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一、提供农村公共产品是政府应有的责任
农村公共产品包括农村民生性公共产品和生产性公共产品。前者是指如义务教育、医疗和社会保障、供电供水、公共交通、通信网络等关乎农民生存状态、属于“社会公正”或“社会公平”范畴的公共产品；后者是与农业发展密切相关的公共产品如农村基础设施建设、农田水利主干网络、农业基础科学研究等等。
1．政府提供农村民生性公共产品是实现 “社会公正”或“社会公平”的需要。罗尔斯社会正义理论认为，社会福利水平取决于社会中效用最低的那部分人的福利水平。福利经济学大师森认为，人类自由包括“工具性自由”和“实质性自由”。工具性自由主要有政治自由、经济条件、社会机会、透明性保证和防护性保障5种形式；实质性自由以“可行能力”为基础，它是实现各种工具性自由的保证，没有可行能力下的实质性自由，就无法实现工具性自由。因此，森主张，政府的公共行为应该更多关注人的可行能力或实质自由的提高。
让社会成员享有社会保障、基本医疗和免费接受初等教育的基本权利，是提高公民可行能力的基本条件。首先，它是公民生存权利的保证。在西方，这些权利被称为“社会权利”，被视为对基本公民权的拓展，体现了对公民生存权利的尊重和保证，属于底线公正或底线伦理的范畴。其次，维持公民机会均等。一般认为，教育和健康是重要的机会均等工具，它们直接影响一个人的生存能力、经济参与能力、收入和财富创造能力；社会保障体系则通过帮助人们管理风险，为他们提供安全网，来增强人们的机会和扩大他们的能力。因此，教育、医疗和社会保障，有利于实现机会均等或起点意义上的公平。第三，避免绝对贫困。在现实世界中，绝对的机会均等往往难以实现，即使存在真正的机会均等，但由于天赋、努力和运气的差异，结果也会有所不同，并可能出现绝对贫困。在这种情况下，就需要通过公共干预，保护社会的极端贫困人口。而且，和高收入群体相比，低收入阶层和弱势群体的平均受教育年限往往更低，享用的健康服务更少，从风险管理中获得的保护也最不完善。这就意味着结果不公平又导致了机会不公平，并因此产生新的结果不公平，由此落入 “贫困循环”。摆脱这种恶性循环，也需要政府实施收入再分配，维持一定程度上的结果公平。
正是基于对社会公正的诉求，才凸显了政府的责任。由于市场无法自动解决公平问题，因此政府干预或调节不可缺少。我国农村义务教育、基本医疗和社会保障的极度短缺，和相对于城市的极低水平，已经对社会公正产生了极大影响。在建立和谐社会的今天，保证公民生存权利和发展权利，塑造起点公平，消除绝对贫困，政府责任重大。
2．由政府主要提供农村生产性公共产品是农业产业的特殊性决定的。农业是第一产业，其在国民经济中处于基础性地位，是一切生产和人类生存的起点和先决条件，无论科技如何进步，非农产业如何发展，都离不开农业为其提供必需的农产品满足其基本消费。离开了农业源源不断的物质供给，社会一切生产与发展都将是无本之木，无源之水。但同时农业又是弱质产业，最易受到自然灾害、市场价格波动和经济全球化浪潮的冲击。因此，对其实行特殊的财政、金融政策，支持其发展是各国的普遍做法。农村生产性公共产品是农业生产要素之一，它有利于降低农业自然风险和社会风险，降低农业生产成本，提高农业生产率。由于我国的特殊国情，农业在国民经济中的地位更加重要，政府应在提供农村生产性公共产品中发挥主导作用。
二、农村公共产品供给制度变迁
1．计划经济时期的公共产品供给体制。计划经济时期，国家预算安排制度内提供仅限于公社本级一部分公共产品，公社级的大部分公共产品和生产队、生产大队的全部公共产品主要依靠制度外自我提供，即依靠农民本身自己“投工”、“投劳”提供公共产品。表面上看，计划经济体制下，农村公共产品由人民公社提供，而实际上，制度外提供公共产品的物质成本和人力成本，都由农民自己负担。物质成本来源于农村所创造的公积金和公益金，人力成本以“工分”支付，但在劳动产出总量不变的情况下，增加工分意味着单位工分价值的下降，其实质是农民自己提供公共产品。工分制和劳动对资本无与伦比的替代，是人民公社时期制度外公共产品供给的主要特征。
