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摘 要 本文以基层人民法院审判管理运行机制为切人点，对审判管理的功能定位进行了全面阐述，认为基层法院审判管理运行机制还存在职能行使行政化、运行管理虚弱化、内设机构职能交叉化及人员配置角色混同化等方面的的问题，分析了审判管理四个维度方面的问题，提出审判管理机制一体化在构建过程中成立专门审判管理部门、要严格规范审判管理流程、要设立法院各类人员分列管理体系、要丰富审判管理指标体系，在实施过程中充分考虑到管理工作的整体性和统一性，既要注重审判管理的科学调度，又要充分利用案件质量、效率评估指标体系来激发活跃审判管理中的“生产力”。
关键词 审判管理 运行机制 一体化 构建
作者简介：陈春光、吴爱智，浙江省宁波市江东区人民法院。
中圖分类号：D925文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）04-129-02
一、审判管理的功能定位
（一）审判管理应当服从于审判权
审判管理是与案件审判相伴而生的，有案件审判就必然有审判管理，这是不以人的意志为转移的客观规律。审判管理权是衍生、从属于审判权的辅助性权能，不能超越审判权而独立存在，更不能取代审判权。审判管理权的根本价值是基于对审判活动规律的认识和把握，通过对审判权及审判行为的组织、动员、控制和协调，实现对审判公正高效的保障。豍审判管理作为实施诉讼制度的重要工具，既需按照管理科学模式设计，又须符合审判活动特点。
（二）审判管理应当发挥服务与监督审判权的双重功能
审判管理包括服务和监督两方面的功能。审判管理服务功能主要体现，一是通过审判运行态势分析，分析审判工作在服务党和国家工作大局、维护人民群众合法权益方面的成绩、经验、问题和困难，为领导提供“科学决策服务”；二是及时了解掌握业务部门的期望和需求，为部门提供“信息查询服务”。审判管理的监督功能主要体现，一是对生效案件进行归档前的常规评查；二是对上级法院发回重审和改判案件、再审改判和发回重审案件，以及涉诉信访案件进行重点评查。要把评查情况与评析和通报结合起来，把评查结果与绩效考核和责任追究结合起来。增强监督评查的严肃性和权威性。总之，服务与监督两种功能在审判管理活动中相伴而生，在审判管理实践中须通过服务型的审判管理为审判权运行创造良好条件，通过监督型的审判管理校正审判权运行的偏差。
（三）辩证看待审判管理权司法性与行政性的对立统一
审判管理权兼具司法性与行政性某些特性。审判管理的一些手段和方式，如审判质效考核、案件质量评查等，也与行政管理中的考核监督理论有渊源。审判主体如果滥用审判权，将受到错案审判责任追究，如承担纪律责任等，这种追究显然具有行政性。但是审判管理权虽然具有一定的行政属性，但是审判管理权不同于行政管理，它是一种依法管理，依照诉讼法和审判程序管理。管理者与被管理者之间就管理事项不存在行政服从关系，系一种监督与被监督的关系。审判管理权不是行政审批，是对案件流程、案件质量、案件信息的管理和督促，以程序性、事务性为主要内容，不涉及案件实体判断。豎为此，我们应辩证看待审判管理权司法性与行政性的对立统一。
二、基层法院审判管理运行机制存在的问题
（一）审判职能行使行政化
根据《人民法院组织法》的有关规定，我国基层法院在机构设置上设院长一名，副院长若干名，之下再分设业务庭，各庭设庭长一名，副庭长若干，审判长、审判员、助审员、书记员若干，形成科层制的组织架构。于此同时，法官设有相应的行政职级，科员、副主任科员、副科、主任科员、正科、副处、正处。这种行政化的组织架构严重抹杀了法院审判工作的特点和法官的独立性，违背了法官职业化的要求，导致我国法官管理上存在严重的行政化。
