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摘 要 行政主体的权限争议分为因管辖权限而发生的争议和因权限行使而发生的争议。权限划分不够科学，过度谋求部门利益，社会事务日渐复杂，技术规范日趋繁多，是行政主体权限争议发生的原因。解决路径包括完善行政组织法，科学设定行政机关的职责，合理配置法律、法规授权组织的职权；完善自行协商程序，必要时召开部门联席会议；完善上级裁决程序，明确裁决启动程序及责任分摊；完善行政协助程序，必要时达成合作协议。
关键词 行政主体 权限争议 解决路径
基金项目：皖南医学院医事型卓越法律人才教育培养计划，课题号2012zyrc03。
作者简介：徐进，皖南医学院人文与管理学院教师；许广琴，太平洋寿险芜湖中心支公司理赔员。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）01-099-03
“行政权的归属者，称为行政主体。”在国外，行政主体一般是指国家和公共团体。我国与此不同，将行政机关和法律、法规授权的组织作为行政主体，“至少是作为拟制的行政主体”。行政主体行使行政权的法律上的范围或边界，通常被称为行政主体的权限。就理想状态而言，所有的行政主體均应在权限内行使行政权，但是在现实法治中，两个或多个行政主体因权限的存在或行使而发生争议的并不鲜见。行政主体的权限争议，不仅涉及行政主体行使行政权的合法性问题，而且关乎行政相对人维护合法权益的途径问题。本文拟运用规范分析的方法，从行政主体权限争议的类型入手，分析权限争议的成因，进而发掘权限争议的解决路径。
一、行政主体权限争议的类型
（一）因管辖权限而发生的争议
行政主体行使行政权，首要考虑的问题即它是否具有管辖的权限。在我国，行政主体之间因管辖权限而发生的争议，通常表现为以下几种情形：
1. 一个行政主体具有管辖的权限，另一个或多个行政主体不具有管辖的权限，后者由于对法律规定的曲解或误解，故意或过失地行使了本应由前者行使的行政权。例如（下称例1），某市质量技术监督局在开展摩托车行业及零部件专项检查活动中，依据国经贸产业[2002]109号“关于整顿摩托车行业的通知”，责令该市广汇商贸有限公司停止销售不合格摩托车，没收违法销售的不合格摩托车及违法所得并处罚款。但是，依据国办发[2001]56号文和57号文，该市质量技术监督局对流通领域的产品质量没有管辖的权限，这一权限应属于该市工商行政管理局。在本例中，某市质量技术监督管理局由于对法律规定的误解，过失地行使了本应由该市工商行政管理局行使的行政权，由此引发行政主体的权限争议。
2. 两个或多个行政主体都具有管辖的权限，但是出于部门利益的考虑，它们相互推诿或者竞相行使行政权。这种情形又分为：（1）两个或多个行政主体相互推诿，消极地不行使行政权。例如（下称例2），某市玉带河约一公里长的河道两旁，工业污水直接排放，生活垃圾随意堆放，但是该市环保局、公用事业管理局、“八湖二河”指挥部，彼此推卸管理职责，对河水污染视而不见。在本例中，某市环保局等三部门都具有管辖的权限，但是为了减少本部门的行政支出，它们均不履行职责，由此引发了行政主体的权限争议。（2）两个或多个行政主体相互争抢，积极地行使行政权。例如（下称例3），某市城乡建设委员会与经济委员会在该市装饰装修行业的管理上，各自成立执法队巡查城区装饰装修工地，如果没有本部门颁发的施工许可证和资质证书，就会勒令工程停工甚至进行罚款。在本例中，某市城乡建设委员会等两部门都具有管辖的权限，但是为了增加本部门的行政收入，它们均滥用职权，由此引发行政主体的权限争议。