2．改革开放后至农村税费改革前（2003年）农村公共产品供给机制。这一期间，我国农民负担主要由5部分组成，一是国家税收，如农业税、农业特产税、耕地占用税等，主要用于提供制度内公共产品，包括维持县乡两级政府的正常运转。二是乡统筹部分。按宪法的规定，乡级政权的职能是“领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作”，但乡级政权履行这些职能时所发生的费用不能由乡级财政全部承担，全乡范围的办学、计划生育、优抚、民兵训练和交通等五项公共事业所需费用可在全乡“统筹”。 三是村“提留”。政策赋予村级组织可对农民收取三项“提留”，即公积金、公益金和管理费。公积金用于农田水利基本建设，购置生产性固定资产，兴办集体企业等；公益金用于“五保户”供养、对特别困难户的补助以及其他集体福利事业支出；管理费用于干部报酬和管理开支。四是义务工和劳动积累工。每个农村劳动力每年承担5~10个义务工，10~20个劳动积累工。义务工主要用于植树造林、防汛抢险、公路建筑、修缮学校等。劳动积累工主要用于农田水利基本建设。五是各种行政事业性收费、教育集资、乡村范围内的生产和公益事业集资以及各种摊派、罚款和收费。从上述情况可以看出，与人民公社时期一样，乡范围内大部分公共事业和村范围内全部公共事业，仍然游离于国家预算之外，由农民自己提供。
3．现阶段农村公共产品供给机制。农村税费改革后，农民负担大大降低。取消了农业税、屠宰税以及各种统筹、提留和劳动积累工、义务工，通过上级政府的转移支付来填补基层财政缺口；村内兴办各种其他集体生产和公益事业所需要的资金，采取“一事一议”的办法，由村民大会讨论决定。农村义务教育首先在西部地区进行了经费保障机制改革，实行“两免一补”；新型合作医疗制度也在全国部分地区进行了试点，而且中央和地方财政的支持力度不断加大；农村社会保障也正处于制度建设和试点阶段。可以说，部分民生性农村公共产品提供正在发生积极变化，逐步由农民自己负担转向由国家和农民共同负担，农民的“国民待遇”身份正在恢复。然而，农业税和各种统筹的取消，在减轻农民负担的同时，也切断了农村生产性公共产品的资金来源，使得农村生产性公共产品提供比税费改革前面临更大的资金来源困窘。
三、农村公共产品提供不足的原因分析
1．长期“城乡分治”的二元经济结构
二元经济结构的基础是户籍制度。在这种制度下，通过设置流动性障碍，将大部分人口禁锢在农村，并通过人民公社制度和商品统购统销制度，将农业部门创造的价值源源不断流向城市，形成了城乡分割的二元经济结构，造成了城乡有别的公共产品供给体系。这种“重工轻农、重城轻乡”的政策是农村公共产品无论是从数量上还是质量上都劣于城市公共产品的根本原因。
改革开放以来，在传统价格“剪刀差”没有彻底消除的情况下，又出现了新的城市剥夺农村的手段。首先，随着工业化和城市化进程的加快，形成了地价“剪刀差”。地价“剪刀差”表现为政府以低价从农民手中征得土地，经过适当前期投入，再以较高价格进行出让。据陈锡文估计，从上世纪 年代后期中国城市化明显加快以来，通过地价“剪刀差”形式，农村为城市建设积累了至少2万亿元的资金。其次，农村资金通过银行体系、农村高质量人力资本通过高考和外出务工向城市转移，削弱了农业发展后劲。第三，我国税制结构以流转税为主，流转税收入占全部税收收入70%左右，而流转税是间接税，可以转嫁，纳税人和负税人往往脱离。按现行财政管理体制，流转税纳税人为工商企业，其缴纳的税收归当地政府，而工商企业绝大部分座落于城市。因此，农民承担的流转税税收通过间接税源源不断地流向城市，为城市居民提供公共产品。上述问题的日积月累直接导致了农村资金的干涸和农村财政的困境，致使农村公共产品极度匮乏。