（二）审判运行管理虚软化
目前，基层法院对审判运行管理主要依靠案件结案后的裁判文书质量评查以及对一定时期内的结案率、调撒率、上诉率、改判发回重审率等司法状况指标进行考核。注重案件审判结果的监督，忽视审判流程的有效管理，审判员自行安排审判活动，自行支配审判时间（只要在法定审限内，即使拖拉办案也不违反硬性法律规定），立案庭对审判庭难以形成制约，审监庭对审判庭的监督停留在在被动、事后监督上，审判管理形式化。
（三）内设机构职能交叉化
目前，基层法院内设机构之间权力重叠，审判工作与管理工作职能交叉，管理混乱。具体表现为：审判庭既负责开庭、合议、裁判，又要排定案件开庭日期、调查取证、财产保全、送达法律文书等；既负责进行审判活动，又负责琐碎的辅助和管理工作。其结果是辅助和管理工作冲淡了审判中心工作，繁杂事务性工作排挤了主要业务，不利于审判工作的顺利开展；管理工作分散在各个不同部门，不能形成规模，缺乏统—的管理机构，影响了法院其他各项工作的正常运转。管理成为审判庭的一种必需的附属工作，造成业务庭管理者职数增多。目前，法院业务庭往往设置一正两副的管理人员，再加上承担部分管理事务的内勤，业务庭的管理人员往往占1/5—1/4，而实际办案人员相对不足，影响办案效率。豏
三、审判管理的维度
1.公正与效率问题，公正与效率是正义的两个重要维度，“诉讼作为解决争议的活动，实际上也就是当事人之间合理地分配程序性和实体性权利和利益的过程，它本质地要求将公正作为其最高价值”。诉讼公正包含实体公正和程序公正两方面。在构建科学、公正、高效的审判管理一体化机制过程中；程序的价值和作用尤为重要。程序以看得见、摸得着的方式监督、保障审判管理工作机制的正常运行，从机制上保障审判管理的运行符合司法的内在规律，保障诉讼程序在审判中得以贯彻实施，为公正审判服务。效率是正义的另一维度。西方法谚：“迟来的正义非正义”。任何一个案件如果久拖不决，即使最终作出了合法的判决，也侵害了当事人的合法权益。从法经济学的角度讲，降低当事人的诉讼成本，保证以较低的司法投入获得更大的法律效果和社会效益也是正义内在要求。实行科学的审判管理运行机制，就是要对审判资源做定量分析，实现最佳配置，对审判权的运行进行监督，用制度的方式保证其长期的发挥效能，缩短审判期限，实现其效率价值。 2.权利与责任问题。孟德斯鸠在《论法的精神》中提到“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界线的地方才休止。”著名的公共管理学家法约尔也指出：“责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充，凡权力行使的地方就有责任。”构建科学的审判管理一体化机制应该遵循权责一致原则，在充分保障审判组织实体裁判权和法官依法裁判权的同时，应加强对法官行使职权的程序性制约，以确保公正审判，防止审判权的腐败。权责一致原则有两层基本涵义：一是法官的法定职权得到充分的尊重，属于法官的审判权，审判管理部门或管理者不得限制或变相剥夺；法官要依法对自己行使审判权的行为后果负责。二是审判管理的职权范围和行使方式要予以确认和明晰，赋予管理者具有合法性的审判管理权，而不是以行政管理权的名义来进行审判管理；该由管理者负责的事项，管理者必须被赋予管理权，同时对管理的事项负责，确保管理到位。因此，科学合理地界定二者的职权和职责范围，实现权责一致，对于构建良性顺畅的审判管理一体化机制非常关键。豐