3. 两个或多个行政主体都具有一定的管辖权限，但是面对新情况，法律规定模糊不清甚至缺位，行政主体要么都积极行使行政权，要么都消极不行使行政权。例如（下称例4），某县林业局依据《森林法》第32条规定，“农村集体经济组织采伐林木，由县级林业主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证”，对该县仁和乡政府发放了林木采伐许可证，许可其采伐公路用地上的防护林。但是，该县公路管理站依据《公路法》第42条规定，“公路用地上的树木，不得任意砍伐；需要更新砍伐的，应当经县级以上地方人民政府交通主管部门同意”，认为林业局的许可行为属于超越职权、滥用职权的违法行为，请求人民法院撤销林木采伐许可证。2007年8月29日，国家林业局给山东省林业局发出《关于公路护路林采伐审批有关问题的复函》，该复函称：“对公路主管部门组织营造管护的公路用地上的林木，其更新采伐由公路主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证；对非公路主管部门组织营造管护、林木权属不属于路政单位、不是公路用地上的护路林，其更新采伐由林业主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证。”在本例中，尽管该县林业局和公路管理站都具有发放林木采伐许可证的权限，但是对于栽在公路两侧的农村集体经济组织所有的林木，到底该由哪一部门审核发放采伐许可证，当时的法律规定并不明确，由此引发行政主体的权限争议。
（二）因权限行使而发生的争议
行政主体行使行政权，在管辖权限没有争议的情况下，主要关注的问题即它能否合法、合理、合乎程序地执行法律和管理事务。在我国，行政主体之间因权限行使而发生的争议，通常表现为以下几种情形：
1. 两个或多个行政主体都具有管辖的权限，但是就行使行政权过程中的环节、标准等存在不一致的看法或做法。例如（下称例5），某市在清理整治非法行医过程中，药品监督管理局和卫生监督所对非法行医行为都给予一定的行政处罚，但是两部门在处罚范围、依据、幅度上多有重复，导致被处罚的医疗机构和个人无所适从，未能起到良好的治理效果。在本例中，某市药品监督管理局和卫生监督所对非法行医行为都具有管辖的权限，但是在行使行政权的过程中偏狭地考虑本部门的利益，对执法环节、标准坚持各自的错误做法，由此引发行政主体的权限争议。 2. 一个行政主体具有管辖的权限，另一个或多个行政主体不具有管辖的权限但负有协助的义务，它们就行使行政权过程中的分工、协助等存在不一致的看法或做法。例如（下称例6），某企业在县工商行政管理局办理登记注册并领取了营业执照，但是该县工商行政管理局并没有及时将该信息通报给县税务局，导致该县税务局未能及时发现该企业的逃税行为，给国家的税收造成不小的损失。在本例中，该县税务局对逃税行为具有管辖的权限，工商行政管理局负有信息通报的协助义务，但是在行使行政权过程中两部门分工、协助工作未能处理好，由此引发行政主体的权限争议。
二、行政主体权限争议的成因
（一）行政主体的权限划分不够科学、合理和明晰
1.行政机关的权限划分。在我国，行政机关分为中央行政机关、一般地方行政机关、民族自治地方行政机关、特别行政区行政机关。
首先，法律规范关于行政机关的权限划分不够具体和明确。我国《宪法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《民族区域自治法》、《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政基本法》抽象概括地规定了行政机关的权限，但是由于行政机关包含不同的层级，分设不同的部门，各个层级和部门的权限实际上既不具体也不明确。例如，《宪法》第89条规定，国务院“规定各部和各委员会的任务和职责”，“规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”，但是《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》并没有对部、委的职责以及中央和省、自治权、直辖市的职权划分作出规定。
