论文部分内容阅读
摘 要 产业聚集区是优化经济结构、转变发展方式、实现产业节约集约发展的基础工程。河南省委、省政府在"十二五"规划中提出按照中原经济区的发展目标和战略定位，围绕构建中原经济区战略支撑体系，实现经济社会发展，提出了要加速河南产业聚集区的建设。本文研究认为，政府作为产业聚集区建设的主体，要在建设过程中发挥什么样的作用，政府如何在产业集聚的发展中定位，是河南省产业聚集区建设发展的关键。本文通过分析政府行为的依据、动机、目的等，找出建设过程中政府行为的约束性因素，提出合理性的建议，为政府制定产业聚集区发展决策提供理论上的依据。
关键词 产业聚集区 政府行为 约束性因素
中图分类号： F061.5 文献标识码：A
一、政府作为产业聚集区建设的主体，其行为表现以及政府行为的依据和目的
2009年4月，河南省委、省政府出台了《关于加快推进产业集聚区科学规划科学发展的指导意见》，并在全省范围内确立了180个产业聚集区，政府从产业聚集区的确立到开工建设，招商引资等方面做了很大努力。环境建设方面，政府承担了基础设施、道路交通、水电供应等方面的建设，保障了产业聚集区的快速发展；管理方面，政府承担了产业聚集区的规划、建设、招商等工作，设立专门政府机构，对产业聚集区的运营和管理实行规范化运作，为产业聚集区的发展提供完善的服务平台；产业发展方面，政府将地方特色、优势产业引进聚集区集中发展，以优势产业带动地方经济，立足现有产业基础，通过产业聚集，加快企业向产业聚集区集中，实现"企业（项目）集中布局、产业集群发展、资源集约利用、功能集合完善"的发展格局。各级政府通过多渠道、多方面积极创新招商引资工作方式，开展各种形式的招商引资活动，吸引企业投资，大力推进技术创新与人才引进。
政府在实施以上政府行为的过程中，政府的依据主要有以下两个方面：(1)发展地方优势产业，促进集群发展。市场经济条件下，要想使地方经济快速崛起，必须突出发展区域优势产业，做强做大，提高企业竞争力，把地方优势产业作为发展的突破口，突出产业优势，壮大龙头企业，带动产业聚集区发展。(2)以招商促发展。河南省地处中原，当前赶上中原崛起的大潮，过去中原地区经济发展相对滞后，工业基础薄弱，要实现中部崛起，必须提高产业竞争力，要求新技术、新项目的投入，资源优化配置，迅速做大产业规模，招商引资工作成为当前政府工作的重点。2011年河南省发展改革委，为调整优化产业产品结构，培育壮大产业集群，增强产业竞争力，加快产业聚集区的发展专门制定了《2011年河南省加快产业产品结构调整专项工作方案》，其中明确提出产业聚集发展的原则：(1)突出重点，加快发展；(2)优化布局，集聚发展；(3)承接转移，开放带动；(4)技术进步，创新引领；(5)突出特色，因地制宜；(6)加强引导，扩大投入。
在产业聚集区建设的过程中政府行为表现同样存在着差异，例如招商引资工作，同是项目的引进，有的企业项目采用的是新科技新技术，对环境的影响较小，有的项目高耗能高污染，对环境存在破坏性，在给地方带来经济效益的同时也会产生环境污染。
二、政府行为的约束性条件分析
产业聚集区建设是加速中原崛起，构建中原经济区战略支撑体系的重点，政府主导建设下的产业聚集区发展迅速，但作为投资建设主体的政府，其行为也要受到经济、制度、管理等方面因素的诸多影响，因此，要想使产业聚集区实现快速、节约式的绿色发展模式，就要考虑政府行为的约束性条件，本文研究认为，政府行为受到以下几个因素的制约：
（一）阶段性条件约束。