3.制约与独立问题。一方面，要遵循权力必须接受制约的铁的定律，加强对审判权运行的监督管理；另一方面，要坚持审判组织依法独立行使审判权，不能把人民法院10多年来的审判组织改革成果付诸东流，造成审判权运行行政化倾向。豑为此，审判管理一体化机制的构建既要对审判权加强管理，又不能以管理权干预审判组织和法官的审判职权，不当侵入法官依法审判的固有领域。这里主要要厘清两方面的关系。豒
四、审判管理一体化机制的构建
（一）成立专门的审判管理机构
审判管理机构是一个承担审判流程监控、审判质效管理、审判运行态势分析等管理职能的专门机构，是审判管理权限的执行部门。当前有些法院还未建立专门的审判管理机构，由本院的立案庭、审判监督庭或者研究室分散行使审判管理职能，造成审判信息收集、整合及反馈的滞后性、不完整性，难以为法院工作决策提供科学客观的依据。成立专门的管理机构，可以整合现有的审判管理资源，统一协调审判管理工作，形成扁平化的管理模式，克服审判管理指挥链过长，协调环节过多，信息传递不畅等问题，变分散管理为集中管理，变职权管理为服务管理，实现行政管理与审判管理相分离。
（二）严格规范审判流程管理
具体做法是：一要统一管理规程。建立健全信访接待管理、立案管理、审判程序管理、审限管理、案件卷宗管理、质量评查管理等制度，并应重点落实立案、预审、排期、开庭、结案等主要环节的配套措施，明确各环节工作完成时间的下限，严格各流程环节的交接手续，对各流程、环节、人员、时间建立明确的案件流程记录资料。二要强化节点管理。由流程管理组对审判流程中的立案、预审、排期开庭、结案、质量评查情况等主要环节，进行跟踪监控，适时调整审判力量和工作节奏，并有针对性地作出决策。同时，建立结案信息输入和收案、排期、开庭、结案和评查情况的定期查、报制度，以实现有效管理。三要严格考评奖惩。对审判流程各个岗位、阶段、环节的工作任务量、工作标准和要求等作出明确的规定，把各个流程环节的审判及辅助人员的责、权、利紧密结合起来。同时辅之以执行违法审判责任追究、党政纪处分等，落实奖惩。
（三）设立法院各类人员分列管理体系
首先，是明确法官、法官助理、书记员的职责权限。应下大力气改变现行法院工作人员构成不合理、分类不明确的状况，努力创建法官少、辅助人员多的新型法院。豓要培养精英型法官，第一，必须先让法官从一般琐碎、繁杂的事务中解脱出来，专注案件事实的查明和法律的研究适用。第二，要提高法官的准入门槛。法官必须要有丰富的社会经验，渊博的法律知识和深邃的社会洞察力等。最后，实行上述各类人员分类管理、分类考评的考核机制。豔
（四）丰富审判管理指标体系
首先，要建立统一的审判质效指标体系。具体而言，审判质效指标体系大体上可以设置审判质量指标、审判效率指标以及审判效果指标三个方面。其次，建立案件质量评查和监督体系。一是细化评查的内容和标准。二是建立评查信息反馈体系，确保信息畅通。三是注重评查结果的运用。把案件质量评查与法官审判业绩考核相挂钩，激励法官不断提高审判业务素质。最后，构建审判管理长效监管机制。将审判管理专门机构的办事规则，案件质量评查、审判流程管理、法官業绩考核、上下级法院审判管理工作的联系和指导等均以制度予以规范，避免监管的随意性和盲目性。
注释：
豍豎孙海龙，高翔.审判实务管理权的回归.人民司法。应用.2010（9）.
豏谢开军.《基层法院审判管理运行机制的反思与重构——以东安法院“大审判》模式为视角.http：//www.hndafy.chinacourt.org/public/detail.php？id=7，于2013年2月18日访问.
豐谢开军.《基层法院审判管理运行机制的反思与重构——以东安法院“大审判》模式为视角.http：//www.hndafy.chinacourt.org/public/detail.php？id=7，于2013年2月19日访问.
豑公祥.能动司法与审判管理.人民司法.应用.2010（19）.