2．县乡财政困难
我国财政体制自1980年起沿着财政分权思路不断推进，并于1994年在中央和省之间建立了分税制，初步划分了各级政府的财权财力和事权范围。在分税制的具体运行过程中，财力逐级集中，事权层层下放。1994年以来，中央财力不断集中，其平均自给系数高达1.5左右，而地方仅为0.6；省级政府财政集中程度也在不断提高，年均提高2%。虽然上级政府通过纵向转移支付制度弥补地方财力，但实证研究表明，我国财政转移支付具有逆向均等化效应，其目标是填补“吃饭财政”缺口。与此同时，县乡政府却不仅要承担本级政府原先确定的事权，还要承担一些没有事先界定清楚的事权（如社会保障），这些事权，大都刚性强，所须支出基数大、增长快。在这种情况下，基层政府要么少提供农村公共产品，要么把提供公共产品的责任推给农民。
农村税费改革后，采取“一事一议”办法来提供农村生产性公共产品，从理论上来说，存在操作上的不可行。在现行家庭联产承包责任制下，同一公共产品对同一地域的农民家庭单位因不同的土地承包数量、人口等因素而具有不同的收益，这就决定了在农村公共产品供给决策过程中，公众意愿整合的难度和复杂性，“一事一议”中的“事”极难确定；2/3以上村民或村民代表讨论同意、收费的标准及数额不得超过村民认可的限度或上限控制的规定，可能导致常常议而不决，使得“议”的成本过高；而且，农民收入水平较低，在其基本需要尚未得到满足的情况下，要其承担村内公共事务的出资责任，难度较大。从目前实践来看，不少地区甚至将乡村行政费用和民生性公共产品列入论事范围，或者干脆不议，直接摊派。可见，“一事一议”不仅难以有效提供农村生产性公共产品，甚至可能成为摊派死灰复燃的导火线。
3．财政资源使用效率低下
目前，我国制度内提供农村公共产品的资金主要来源是财政支农资金。一方面，虽然近几年国家加大了财政对农业的支持力度，财政支农支出占农业生产总值比重大约为5%，但相对于极其落后的农村生产性公共产品，仍然是杯水车薪，和其他国家相比，差距极大，美、英等发达国家农业的财政投入相当于农业生产总值的25%，日本、以色列更是高达45％~95%，即使印度也达到了10%。另一方面，支农资金使用效率极其低下，大部分经费被用于“吃饭”。我国现有2０００多个县，4万多个乡镇，且大多配备“五大班子”，机构臃肿庞杂，必然导致人满为患，大量财政资金用于人员经费开支。专项经费被挪用和浪费现象非常严重，从国家审计署历年的审计结果来看，财政支农支出从来都是资金挪用浪费的重灾区。
4．农村公共产品供给体制缺乏科学性
农村公共产品提供的决策权在县乡政府，农民缺乏表述其对公共产品需求、偏好的机制，缺乏监督手段和评价程序，不具有参与公共事务决策的实际权利，因此常常出现形象工程、政绩工程。在现行的行政体制下，乡镇政府只服从上级政府而不是以辖区内农民意志为主，这使乡镇政府常常偏离其职能，忽视农民利益，以完成上级政府的指示为最高任务。
四、完善农村公共产品供给机制的思考
1．建立中央、省、县乡、农民四位一体的农村公共产品供给体制
国家应根据农村公共产品的不同性质，合理界定各级政府在提供农村公共产品中的责任，建立起由中央、省、县乡和农民四位一体的农村公共产品供给体制，并采取以中央、省两级政府为主导，县乡财政适当配套的方式，改变农村公共产品严重短缺的状况。民生性公共产品应由中央政府提供，目前至少应通过中央加大对中西部地区的转移支付，再由省级政府为主提供，特别是农村的基础教育和合作医疗尤应如此。在目前县乡财政比较困难的情况下，生产性农村公共产品如乡村道路建设、农田水利设施建设、农村电网改造、有线电视网络等，也应通过省级政府对县级政府的转移支付来解决，即主要由省级政府出钱，县级政府办事的方式来解决。同时，也要鼓励农民自己提供自己所需要的公共产品。
2．完善公共产品供给决策机制