一般来说，产业聚集区的形成是要大致要经过三个发展阶段：产业聚集初期，产业聚集快速发展阶段，产业聚集成熟阶段。(1)在产业聚集区建设的初期，是产业聚集发展中的低级阶段，但也是必不可少的阶段，主要是与产业聚集相关的要素的集中，主要有自然资源、资金项目、企业聚集、服务建设等要素的集中，这些是产业发展的基础，处于初级阶段的产业聚集区，政府主要的工作就落在招商引资、基础设施建设等方面，但是，并不是只要招来商，能够引进大项目就完成了工作，政府在招商引资过程中，不仅要考察企业、项目的实力，更要分析其生产过程对地方经济、环境、社会等方面的影响，如果项目存在高污染、高耗能的问题，对环境有破坏作用，不符合可持续发展的要求，就必须放弃。(2)在产业聚集快速发展阶段，集聚效应已经显现，企业规模不断扩大，此阶段产业聚集区内企业之间要实现合作与分工，不能相互排挤和打压，企业间的关联作用最重要，在这一阶段，尤其单个企业难以应对市场波动，企业间的交流与合作需求加强，产业分工深化，最终促进聚集区的成熟发展，政府在这一阶段，就要做好中介、服务、管理工作，主要通过法律、行政等手段防止企业间的恶性竞争，鼓励和促进企业间的合作，为产业聚集区的快速发展提供服务平台。(3)在产业聚集区发展成熟以后，政府要逐步实施退出机制，此时的产业聚集已经形成，政府作为创造环境的主体，任务已经完成，市场在资源配置中发挥着基础性作用，政府行为主要集中在为产业聚集区提供服务方面。
（二）制度性条件约束。
改革开放30年以来，我国经济迅猛发展，社会主义市场经济取得了举世瞩目的成就，但是在市场经济体制转型过程中，地方政府往往存在着行为失范的问题，政府管理体制是在探索中前进。在产业聚集区建设过程中，普遍存在着招商引资行为冲动、项目管理不科学、政府投资成本过高等问题。这种地方政府行为失范的一个深层次原因就是制度性条件约束缺失，其表现有以下几个方面：(1)成本问题。在产业聚集区建设中，政府的投资领域应该在于公共服务、基础设施等方面，对于经济活动应该由市场机制发挥作用，并主要靠企业投资与建设，但是在政府主导建设产业聚集区的环境下，不少本应由市场机制发挥作用的地方，却由政府买单，加重财政负担，使政府建设成本过高。(2)管理问题。当前产业聚集区建设，政府在项目投资的管理过程中，政府行为存在明显的粗放式特征，重视引进和建设，忽视监督和管理，领导拍脑袋决策，主观性强，缺少科学的规划和指导，引进项目多处于政绩考核因素的要求。(3)认识问题。传统的计划经济向市场经济转型过程，使政府在促进产业聚集发展中使自己代替了市场经济的功能，地方政府不仅致力于引导、服务等功能，还以自身的资源直接介入经济活动， 使市场机制难以发挥作用。
（三）政府职能的约束。
政府的职能是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时承担的责任和所具有的功能，在整个社会体系中发挥重要作用。政府职能的特征表现有以下两个方面：(1)政府职能具有公共性，政府拥有公共权力，代表的是公众的利益，市场经济下的企业追求的是利润的最大化，具有"私人性"的特征，在产业聚集区的建设中，政府在审核项目和引进企业的时候，应该从符合社会可持续发展，促进地方经济等方面出发，实现稳定和全面发展。(2)政府职能具有非赢利性。政府主导建设产业聚集区是实施经济职能的表现，目的是通过产业聚集区的建设，使企业集群发展，促进地方经济，但政府行为不能以赢利为目的，政府本身的公共权力决定了政府行为必须以非赢利为特征和原则，只能通过为产业聚集区提供服务和管理，来促进经济和社会的发展，设想如果政府行为是以赢利为目的，那么聚集区的建设就会偏离正常发展轨道，产业集群发展出现问题。
三、针对政府行为的约束性因素提出建议
（一）政府行为的范围界定。
产业聚集区的发展，要实现集群效应，首先必须充分发挥市场机制的基础性资配置作用，在聚集区建设成熟以后，逐步减少政府对聚集区企业经济活动的干预。政府的职能要求政府主要在公共服务领域，有长期社会效益的领域，影响国家社会发展的战略性领域等方面发挥自己的作用。在产业聚集区的建设中，要形成市场与政府互补的机制，就要为政府行为划定范围界限，政府在建设过程中，其行为主要集中在以下方面：一是环境建设方面。产业聚集区形成必须要有良好的发展环境，政府首先要完善基础设施建设，加强从交通、资源等硬环境到信息、物流等软环境的建设，做好公共服务平台，增强对产业发展的支撑能力。二是做好服务工作。产业集群发展需要企业、项目、资金等的投入，政府的招商引资就是为聚集区发展的重要手段，在招商的同时，政府应该做好"后勤服务工作"，加强投融资平台、中介服务平台、土地收储平台等的建设，提升实力，破解资金、土地等多方面因素的制约。