豒谢新竹.构建综合性审判管理体系的思考.人民司法.应用.2010（9）.
豓章武生，等.司法独立与法院组织机构的调整.中国法学.2000（3）.
豔潘佰芳.书记员管理体制改革的反思与构建；万鄂湘主编的.审判权运行与行政法适用问题研究.人民法院出版社.第369页.
关键词 审判管理 运行机制 一体化 构建
作者简介：陈春光、吴爱智，浙江省宁波市江东区人民法院。
中圖分类号：D925文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）04-129-02
一、审判管理的功能定位
（一）审判管理应当服从于审判权
审判管理是与案件审判相伴而生的，有案件审判就必然有审判管理，这是不以人的意志为转移的客观规律。审判管理权是衍生、从属于审判权的辅助性权能，不能超越审判权而独立存在，更不能取代审判权。审判管理权的根本价值是基于对审判活动规律的认识和把握，通过对审判权及审判行为的组织、动员、控制和协调，实现对审判公正高效的保障。豍审判管理作为实施诉讼制度的重要工具，既需按照管理科学模式设计，又须符合审判活动特点。
（二）审判管理应当发挥服务与监督审判权的双重功能
审判管理包括服务和监督两方面的功能。审判管理服务功能主要体现，一是通过审判运行态势分析，分析审判工作在服务党和国家工作大局、维护人民群众合法权益方面的成绩、经验、问题和困难，为领导提供“科学决策服务”；二是及时了解掌握业务部门的期望和需求，为部门提供“信息查询服务”。审判管理的监督功能主要体现，一是对生效案件进行归档前的常规评查；二是对上级法院发回重审和改判案件、再审改判和发回重审案件，以及涉诉信访案件进行重点评查。要把评查情况与评析和通报结合起来，把评查结果与绩效考核和责任追究结合起来。增强监督评查的严肃性和权威性。总之，服务与监督两种功能在审判管理活动中相伴而生，在审判管理实践中须通过服务型的审判管理为审判权运行创造良好条件，通过监督型的审判管理校正审判权运行的偏差。
（三）辩证看待审判管理权司法性与行政性的对立统一
审判管理权兼具司法性与行政性某些特性。审判管理的一些手段和方式，如审判质效考核、案件质量评查等，也与行政管理中的考核监督理论有渊源。审判主体如果滥用审判权，将受到错案审判责任追究，如承担纪律责任等，这种追究显然具有行政性。但是审判管理权虽然具有一定的行政属性，但是审判管理权不同于行政管理，它是一种依法管理，依照诉讼法和审判程序管理。管理者与被管理者之间就管理事项不存在行政服从关系，系一种监督与被监督的关系。审判管理权不是行政审批，是对案件流程、案件质量、案件信息的管理和督促，以程序性、事务性为主要内容，不涉及案件实体判断。豎为此，我们应辩证看待审判管理权司法性与行政性的对立统一。
二、基层法院审判管理运行机制存在的问题
（一）审判职能行使行政化
根据《人民法院组织法》的有关规定，我国基层法院在机构设置上设院长一名，副院长若干名，之下再分设业务庭，各庭设庭长一名，副庭长若干，审判长、审判员、助审员、书记员若干，形成科层制的组织架构。于此同时，法官设有相应的行政职级，科员、副主任科员、副科、主任科员、正科、副处、正处。这种行政化的组织架构严重抹杀了法院审判工作的特点和法官的独立性，违背了法官职业化的要求，导致我国法官管理上存在严重的行政化。
（二）审判运行管理虚软化
目前，基层法院对审判运行管理主要依靠案件结案后的裁判文书质量评查以及对一定时期内的结案率、调撒率、上诉率、改判发回重审率等司法状况指标进行考核。注重案件审判结果的监督，忽视审判流程的有效管理，审判员自行安排审判活动，自行支配审判时间（只要在法定审限内，即使拖拉办案也不违反硬性法律规定），立案庭对审判庭难以形成制约，审监庭对审判庭的监督停留在在被动、事后监督上，审判管理形式化。