其次，“三定”方案（规定）关于行政机关的权限划分不够清晰和统一。为了解决法律规范关于行政机关权限划分的缺陷，国务院制定并先后多次修订“三定”方案（规定），以明确各部、委、行、署、直属机构、办事机构、直属事业单位等部门的职责，相应地，地方各级人民政府、民族自治地方人民政府（特别行政区政府除外）依据国务院“三定”方案（规定），对本级政府不同部门的职责予以调整或重新设定。但是，“三定”方案（规定）虽然明确了各个层级、部门的职责，然而作为一种对行政机关职责的宏观定位，它并没有就每项职责的具体内容作出规定，随着机构改革和行政管理体制的推进，不同层级、部门的职责也在不断地调整和变动，这就造成了甚至同样一级、具有同样职责的部门，所行使的职权有差异，所采取的管理手段有差别的现象。在例1中，国家经贸委和国务院办公厅对于工商行政管理局和质量技术监督管理局关于查处产品质量的职责设定和职权分配实际上存在着一定的冲突，这也是该市质量技术监督管理局误解自身职责并与工商行政管理局发生权限争议的重要原因。
2.法律、法规授权组织的权限划分。在我国，法律、法规授权的组织不是行政机关，但是依据具体法律、法规的授权被赋予特定的行政职责，享有特定的行政职权。
首先，法律、法规授权的组织在法律上依其自身性质是否享有被授予的行政职权尚存争议。例如，根据《教育法》，学校及其他教育机构对受教育者进行学籍管理，颁发相应的学业证书。多数人认为，学校及其他教育机构是事业单位，本身不具有行政职权，而学籍管理和颁发学业证书，本来属于国家教育部门享有的行政职权，但是经由《教育法》的授权，学校及其他教育部门替代国家教育部门而享有了行政职权。但是，少数人提出了反对意见，“颁发学业证书和学位证书等权利属于高等学校自主权的范畴，是其固有权利”，“学业证书颁发权和学位授予权不属于行政权”。
其次，法律、法规授权的组织是否能够依据特定的法律法规而被授予某项行政职权也不明确。例如，根据《注册会计师法》，中国注册会计师协会受理、办理和撤销注册会计师注册登记，而根据《律师法》，设区的市级或者直辖市的区人民政府司法行政部门受理、办理和撤销律师执业许可。由此可见，尽管注册会计师和律师的资格考试、工作性质近似，但是中国注册会计师协会根据《注册会计师法》享有本属于国家财政部门的注册会计师注册登记的行政职权，而中华全国律师协会根据《律师法》不享有律师执业许可的行政职权，该行政职权仍属于国家司法行政部门。由于我国法律、法规数量众多，以及在行政职权理解上的差异，人们不仅对哪些组织被授予行政职权没有统一的认识，而且对被授予行政职权的范围也存在不一致的看法。
（二）行政主体的工作人员过度谋求部门利益
毫无疑问，就职于每一行政主体的工作人员都具有为本部门谋求利益的倾向，问题的关键在于如何有效地预防这一倾向，并尽力将其控制在合理的限度内。在现阶段，一些行政主体的薪资福利过分依赖本部门的行政收入，为了提高经费收入，减少经费支出，工作人员甚至在行政主体的权限划分非常明确时，采取曲解法律规范的方式，在级别、事务、地域的管辖上越位或缺位，对不具有管辖权限但有利可图的事务强行插手，对具有管辖权限但无利可图的事务置之不理。在例2、3中，环保局、城乡建设委员会等行政主体之所以在行政职权的行使上采取积极作为和消极不作为两种截然不同的行为，其根本原因在于工作人员过度谋求部门利益。
（三）行政主體应对的社会事务日渐复杂，面临的技术规范日趋繁多
随着科技的进步、经济的发展和文化的繁荣，集管理者与服务者双重角色于一身的行政主体必将遭遇更多的挑战，需要处理的社会事务不再单一，需要学习的技术规范逐渐增多。在现阶段，行政主体自身尚有一个从管理者向服务者转变角色的过程，行政主体的工作人员也有一个认知、接受并习惯以技术规范处理行政事务的过程，复杂的社会事务和繁多的技术规范，加之法律规范的不完善，往往会导致行政主体在行使行政权时发生错误的判断，给行政相对人和公共利益造成损害。在例4中，林业局和公路管理站审核发放栽在公路两侧的农村集体经济组织所有的林木采伐许可证，存在法律规范的竞合与选择；在例5中，药品监督管理局和卫生监督所查处非法行医行为，需要辨别不同的技术标准；在例6中，工商行政管理局和税务局进行工商登记和税务登记，涉及到监管信息的传递与共享。 三、行政主体权限争议的解決路径
（一）完善行政组织法，科学设定行政机关的职责，合理配置法律、法规授权组织的职权