（二）创新机制，强化保障。
由于产业聚集区的发展有着高度集中化、综合化的特点，涉及的领域和范围广泛，因而，政府作为产业聚集区建设的主体，其决策班子应由过去的政府官员为主，转变为由官、产、学、研等多方组成，政府在聚集区的建设过程中做到领导高层化、决策民主化、管理专业化，更好的地领导和协调各方面力量，为产业聚集区的发展创造良好条件。政府决策的正确与否直接决定产业聚集区发展的根本，因此，为了避免政府独立决策失误，应该引入科学和民主机制。一是成立专门的调研和审核队伍，对引进的项目和企业实行科学的考察，从研究引资目标、分析可行性，到确定通过、投产后的管理监督等，负责到底。二是吸引民众到招商工作中来，使招商主体基层化，以往的招商工作大多集中在省、市、县三级，从近年来的趋势看，基层的招商工作也在飞速发展，有媒体报道，中部地区一些省份的乡镇在通过民间开展招商工作，一些村也在有意识地梳理村民的社会关系，以便有针对性地介绍招商信息。
（三）建立行政监督体系和问责制度。
政府公共权力的规范运行，需要法制和监督。产业聚集区建设中的政府行为，同样需要监管，如何运行，出了问题谁来负责，这些要求政府建立起完善的监督监管机制：一是加强群众和舆论的监督，完善公众举报投诉制度，依靠新闻媒体对违法行为实施曝光，出了问题严肃处理；二是审计部门做好审计、监察工作，政府应该支持审计部门依法行使监督权，对于产业聚集区建设中的大项目执行审计工作，加强执法监管；三是建立健全政府行为评价工作，对政府行为的技术、影响、效果评价，政府引进项目投资，要对项目本身，投产后对地方经济的作用，对环境的影响等方面开展评估工作。四是完善行政问责制度，强化政府执行力。责任追究制度是对政府监督工作的补充，不可缺少，政府要实施权力与责任相对应的问责，对政府工作实施责任制管理，使责任追究做到有法可依，有法必依，出了问题严肃追究相关责任人，杜绝大的责任事故发生。□
（作者：河南财经政法大学2009级马克思主义哲学专业研究生，研究方向：经济哲学）
参考文献：
[1]李奕雄，刘让友.关于政府在招商引资中角色定位的思考.湖南第一师范学报,2007,3.
[2]陈柳钦.产业集群与产业竞争力.中国管理科学,2005,2.
[3]李文良.中国政府职能转变问题报告.中国发展出版社,2003.
关键词 产业聚集区 政府行为 约束性因素
中图分类号： F061.5 文献标识码：A
一、政府作为产业聚集区建设的主体，其行为表现以及政府行为的依据和目的
2009年4月，河南省委、省政府出台了《关于加快推进产业集聚区科学规划科学发展的指导意见》，并在全省范围内确立了180个产业聚集区，政府从产业聚集区的确立到开工建设，招商引资等方面做了很大努力。环境建设方面，政府承担了基础设施、道路交通、水电供应等方面的建设，保障了产业聚集区的快速发展；管理方面，政府承担了产业聚集区的规划、建设、招商等工作，设立专门政府机构，对产业聚集区的运营和管理实行规范化运作，为产业聚集区的发展提供完善的服务平台；产业发展方面，政府将地方特色、优势产业引进聚集区集中发展，以优势产业带动地方经济，立足现有产业基础，通过产业聚集，加快企业向产业聚集区集中，实现"企业（项目）集中布局、产业集群发展、资源集约利用、功能集合完善"的发展格局。各级政府通过多渠道、多方面积极创新招商引资工作方式，开展各种形式的招商引资活动，吸引企业投资，大力推进技术创新与人才引进。
政府在实施以上政府行为的过程中，政府的依据主要有以下两个方面：(1)发展地方优势产业，促进集群发展。市场经济条件下，要想使地方经济快速崛起，必须突出发展区域优势产业，做强做大，提高企业竞争力，把地方优势产业作为发展的突破口，突出产业优势，壮大龙头企业，带动产业聚集区发展。(2)以招商促发展。河南省地处中原，当前赶上中原崛起的大潮，过去中原地区经济发展相对滞后，工业基础薄弱，要实现中部崛起，必须提高产业竞争力，要求新技术、新项目的投入，资源优化配置，迅速做大产业规模，招商引资工作成为当前政府工作的重点。2011年河南省发展改革委，为调整优化产业产品结构，培育壮大产业集群，增强产业竞争力，加快产业聚集区的发展专门制定了《2011年河南省加快产业产品结构调整专项工作方案》，其中明确提出产业聚集发展的原则：(1)突出重点，加快发展；(2)优化布局，集聚发展；(3)承接转移，开放带动；(4)技术进步，创新引领；(5)突出特色，因地制宜；(6)加强引导，扩大投入。
