委历经多轮政府机构改革一直屹立不倒,反映出有浓厚计划成分的政府职能,难以一时转变。
沈荣华认为,1998年之前的改革在转变职能、政企分开、精简机构等方面取得了一定进展,但由于宏观环境制约,很多问题未得到根本性解决,机构设置与市场经济发展之间的矛盾,也日益突出。
走出改革“怪圈”
虽然政府机构和职能改革经历多轮,但是改革始终没有走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。
从1993年到1998年五年时间内,国务院工作部门由上一轮改革后的59个增加到72个,政府官员数量比改革前还要多。当时有顺口溜嘲弄部委人员膨胀:“厅级干部一走廊,处级干部一礼堂,科级干部一操场。”
1998年3月,朱基出任国务院总理,开始了改革开放以来力度最大的一次政府机构改革。
15个部委在这次改革中被撤下,国务院工作部门由72个减为53个。国务院各部门转交给企业、社会中介组织和地方的职能有200多项;在部门之间调整转移的职能有100多项;部门内部设的司局级机构减少200多个;人员编制总数减少47.5%。
值得一提的是,九个专业经济部门一并撤销或降格成行业协会。
新中国成立以来,中国的中央政府架构效仿苏联模式,按照不同细分行业设立了专业的管理部门。例如1998年改革中撤销的电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部、机械工业部、电子工业部、化学工业部等。
1998年的改革,先将九个工业经济部改为局,至2000年底全部撤销。通过这次改革,政企不分的组织基础得以消除,计划经济模式设计的政府架构也逐渐淡化。
2003年的政府机构改革,不再以精简机构为主要取向,而以完善政府管理体制为目标。由此,2003年中央政府相继组建了国资委、国家发改委、商务部等机构。
2008年3月,以探索大部门体制的政府机构改革拉开帷幕,政府机构改革的目标,不再以精简机构和人员为目的,而意在减少部门间职能交叉、重叠,建立合理的权责体系。2013年的政府职能改革,也可说是上一轮大部制改革的“延伸”。
到2013年,国务院关注的重点已不仅仅是部门职责交叉、权责脱节和效率不高等问题,而更侧重于政府职能转变中的不到位情况。不该管的事情政府管了很多,比如行政审批、干预企业运行,“越位”问题突出。而在公共服务、环保保护、市场监管上又极其“缺位”,需要加强。
2013年的国务院政府机构改革和职能转变方案提出,政府职能的四个方面——转移、下放、整合、加强。“这恰恰是中国政府长期以来改来改去,改不到位,急需解决的四个方面问题。” 中国政法大学党委书记石亚军认为,直到这次改革,政府职能转变才真正锁定了问题的关键。这也是改革开放七次政府机构改革以来,第一次涉及政府职能转变之根本。
未尽之意
职能转变一直是行政体制改革的核心。1988年政府机构改革时,首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”的提法。
十七届二中全会提出,政府职能要向创造良好发展环境、促进社会公平正义、提供公共服务三个职能转变。但多位学者认为转变做得不够,“越位”“缺位”现象严重。
“国家不要直接深度干预产业政策,应该把市场的交给市场,企业的交给企业,政府搞好调控。”张汉亚认为,国外只有韩国和日本在特定时期搞过产业政策,起到了使产业迅速发展的效果,但到了一定时期政府就要放手。欧美各国并没有产业政策,是通过自由竞争和经济危机自然调节的。
在张汉亚看来,政府应该向市场提供充分的市场信息,而不是直接干预市场。
比如,近些年猪肉价格波动很大,政府应该及时提供生猪存栏量等信息,由养殖户自己决定饲养数量,而不是盲目鼓励扩大养殖量。
“这次职能转变是有所为,有所不为,不该管的不管,该管的管好,这是总体思路。”中国行政管理学会副秘书长沈荣华介绍。
放权是第一大亮点,“向市场、社会、地方政府放权,主要历史经验是简政放权,其作用是调动市场企业积极性,让各方都投入到改革开放浪潮中,让企业成为创新主体。”
他认为,放权的同时,还要做好事中事后监管,不能一放了之,既要调动中央和地方两个积极性,也要防止放权以后出现重复建设,恶性竞争。
在5月13日召开的全国电视电话会议上,李克强总理说,加强事中事后监管,发现问题就必须叫停、处罚,这往往要得罪人,甚至要做“恶人”,比事前审批难得多。事前审批是别人找上门,事后监管则是自己要下去,到现场了解情况,实施监管。
“我们一些政府机关和干部在行政审批方面通常是轻车熟路,但在市场监管方面办法还不多、经验也不足。这主要不是因为干部水平本身的问题,还是体制不对头,所以结果事倍功半。”李克强说。
2013年“政府职能转变”被置于更加突出的位置,不仅写入政府机构改革方案标题中,还首次通过了人大的讨论、决议。以往政府职能转变都以党或政府文件形式规定,进入人大讨论,效力更高,实施力度会更大。
正如中央领导所述,“要下决心进一步打开转变政府职能这扇大门,把该放的权力放到位,激发各类市场主体发展活力和创造力。”外界亦期待,中央的此次改革能够得到各放权主体部门的配合, 将这场持续了31年的改革真正落到实处。