首先，修订《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则，对中央行政机关和地方行政机关的权限进行更加科学、具体和明确的划分。
其次，严格执行“三定”方案（规定），逐步将关于行政机关不同层级和部门职责的规定转化为法律法规和规章，使之具有稳定性、统一性和权威性。
再次，定期开展法规清理活动，发现规定行政主体权限的存在与行使的法律规范存在冲突时，应及时送请有权机关做出解释或裁决。
（二）完善自行协商程序，必要时可以召开部门联席会议
首先，行政主体就权限争议进行协商时，应当坚持平等、自愿、效率的原则，充分考虑彼此的职权，权衡总体的利益，公开相关的信息，避免有协商无结果的现象。
其次，同一层级的不同部门之间发生权限争议，在必要时可以召开部门联席会议，共同讨论争议权限的存在或行使问题，制作备忘录并严格遵行，以预防和减少争议。
（三）完善上级裁决程序，明确裁决启动程序及责任分摊
首先，不同层级但具有隶属关系的部门或者同一层级但具有共同上级的部门之间发生权限争议时，下级部门应当及时请求上级部门裁决。如若下级部门未在合理的时限内提出，但是上级部门接到与权限争议具有利害关系的行政相对人的请求，亦可以进行裁决，同时应对下级部门的不作为予以行政惩戒。
其次，上级部门进行权限争议裁决时，应当在合理的期限内作出决定并及时送达下级部门；如果裁决请求是与权限争议具有利害关系的行政相对人提出的，该决定还应及时告知行政相对人。
（四）完善行政协助程序，必要时可以达成合作协议
首先，不具有隶属关系且不存在共同管辖但具有协助关系的部门之间发生权限争议时，被协助部门可以要求协助部门说明拒绝协助的理由；如若被协助部门认为协助部门的理由不能成立时，可以请求协助部门的上级部门行使监督权，命令其予以协助。
其次，被协助部门与协助部门发生权限争议时，在必要时可以签署合作协议，共同讨论协助过程中各方的权利义务，从而减少和消弭争议。
参考文献：
[1][日]南.博方住.杨建顺译.行政法（第六版）.北京：中国人民大学出版社.2009.
[2]姜明安.行政法与行政诉讼法（第三版）.北京：北京大学出版社.2007.
[3]袁明圣.解读高等学校的“法律法规授权的组织”资格——以田永诉北京科技大学案为范本展开的分析.行政法学研究.2006（2）.
关键词 行政主体 权限争议 解决路径
基金项目：皖南医学院医事型卓越法律人才教育培养计划，课题号2012zyrc03。
作者简介：徐进，皖南医学院人文与管理学院教师；许广琴，太平洋寿险芜湖中心支公司理赔员。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）01-099-03
“行政权的归属者，称为行政主体。”在国外，行政主体一般是指国家和公共团体。我国与此不同，将行政机关和法律、法规授权的组织作为行政主体，“至少是作为拟制的行政主体”。行政主体行使行政权的法律上的范围或边界，通常被称为行政主体的权限。就理想状态而言，所有的行政主體均应在权限内行使行政权，但是在现实法治中，两个或多个行政主体因权限的存在或行使而发生争议的并不鲜见。行政主体的权限争议，不仅涉及行政主体行使行政权的合法性问题，而且关乎行政相对人维护合法权益的途径问题。本文拟运用规范分析的方法，从行政主体权限争议的类型入手，分析权限争议的成因，进而发掘权限争议的解决路径。
一、行政主体权限争议的类型
（一）因管辖权限而发生的争议
行政主体行使行政权，首要考虑的问题即它是否具有管辖的权限。在我国，行政主体之间因管辖权限而发生的争议，通常表现为以下几种情形：
1. 一个行政主体具有管辖的权限，另一个或多个行政主体不具有管辖的权限，后者由于对法律规定的曲解或误解，故意或过失地行使了本应由前者行使的行政权。例如（下称例1），某市质量技术监督局在开展摩托车行业及零部件专项检查活动中，依据国经贸产业[2002]109号“关于整顿摩托车行业的通知”，责令该市广汇商贸有限公司停止销售不合格摩托车，没收违法销售的不合格摩托车及违法所得并处罚款。但是，依据国办发[2001]56号文和57号文，该市质量技术监督局对流通领域的产品质量没有管辖的权限，这一权限应属于该市工商行政管理局。在本例中，某市质量技术监督管理局由于对法律规定的误解，过失地行使了本应由该市工商行政管理局行使的行政权，由此引发行政主体的权限争议。