公共产品最优供给的前提是把个人真实偏好通过政治程序转化为集体行动。因此，只有建立起通畅的农民偏好表述机制，才能使公共产品供给决策更加科学和富有效率，真正体现农民的意愿和要求。然而目前我国农村公共产品供给中，农民偏好表述机制缺失，公共决策自上而下，公共产品供给数量、供给结构和供给程序都是政府以政策或文件形式下达，农民只能被动接受。建立农村公共产品的需求表达机制，首先要完善村民自治制度，并将之推广到乡级政府，通过选举约束，使他们真正对本地选民负责；其次，要增加公共资源的透明度，定期将收支情况公之于众，做到政务公开、村务公开。
3．建立多元化的农村公共产品资金来源体系
政府在提供农村公共产品中处于主体地位，但在政府财力尚不十分雄厚的情况下，单方面地依靠政府提供是不现实的。因此，必须开拓新的资金来源，引入非政府力量并进行制度创新。首先，对于农村近似私人产品的准公共产品，如电信、个性化农业信息服务等等，政府可以利用政府担保、财政贴息、财政补贴、税收减免等财政政策和金融政策，吸引民间资本参与，或者采取政府和民间共同提供。其次，大力发展第三部门，如农村老年协会、农村专业经济协会、农民工协会、基金会、慈善会、志愿团体等非政府组织，以弥补政府在农村公共产品提供上的“缺位”。
4.加快进行各种配套改革
化解农村公共产品供给困境，在治本层次上离不开与“三农”问题密切相关的一些重大配套改革事项。（1）农村土地使用权流转制度。土地使用权流动和土地集中是市场化的内在要求，并关联着农业的“产业化”转型。现在农村某些公共产品就可能因为土地集中转变为私人产品，如农村小型水利设施、乡村道路建设等等。（2）改革户籍制度，允许农民流动。一方面，减少农村人口可以提高农业边际产量，提高农民收入，增强农民提供公共产品的能力；另一方面，农民自由流动有利于农民通过“以脚投票”方式来抑制基层政府的过度管辖，减少政府官员腐败，促进基层政府之间竞争，从而激励他们有效提供农村公产产品。（3）完善财政分权制度。推进财政行政分权各项改革，如改革官员任命方式，用法律约束中央和地方以及地方各级政府之间的财政关系，保证预算的民主性、法制性和透明性等等。
（作者单位：西南财经大学）
（责任编辑：云馨）
农村公共产品包括农村民生性公共产品和生产性公共产品。前者是指如义务教育、医疗和社会保障、供电供水、公共交通、通信网络等关乎农民生存状态、属于“社会公正”或“社会公平”范畴的公共产品；后者是与农业发展密切相关的公共产品如农村基础设施建设、农田水利主干网络、农业基础科学研究等等。
1．政府提供农村民生性公共产品是实现 “社会公正”或“社会公平”的需要。罗尔斯社会正义理论认为，社会福利水平取决于社会中效用最低的那部分人的福利水平。福利经济学大师森认为，人类自由包括“工具性自由”和“实质性自由”。工具性自由主要有政治自由、经济条件、社会机会、透明性保证和防护性保障5种形式；实质性自由以“可行能力”为基础，它是实现各种工具性自由的保证，没有可行能力下的实质性自由，就无法实现工具性自由。因此，森主张，政府的公共行为应该更多关注人的可行能力或实质自由的提高。
让社会成员享有社会保障、基本医疗和免费接受初等教育的基本权利，是提高公民可行能力的基本条件。首先，它是公民生存权利的保证。在西方，这些权利被称为“社会权利”，被视为对基本公民权的拓展，体现了对公民生存权利的尊重和保证，属于底线公正或底线伦理的范畴。其次，维持公民机会均等。一般认为，教育和健康是重要的机会均等工具，它们直接影响一个人的生存能力、经济参与能力、收入和财富创造能力；社会保障体系则通过帮助人们管理风险，为他们提供安全网，来增强人们的机会和扩大他们的能力。因此，教育、医疗和社会保障，有利于实现机会均等或起点意义上的公平。第三，避免绝对贫困。在现实世界中，绝对的机会均等往往难以实现，即使存在真正的机会均等，但由于天赋、努力和运气的差异，结果也会有所不同，并可能出现绝对贫困。在这种情况下，就需要通过公共干预，保护社会的极端贫困人口。而且，和高收入群体相比，低收入阶层和弱势群体的平均受教育年限往往更低，享用的健康服务更少，从风险管理中获得的保护也最不完善。这就意味着结果不公平又导致了机会不公平，并因此产生新的结果不公平，由此落入 “贫困循环”。摆脱这种恶性循环，也需要政府实施收入再分配，维持一定程度上的结果公平。