在产业聚集区建设的过程中政府行为表现同样存在着差异，例如招商引资工作，同是项目的引进，有的企业项目采用的是新科技新技术，对环境的影响较小，有的项目高耗能高污染，对环境存在破坏性，在给地方带来经济效益的同时也会产生环境污染。
二、政府行为的约束性条件分析
产业聚集区建设是加速中原崛起，构建中原经济区战略支撑体系的重点，政府主导建设下的产业聚集区发展迅速，但作为投资建设主体的政府，其行为也要受到经济、制度、管理等方面因素的诸多影响，因此，要想使产业聚集区实现快速、节约式的绿色发展模式，就要考虑政府行为的约束性条件，本文研究认为，政府行为受到以下几个因素的制约：
（一）阶段性条件约束。
一般来说，产业聚集区的形成是要大致要经过三个发展阶段：产业聚集初期，产业聚集快速发展阶段，产业聚集成熟阶段。(1)在产业聚集区建设的初期，是产业聚集发展中的低级阶段，但也是必不可少的阶段，主要是与产业聚集相关的要素的集中，主要有自然资源、资金项目、企业聚集、服务建设等要素的集中，这些是产业发展的基础，处于初级阶段的产业聚集区，政府主要的工作就落在招商引资、基础设施建设等方面，但是，并不是只要招来商，能够引进大项目就完成了工作，政府在招商引资过程中，不仅要考察企业、项目的实力，更要分析其生产过程对地方经济、环境、社会等方面的影响，如果项目存在高污染、高耗能的问题，对环境有破坏作用，不符合可持续发展的要求，就必须放弃。(2)在产业聚集快速发展阶段，集聚效应已经显现，企业规模不断扩大，此阶段产业聚集区内企业之间要实现合作与分工，不能相互排挤和打压，企业间的关联作用最重要，在这一阶段，尤其单个企业难以应对市场波动，企业间的交流与合作需求加强，产业分工深化，最终促进聚集区的成熟发展，政府在这一阶段，就要做好中介、服务、管理工作，主要通过法律、行政等手段防止企业间的恶性竞争，鼓励和促进企业间的合作，为产业聚集区的快速发展提供服务平台。(3)在产业聚集区发展成熟以后，政府要逐步实施退出机制，此时的产业聚集已经形成，政府作为创造环境的主体，任务已经完成，市场在资源配置中发挥着基础性作用，政府行为主要集中在为产业聚集区提供服务方面。
（二）制度性条件约束。
改革开放30年以来，我国经济迅猛发展，社会主义市场经济取得了举世瞩目的成就，但是在市场经济体制转型过程中，地方政府往往存在着行为失范的问题，政府管理体制是在探索中前进。在产业聚集区建设过程中，普遍存在着招商引资行为冲动、项目管理不科学、政府投资成本过高等问题。这种地方政府行为失范的一个深层次原因就是制度性条件约束缺失，其表现有以下几个方面：(1)成本问题。在产业聚集区建设中，政府的投资领域应该在于公共服务、基础设施等方面，对于经济活动应该由市场机制发挥作用，并主要靠企业投资与建设，但是在政府主导建设产业聚集区的环境下，不少本应由市场机制发挥作用的地方，却由政府买单，加重财政负担，使政府建设成本过高。(2)管理问题。当前产业聚集区建设，政府在项目投资的管理过程中，政府行为存在明显的粗放式特征，重视引进和建设，忽视监督和管理，领导拍脑袋决策，主观性强，缺少科学的规划和指导，引进项目多处于政绩考核因素的要求。(3)认识问题。传统的计划经济向市场经济转型过程，使政府在促进产业聚集发展中使自己代替了市场经济的功能，地方政府不仅致力于引导、服务等功能，还以自身的资源直接介入经济活动， 使市场机制难以发挥作用。
（三）政府职能的约束。