2. 两个或多个行政主体都具有管辖的权限，但是出于部门利益的考虑，它们相互推诿或者竞相行使行政权。这种情形又分为：（1）两个或多个行政主体相互推诿，消极地不行使行政权。例如（下称例2），某市玉带河约一公里长的河道两旁，工业污水直接排放，生活垃圾随意堆放，但是该市环保局、公用事业管理局、“八湖二河”指挥部，彼此推卸管理职责，对河水污染视而不见。在本例中，某市环保局等三部门都具有管辖的权限，但是为了减少本部门的行政支出，它们均不履行职责，由此引发了行政主体的权限争议。（2）两个或多个行政主体相互争抢，积极地行使行政权。例如（下称例3），某市城乡建设委员会与经济委员会在该市装饰装修行业的管理上，各自成立执法队巡查城区装饰装修工地，如果没有本部门颁发的施工许可证和资质证书，就会勒令工程停工甚至进行罚款。在本例中，某市城乡建设委员会等两部门都具有管辖的权限，但是为了增加本部门的行政收入，它们均滥用职权，由此引发行政主体的权限争议。
3. 两个或多个行政主体都具有一定的管辖权限，但是面对新情况，法律规定模糊不清甚至缺位，行政主体要么都积极行使行政权，要么都消极不行使行政权。例如（下称例4），某县林业局依据《森林法》第32条规定，“农村集体经济组织采伐林木，由县级林业主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证”，对该县仁和乡政府发放了林木采伐许可证，许可其采伐公路用地上的防护林。但是，该县公路管理站依据《公路法》第42条规定，“公路用地上的树木，不得任意砍伐；需要更新砍伐的，应当经县级以上地方人民政府交通主管部门同意”，认为林业局的许可行为属于超越职权、滥用职权的违法行为，请求人民法院撤销林木采伐许可证。2007年8月29日，国家林业局给山东省林业局发出《关于公路护路林采伐审批有关问题的复函》，该复函称：“对公路主管部门组织营造管护的公路用地上的林木，其更新采伐由公路主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证；对非公路主管部门组织营造管护、林木权属不属于路政单位、不是公路用地上的护路林，其更新采伐由林业主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证。”在本例中，尽管该县林业局和公路管理站都具有发放林木采伐许可证的权限，但是对于栽在公路两侧的农村集体经济组织所有的林木，到底该由哪一部门审核发放采伐许可证，当时的法律规定并不明确，由此引发行政主体的权限争议。
（二）因权限行使而发生的争议
行政主体行使行政权，在管辖权限没有争议的情况下，主要关注的问题即它能否合法、合理、合乎程序地执行法律和管理事务。在我国，行政主体之间因权限行使而发生的争议，通常表现为以下几种情形：
1. 两个或多个行政主体都具有管辖的权限，但是就行使行政权过程中的环节、标准等存在不一致的看法或做法。例如（下称例5），某市在清理整治非法行医过程中，药品监督管理局和卫生监督所对非法行医行为都给予一定的行政处罚，但是两部门在处罚范围、依据、幅度上多有重复，导致被处罚的医疗机构和个人无所适从，未能起到良好的治理效果。在本例中，某市药品监督管理局和卫生监督所对非法行医行为都具有管辖的权限，但是在行使行政权的过程中偏狭地考虑本部门的利益，对执法环节、标准坚持各自的错误做法，由此引发行政主体的权限争议。 2. 一个行政主体具有管辖的权限，另一个或多个行政主体不具有管辖的权限但负有协助的义务，它们就行使行政权过程中的分工、协助等存在不一致的看法或做法。例如（下称例6），某企业在县工商行政管理局办理登记注册并领取了营业执照，但是该县工商行政管理局并没有及时将该信息通报给县税务局，导致该县税务局未能及时发现该企业的逃税行为，给国家的税收造成不小的损失。在本例中，该县税务局对逃税行为具有管辖的权限，工商行政管理局负有信息通报的协助义务，但是在行使行政权过程中两部门分工、协助工作未能处理好，由此引发行政主体的权限争议。