正是基于对社会公正的诉求，才凸显了政府的责任。由于市场无法自动解决公平问题，因此政府干预或调节不可缺少。我国农村义务教育、基本医疗和社会保障的极度短缺，和相对于城市的极低水平，已经对社会公正产生了极大影响。在建立和谐社会的今天，保证公民生存权利和发展权利，塑造起点公平，消除绝对贫困，政府责任重大。
2．由政府主要提供农村生产性公共产品是农业产业的特殊性决定的。农业是第一产业，其在国民经济中处于基础性地位，是一切生产和人类生存的起点和先决条件，无论科技如何进步，非农产业如何发展，都离不开农业为其提供必需的农产品满足其基本消费。离开了农业源源不断的物质供给，社会一切生产与发展都将是无本之木，无源之水。但同时农业又是弱质产业，最易受到自然灾害、市场价格波动和经济全球化浪潮的冲击。因此，对其实行特殊的财政、金融政策，支持其发展是各国的普遍做法。农村生产性公共产品是农业生产要素之一，它有利于降低农业自然风险和社会风险，降低农业生产成本，提高农业生产率。由于我国的特殊国情，农业在国民经济中的地位更加重要，政府应在提供农村生产性公共产品中发挥主导作用。
二、农村公共产品供给制度变迁
1．计划经济时期的公共产品供给体制。计划经济时期，国家预算安排制度内提供仅限于公社本级一部分公共产品，公社级的大部分公共产品和生产队、生产大队的全部公共产品主要依靠制度外自我提供，即依靠农民本身自己“投工”、“投劳”提供公共产品。表面上看，计划经济体制下，农村公共产品由人民公社提供，而实际上，制度外提供公共产品的物质成本和人力成本，都由农民自己负担。物质成本来源于农村所创造的公积金和公益金，人力成本以“工分”支付，但在劳动产出总量不变的情况下，增加工分意味着单位工分价值的下降，其实质是农民自己提供公共产品。工分制和劳动对资本无与伦比的替代，是人民公社时期制度外公共产品供给的主要特征。
2．改革开放后至农村税费改革前（2003年）农村公共产品供给机制。这一期间，我国农民负担主要由5部分组成，一是国家税收，如农业税、农业特产税、耕地占用税等，主要用于提供制度内公共产品，包括维持县乡两级政府的正常运转。二是乡统筹部分。按宪法的规定，乡级政权的职能是“领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作”，但乡级政权履行这些职能时所发生的费用不能由乡级财政全部承担，全乡范围的办学、计划生育、优抚、民兵训练和交通等五项公共事业所需费用可在全乡“统筹”。 三是村“提留”。政策赋予村级组织可对农民收取三项“提留”，即公积金、公益金和管理费。公积金用于农田水利基本建设，购置生产性固定资产，兴办集体企业等；公益金用于“五保户”供养、对特别困难户的补助以及其他集体福利事业支出；管理费用于干部报酬和管理开支。四是义务工和劳动积累工。每个农村劳动力每年承担5~10个义务工，10~20个劳动积累工。义务工主要用于植树造林、防汛抢险、公路建筑、修缮学校等。劳动积累工主要用于农田水利基本建设。五是各种行政事业性收费、教育集资、乡村范围内的生产和公益事业集资以及各种摊派、罚款和收费。从上述情况可以看出，与人民公社时期一样，乡范围内大部分公共事业和村范围内全部公共事业，仍然游离于国家预算之外，由农民自己提供。
3．现阶段农村公共产品供给机制。农村税费改革后，农民负担大大降低。取消了农业税、屠宰税以及各种统筹、提留和劳动积累工、义务工，通过上级政府的转移支付来填补基层财政缺口；村内兴办各种其他集体生产和公益事业所需要的资金，采取“一事一议”的办法，由村民大会讨论决定。农村义务教育首先在西部地区进行了经费保障机制改革，实行“两免一补”；新型合作医疗制度也在全国部分地区进行了试点，而且中央和地方财政的支持力度不断加大；农村社会保障也正处于制度建设和试点阶段。可以说，部分民生性农村公共产品提供正在发生积极变化，逐步由农民自己负担转向由国家和农民共同负担，农民的“国民待遇”身份正在恢复。然而，农业税和各种统筹的取消，在减轻农民负担的同时，也切断了农村生产性公共产品的资金来源，使得农村生产性公共产品提供比税费改革前面临更大的资金来源困窘。