（三）内设机构职能交叉化
目前，基层法院内设机构之间权力重叠，审判工作与管理工作职能交叉，管理混乱。具体表现为：审判庭既负责开庭、合议、裁判，又要排定案件开庭日期、调查取证、财产保全、送达法律文书等；既负责进行审判活动，又负责琐碎的辅助和管理工作。其结果是辅助和管理工作冲淡了审判中心工作，繁杂事务性工作排挤了主要业务，不利于审判工作的顺利开展；管理工作分散在各个不同部门，不能形成规模，缺乏统—的管理机构，影响了法院其他各项工作的正常运转。管理成为审判庭的一种必需的附属工作，造成业务庭管理者职数增多。目前，法院业务庭往往设置一正两副的管理人员，再加上承担部分管理事务的内勤，业务庭的管理人员往往占1/5—1/4，而实际办案人员相对不足，影响办案效率。豏
三、审判管理的维度
1.公正与效率问题，公正与效率是正义的两个重要维度，“诉讼作为解决争议的活动，实际上也就是当事人之间合理地分配程序性和实体性权利和利益的过程，它本质地要求将公正作为其最高价值”。诉讼公正包含实体公正和程序公正两方面。在构建科学、公正、高效的审判管理一体化机制过程中；程序的价值和作用尤为重要。程序以看得见、摸得着的方式监督、保障审判管理工作机制的正常运行，从机制上保障审判管理的运行符合司法的内在规律，保障诉讼程序在审判中得以贯彻实施，为公正审判服务。效率是正义的另一维度。西方法谚：“迟来的正义非正义”。任何一个案件如果久拖不决，即使最终作出了合法的判决，也侵害了当事人的合法权益。从法经济学的角度讲，降低当事人的诉讼成本，保证以较低的司法投入获得更大的法律效果和社会效益也是正义内在要求。实行科学的审判管理运行机制，就是要对审判资源做定量分析，实现最佳配置，对审判权的运行进行监督，用制度的方式保证其长期的发挥效能，缩短审判期限，实现其效率价值。 2.权利与责任问题。孟德斯鸠在《论法的精神》中提到“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界线的地方才休止。”著名的公共管理学家法约尔也指出：“责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充，凡权力行使的地方就有责任。”构建科学的审判管理一体化机制应该遵循权责一致原则，在充分保障审判组织实体裁判权和法官依法裁判权的同时，应加强对法官行使职权的程序性制约，以确保公正审判，防止审判权的腐败。权责一致原则有两层基本涵义：一是法官的法定职权得到充分的尊重，属于法官的审判权，审判管理部门或管理者不得限制或变相剥夺；法官要依法对自己行使审判权的行为后果负责。二是审判管理的职权范围和行使方式要予以确认和明晰，赋予管理者具有合法性的审判管理权，而不是以行政管理权的名义来进行审判管理；该由管理者负责的事项，管理者必须被赋予管理权，同时对管理的事项负责，确保管理到位。因此，科学合理地界定二者的职权和职责范围，实现权责一致，对于构建良性顺畅的审判管理一体化机制非常关键。豐
3.制约与独立问题。一方面，要遵循权力必须接受制约的铁的定律，加强对审判权运行的监督管理；另一方面，要坚持审判组织依法独立行使审判权，不能把人民法院10多年来的审判组织改革成果付诸东流，造成审判权运行行政化倾向。豑为此，审判管理一体化机制的构建既要对审判权加强管理，又不能以管理权干预审判组织和法官的审判职权，不当侵入法官依法审判的固有领域。这里主要要厘清两方面的关系。豒
四、审判管理一体化机制的构建
（一）成立专门的审判管理机构