二、行政主体权限争议的成因
（一）行政主体的权限划分不够科学、合理和明晰
1.行政机关的权限划分。在我国，行政机关分为中央行政机关、一般地方行政机关、民族自治地方行政机关、特别行政区行政机关。
首先，法律规范关于行政机关的权限划分不够具体和明确。我国《宪法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《民族区域自治法》、《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政基本法》抽象概括地规定了行政机关的权限，但是由于行政机关包含不同的层级，分设不同的部门，各个层级和部门的权限实际上既不具体也不明确。例如，《宪法》第89条规定，国务院“规定各部和各委员会的任务和职责”，“规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”，但是《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》并没有对部、委的职责以及中央和省、自治权、直辖市的职权划分作出规定。
其次，“三定”方案（规定）关于行政机关的权限划分不够清晰和统一。为了解决法律规范关于行政机关权限划分的缺陷，国务院制定并先后多次修订“三定”方案（规定），以明确各部、委、行、署、直属机构、办事机构、直属事业单位等部门的职责，相应地，地方各级人民政府、民族自治地方人民政府（特别行政区政府除外）依据国务院“三定”方案（规定），对本级政府不同部门的职责予以调整或重新设定。但是，“三定”方案（规定）虽然明确了各个层级、部门的职责，然而作为一种对行政机关职责的宏观定位，它并没有就每项职责的具体内容作出规定，随着机构改革和行政管理体制的推进，不同层级、部门的职责也在不断地调整和变动，这就造成了甚至同样一级、具有同样职责的部门，所行使的职权有差异，所采取的管理手段有差别的现象。在例1中，国家经贸委和国务院办公厅对于工商行政管理局和质量技术监督管理局关于查处产品质量的职责设定和职权分配实际上存在着一定的冲突，这也是该市质量技术监督管理局误解自身职责并与工商行政管理局发生权限争议的重要原因。
2.法律、法规授权组织的权限划分。在我国，法律、法规授权的组织不是行政机关，但是依据具体法律、法规的授权被赋予特定的行政职责，享有特定的行政职权。
首先，法律、法规授权的组织在法律上依其自身性质是否享有被授予的行政职权尚存争议。例如，根据《教育法》，学校及其他教育机构对受教育者进行学籍管理，颁发相应的学业证书。多数人认为，学校及其他教育机构是事业单位，本身不具有行政职权，而学籍管理和颁发学业证书，本来属于国家教育部门享有的行政职权，但是经由《教育法》的授权，学校及其他教育部门替代国家教育部门而享有了行政职权。但是，少数人提出了反对意见，“颁发学业证书和学位证书等权利属于高等学校自主权的范畴，是其固有权利”，“学业证书颁发权和学位授予权不属于行政权”。
其次，法律、法规授权的组织是否能够依据特定的法律法规而被授予某项行政职权也不明确。例如，根据《注册会计师法》，中国注册会计师协会受理、办理和撤销注册会计师注册登记，而根据《律师法》，设区的市级或者直辖市的区人民政府司法行政部门受理、办理和撤销律师执业许可。由此可见，尽管注册会计师和律师的资格考试、工作性质近似，但是中国注册会计师协会根据《注册会计师法》享有本属于国家财政部门的注册会计师注册登记的行政职权，而中华全国律师协会根据《律师法》不享有律师执业许可的行政职权，该行政职权仍属于国家司法行政部门。由于我国法律、法规数量众多，以及在行政职权理解上的差异，人们不仅对哪些组织被授予行政职权没有统一的认识，而且对被授予行政职权的范围也存在不一致的看法。
（二）行政主体的工作人员过度谋求部门利益