三、农村公共产品提供不足的原因分析
1．长期“城乡分治”的二元经济结构
二元经济结构的基础是户籍制度。在这种制度下，通过设置流动性障碍，将大部分人口禁锢在农村，并通过人民公社制度和商品统购统销制度，将农业部门创造的价值源源不断流向城市，形成了城乡分割的二元经济结构，造成了城乡有别的公共产品供给体系。这种“重工轻农、重城轻乡”的政策是农村公共产品无论是从数量上还是质量上都劣于城市公共产品的根本原因。
改革开放以来，在传统价格“剪刀差”没有彻底消除的情况下，又出现了新的城市剥夺农村的手段。首先，随着工业化和城市化进程的加快，形成了地价“剪刀差”。地价“剪刀差”表现为政府以低价从农民手中征得土地，经过适当前期投入，再以较高价格进行出让。据陈锡文估计，从上世纪 年代后期中国城市化明显加快以来，通过地价“剪刀差”形式，农村为城市建设积累了至少2万亿元的资金。其次，农村资金通过银行体系、农村高质量人力资本通过高考和外出务工向城市转移，削弱了农业发展后劲。第三，我国税制结构以流转税为主，流转税收入占全部税收收入70%左右，而流转税是间接税，可以转嫁，纳税人和负税人往往脱离。按现行财政管理体制，流转税纳税人为工商企业，其缴纳的税收归当地政府，而工商企业绝大部分座落于城市。因此，农民承担的流转税税收通过间接税源源不断地流向城市，为城市居民提供公共产品。上述问题的日积月累直接导致了农村资金的干涸和农村财政的困境，致使农村公共产品极度匮乏。
2．县乡财政困难
我国财政体制自1980年起沿着财政分权思路不断推进，并于1994年在中央和省之间建立了分税制，初步划分了各级政府的财权财力和事权范围。在分税制的具体运行过程中，财力逐级集中，事权层层下放。1994年以来，中央财力不断集中，其平均自给系数高达1.5左右，而地方仅为0.6；省级政府财政集中程度也在不断提高，年均提高2%。虽然上级政府通过纵向转移支付制度弥补地方财力，但实证研究表明，我国财政转移支付具有逆向均等化效应，其目标是填补“吃饭财政”缺口。与此同时，县乡政府却不仅要承担本级政府原先确定的事权，还要承担一些没有事先界定清楚的事权（如社会保障），这些事权，大都刚性强，所须支出基数大、增长快。在这种情况下，基层政府要么少提供农村公共产品，要么把提供公共产品的责任推给农民。
农村税费改革后，采取“一事一议”办法来提供农村生产性公共产品，从理论上来说，存在操作上的不可行。在现行家庭联产承包责任制下，同一公共产品对同一地域的农民家庭单位因不同的土地承包数量、人口等因素而具有不同的收益，这就决定了在农村公共产品供给决策过程中，公众意愿整合的难度和复杂性，“一事一议”中的“事”极难确定；2/3以上村民或村民代表讨论同意、收费的标准及数额不得超过村民认可的限度或上限控制的规定，可能导致常常议而不决，使得“议”的成本过高；而且，农民收入水平较低，在其基本需要尚未得到满足的情况下，要其承担村内公共事务的出资责任，难度较大。从目前实践来看，不少地区甚至将乡村行政费用和民生性公共产品列入论事范围，或者干脆不议，直接摊派。可见，“一事一议”不仅难以有效提供农村生产性公共产品，甚至可能成为摊派死灰复燃的导火线。
3．财政资源使用效率低下