政府的职能是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时承担的责任和所具有的功能，在整个社会体系中发挥重要作用。政府职能的特征表现有以下两个方面：(1)政府职能具有公共性，政府拥有公共权力，代表的是公众的利益，市场经济下的企业追求的是利润的最大化，具有"私人性"的特征，在产业聚集区的建设中，政府在审核项目和引进企业的时候，应该从符合社会可持续发展，促进地方经济等方面出发，实现稳定和全面发展。(2)政府职能具有非赢利性。政府主导建设产业聚集区是实施经济职能的表现，目的是通过产业聚集区的建设，使企业集群发展，促进地方经济，但政府行为不能以赢利为目的，政府本身的公共权力决定了政府行为必须以非赢利为特征和原则，只能通过为产业聚集区提供服务和管理，来促进经济和社会的发展，设想如果政府行为是以赢利为目的，那么聚集区的建设就会偏离正常发展轨道，产业集群发展出现问题。
三、针对政府行为的约束性因素提出建议
（一）政府行为的范围界定。
产业聚集区的发展，要实现集群效应，首先必须充分发挥市场机制的基础性资配置作用，在聚集区建设成熟以后，逐步减少政府对聚集区企业经济活动的干预。政府的职能要求政府主要在公共服务领域，有长期社会效益的领域，影响国家社会发展的战略性领域等方面发挥自己的作用。在产业聚集区的建设中，要形成市场与政府互补的机制，就要为政府行为划定范围界限，政府在建设过程中，其行为主要集中在以下方面：一是环境建设方面。产业聚集区形成必须要有良好的发展环境，政府首先要完善基础设施建设，加强从交通、资源等硬环境到信息、物流等软环境的建设，做好公共服务平台，增强对产业发展的支撑能力。二是做好服务工作。产业集群发展需要企业、项目、资金等的投入，政府的招商引资就是为聚集区发展的重要手段，在招商的同时，政府应该做好"后勤服务工作"，加强投融资平台、中介服务平台、土地收储平台等的建设，提升实力，破解资金、土地等多方面因素的制约。
（二）创新机制，强化保障。
由于产业聚集区的发展有着高度集中化、综合化的特点，涉及的领域和范围广泛，因而，政府作为产业聚集区建设的主体，其决策班子应由过去的政府官员为主，转变为由官、产、学、研等多方组成，政府在聚集区的建设过程中做到领导高层化、决策民主化、管理专业化，更好的地领导和协调各方面力量，为产业聚集区的发展创造良好条件。政府决策的正确与否直接决定产业聚集区发展的根本，因此，为了避免政府独立决策失误，应该引入科学和民主机制。一是成立专门的调研和审核队伍，对引进的项目和企业实行科学的考察，从研究引资目标、分析可行性，到确定通过、投产后的管理监督等，负责到底。二是吸引民众到招商工作中来，使招商主体基层化，以往的招商工作大多集中在省、市、县三级，从近年来的趋势看，基层的招商工作也在飞速发展，有媒体报道，中部地区一些省份的乡镇在通过民间开展招商工作，一些村也在有意识地梳理村民的社会关系，以便有针对性地介绍招商信息。
（三）建立行政监督体系和问责制度。
政府公共权力的规范运行，需要法制和监督。产业聚集区建设中的政府行为，同样需要监管，如何运行，出了问题谁来负责，这些要求政府建立起完善的监督监管机制：一是加强群众和舆论的监督，完善公众举报投诉制度，依靠新闻媒体对违法行为实施曝光，出了问题严肃处理；二是审计部门做好审计、监察工作，政府应该支持审计部门依法行使监督权，对于产业聚集区建设中的大项目执行审计工作，加强执法监管；三是建立健全政府行为评价工作，对政府行为的技术、影响、效果评价，政府引进项目投资，要对项目本身，投产后对地方经济的作用，对环境的影响等方面开展评估工作。四是完善行政问责制度，强化政府执行力。责任追究制度是对政府监督工作的补充，不可缺少，政府要实施权力与责任相对应的问责，对政府工作实施责任制管理，使责任追究做到有法可依，有法必依，出了问题严肃追究相关责任人，杜绝大的责任事故发生。□
（作者：河南财经政法大学2009级马克思主义哲学专业研究生，研究方向：经济哲学）
参考文献：
[1]李奕雄，刘让友.关于政府在招商引资中角色定位的思考.湖南第一师范学报,2007,3.
[2]陈柳钦.产业集群与产业竞争力.中国管理科学,2005,2.
[3]李文良.中国政府职能转变问题报告.中国发展出版社,2003.