毫无疑问，就职于每一行政主体的工作人员都具有为本部门谋求利益的倾向，问题的关键在于如何有效地预防这一倾向，并尽力将其控制在合理的限度内。在现阶段，一些行政主体的薪资福利过分依赖本部门的行政收入，为了提高经费收入，减少经费支出，工作人员甚至在行政主体的权限划分非常明确时，采取曲解法律规范的方式，在级别、事务、地域的管辖上越位或缺位，对不具有管辖权限但有利可图的事务强行插手，对具有管辖权限但无利可图的事务置之不理。在例2、3中，环保局、城乡建设委员会等行政主体之所以在行政职权的行使上采取积极作为和消极不作为两种截然不同的行为，其根本原因在于工作人员过度谋求部门利益。
（三）行政主體应对的社会事务日渐复杂，面临的技术规范日趋繁多
随着科技的进步、经济的发展和文化的繁荣，集管理者与服务者双重角色于一身的行政主体必将遭遇更多的挑战，需要处理的社会事务不再单一，需要学习的技术规范逐渐增多。在现阶段，行政主体自身尚有一个从管理者向服务者转变角色的过程，行政主体的工作人员也有一个认知、接受并习惯以技术规范处理行政事务的过程，复杂的社会事务和繁多的技术规范，加之法律规范的不完善，往往会导致行政主体在行使行政权时发生错误的判断，给行政相对人和公共利益造成损害。在例4中，林业局和公路管理站审核发放栽在公路两侧的农村集体经济组织所有的林木采伐许可证，存在法律规范的竞合与选择；在例5中，药品监督管理局和卫生监督所查处非法行医行为，需要辨别不同的技术标准；在例6中，工商行政管理局和税务局进行工商登记和税务登记，涉及到监管信息的传递与共享。 三、行政主体权限争议的解決路径
（一）完善行政组织法，科学设定行政机关的职责，合理配置法律、法规授权组织的职权
首先，修订《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则，对中央行政机关和地方行政机关的权限进行更加科学、具体和明确的划分。
其次，严格执行“三定”方案（规定），逐步将关于行政机关不同层级和部门职责的规定转化为法律法规和规章，使之具有稳定性、统一性和权威性。
再次，定期开展法规清理活动，发现规定行政主体权限的存在与行使的法律规范存在冲突时，应及时送请有权机关做出解释或裁决。
（二）完善自行协商程序，必要时可以召开部门联席会议
首先，行政主体就权限争议进行协商时，应当坚持平等、自愿、效率的原则，充分考虑彼此的职权，权衡总体的利益，公开相关的信息，避免有协商无结果的现象。
其次，同一层级的不同部门之间发生权限争议，在必要时可以召开部门联席会议，共同讨论争议权限的存在或行使问题，制作备忘录并严格遵行，以预防和减少争议。
（三）完善上级裁决程序，明确裁决启动程序及责任分摊
首先，不同层级但具有隶属关系的部门或者同一层级但具有共同上级的部门之间发生权限争议时，下级部门应当及时请求上级部门裁决。如若下级部门未在合理的时限内提出，但是上级部门接到与权限争议具有利害关系的行政相对人的请求，亦可以进行裁决，同时应对下级部门的不作为予以行政惩戒。
其次，上级部门进行权限争议裁决时，应当在合理的期限内作出决定并及时送达下级部门；如果裁决请求是与权限争议具有利害关系的行政相对人提出的，该决定还应及时告知行政相对人。
（四）完善行政协助程序，必要时可以达成合作协议
首先，不具有隶属关系且不存在共同管辖但具有协助关系的部门之间发生权限争议时，被协助部门可以要求协助部门说明拒绝协助的理由；如若被协助部门认为协助部门的理由不能成立时，可以请求协助部门的上级部门行使监督权，命令其予以协助。
其次，被协助部门与协助部门发生权限争议时，在必要时可以签署合作协议，共同讨论协助过程中各方的权利义务，从而减少和消弭争议。
参考文献：
[1][日]南.博方住.杨建顺译.行政法（第六版）.北京：中国人民大学出版社.2009.
[2]姜明安.行政法与行政诉讼法（第三版）.北京：北京大学出版社.2007.
[3]袁明圣.解读高等学校的“法律法规授权的组织”资格——以田永诉北京科技大学案为范本展开的分析.行政法学研究.2006（2）.