审判管理机构是一个承担审判流程监控、审判质效管理、审判运行态势分析等管理职能的专门机构，是审判管理权限的执行部门。当前有些法院还未建立专门的审判管理机构，由本院的立案庭、审判监督庭或者研究室分散行使审判管理职能，造成审判信息收集、整合及反馈的滞后性、不完整性，难以为法院工作决策提供科学客观的依据。成立专门的管理机构，可以整合现有的审判管理资源，统一协调审判管理工作，形成扁平化的管理模式，克服审判管理指挥链过长，协调环节过多，信息传递不畅等问题，变分散管理为集中管理，变职权管理为服务管理，实现行政管理与审判管理相分离。
（二）严格规范审判流程管理
具体做法是：一要统一管理规程。建立健全信访接待管理、立案管理、审判程序管理、审限管理、案件卷宗管理、质量评查管理等制度，并应重点落实立案、预审、排期、开庭、结案等主要环节的配套措施，明确各环节工作完成时间的下限，严格各流程环节的交接手续，对各流程、环节、人员、时间建立明确的案件流程记录资料。二要强化节点管理。由流程管理组对审判流程中的立案、预审、排期开庭、结案、质量评查情况等主要环节，进行跟踪监控，适时调整审判力量和工作节奏，并有针对性地作出决策。同时，建立结案信息输入和收案、排期、开庭、结案和评查情况的定期查、报制度，以实现有效管理。三要严格考评奖惩。对审判流程各个岗位、阶段、环节的工作任务量、工作标准和要求等作出明确的规定，把各个流程环节的审判及辅助人员的责、权、利紧密结合起来。同时辅之以执行违法审判责任追究、党政纪处分等，落实奖惩。
（三）设立法院各类人员分列管理体系
首先，是明确法官、法官助理、书记员的职责权限。应下大力气改变现行法院工作人员构成不合理、分类不明确的状况，努力创建法官少、辅助人员多的新型法院。豓要培养精英型法官，第一，必须先让法官从一般琐碎、繁杂的事务中解脱出来，专注案件事实的查明和法律的研究适用。第二，要提高法官的准入门槛。法官必须要有丰富的社会经验，渊博的法律知识和深邃的社会洞察力等。最后，实行上述各类人员分类管理、分类考评的考核机制。豔
（四）丰富审判管理指标体系
首先，要建立统一的审判质效指标体系。具体而言，审判质效指标体系大体上可以设置审判质量指标、审判效率指标以及审判效果指标三个方面。其次，建立案件质量评查和监督体系。一是细化评查的内容和标准。二是建立评查信息反馈体系，确保信息畅通。三是注重评查结果的运用。把案件质量评查与法官审判业绩考核相挂钩，激励法官不断提高审判业务素质。最后，构建审判管理长效监管机制。将审判管理专门机构的办事规则，案件质量评查、审判流程管理、法官業绩考核、上下级法院审判管理工作的联系和指导等均以制度予以规范，避免监管的随意性和盲目性。
注释：
豍豎孙海龙，高翔.审判实务管理权的回归.人民司法。应用.2010（9）.
豏谢开军.《基层法院审判管理运行机制的反思与重构——以东安法院“大审判》模式为视角.http：//www.hndafy.chinacourt.org/public/detail.php？id=7，于2013年2月18日访问.
豐谢开军.《基层法院审判管理运行机制的反思与重构——以东安法院“大审判》模式为视角.http：//www.hndafy.chinacourt.org/public/detail.php？id=7，于2013年2月19日访问.
豑公祥.能动司法与审判管理.人民司法.应用.2010（19）.
豒谢新竹.构建综合性审判管理体系的思考.人民司法.应用.2010（9）.
豓章武生，等.司法独立与法院组织机构的调整.中国法学.2000（3）.
豔潘佰芳.书记员管理体制改革的反思与构建；万鄂湘主编的.审判权运行与行政法适用问题研究.人民法院出版社.第369页.