目前，我国制度内提供农村公共产品的资金主要来源是财政支农资金。一方面，虽然近几年国家加大了财政对农业的支持力度，财政支农支出占农业生产总值比重大约为5%，但相对于极其落后的农村生产性公共产品，仍然是杯水车薪，和其他国家相比，差距极大，美、英等发达国家农业的财政投入相当于农业生产总值的25%，日本、以色列更是高达45％~95%，即使印度也达到了10%。另一方面，支农资金使用效率极其低下，大部分经费被用于“吃饭”。我国现有2０００多个县，4万多个乡镇，且大多配备“五大班子”，机构臃肿庞杂，必然导致人满为患，大量财政资金用于人员经费开支。专项经费被挪用和浪费现象非常严重，从国家审计署历年的审计结果来看，财政支农支出从来都是资金挪用浪费的重灾区。
4．农村公共产品供给体制缺乏科学性
农村公共产品提供的决策权在县乡政府，农民缺乏表述其对公共产品需求、偏好的机制，缺乏监督手段和评价程序，不具有参与公共事务决策的实际权利，因此常常出现形象工程、政绩工程。在现行的行政体制下，乡镇政府只服从上级政府而不是以辖区内农民意志为主，这使乡镇政府常常偏离其职能，忽视农民利益，以完成上级政府的指示为最高任务。
四、完善农村公共产品供给机制的思考
1．建立中央、省、县乡、农民四位一体的农村公共产品供给体制
国家应根据农村公共产品的不同性质，合理界定各级政府在提供农村公共产品中的责任，建立起由中央、省、县乡和农民四位一体的农村公共产品供给体制，并采取以中央、省两级政府为主导，县乡财政适当配套的方式，改变农村公共产品严重短缺的状况。民生性公共产品应由中央政府提供，目前至少应通过中央加大对中西部地区的转移支付，再由省级政府为主提供，特别是农村的基础教育和合作医疗尤应如此。在目前县乡财政比较困难的情况下，生产性农村公共产品如乡村道路建设、农田水利设施建设、农村电网改造、有线电视网络等，也应通过省级政府对县级政府的转移支付来解决，即主要由省级政府出钱，县级政府办事的方式来解决。同时，也要鼓励农民自己提供自己所需要的公共产品。
2．完善公共产品供给决策机制
公共产品最优供给的前提是把个人真实偏好通过政治程序转化为集体行动。因此，只有建立起通畅的农民偏好表述机制，才能使公共产品供给决策更加科学和富有效率，真正体现农民的意愿和要求。然而目前我国农村公共产品供给中，农民偏好表述机制缺失，公共决策自上而下，公共产品供给数量、供给结构和供给程序都是政府以政策或文件形式下达，农民只能被动接受。建立农村公共产品的需求表达机制，首先要完善村民自治制度，并将之推广到乡级政府，通过选举约束，使他们真正对本地选民负责；其次，要增加公共资源的透明度，定期将收支情况公之于众，做到政务公开、村务公开。
3．建立多元化的农村公共产品资金来源体系
政府在提供农村公共产品中处于主体地位，但在政府财力尚不十分雄厚的情况下，单方面地依靠政府提供是不现实的。因此，必须开拓新的资金来源，引入非政府力量并进行制度创新。首先，对于农村近似私人产品的准公共产品，如电信、个性化农业信息服务等等，政府可以利用政府担保、财政贴息、财政补贴、税收减免等财政政策和金融政策，吸引民间资本参与，或者采取政府和民间共同提供。其次，大力发展第三部门，如农村老年协会、农村专业经济协会、农民工协会、基金会、慈善会、志愿团体等非政府组织，以弥补政府在农村公共产品提供上的“缺位”。
4.加快进行各种配套改革
化解农村公共产品供给困境，在治本层次上离不开与“三农”问题密切相关的一些重大配套改革事项。（1）农村土地使用权流转制度。土地使用权流动和土地集中是市场化的内在要求，并关联着农业的“产业化”转型。现在农村某些公共产品就可能因为土地集中转变为私人产品，如农村小型水利设施、乡村道路建设等等。（2）改革户籍制度，允许农民流动。一方面，减少农村人口可以提高农业边际产量，提高农民收入，增强农民提供公共产品的能力；另一方面，农民自由流动有利于农民通过“以脚投票”方式来抑制基层政府的过度管辖，减少政府官员腐败，促进基层政府之间竞争，从而激励他们有效提供农村公产产品。（3）完善财政分权制度。推进财政行政分权各项改革，如改革官员任命方式，用法律约束中央和地方以及地方各级政府之间的财政关系，保证预算的民主性、法制性和透明性等等。
（作者单位：西南财经大学）
（责任编辑：云馨）