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摘 要 兰州市城关区创立了我国西北地区首家虚拟养老院，实现了养老服务模式的新突破。本文将以它为例，分析其组织架构、成就与问题，并提出对策建议，以期为未来发展提供借鉴经验，构建一个符合我国国情的养老服务体系。
关键词 虚拟 养老院 组织架构 成就 问题
作者简介：牛子怡，南开大学。
中图分类号：C913.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.319
一、基本概况
（一）概念界定
虚拟养老院是一种新型的养老模式：依托现代化的通讯网络，由政府向企业购买或补贴养老服务项目，通过社区组织为老人提供全天候专业化的居家养老服务。它拥有政府的资金支持，但更多地运用社会资源来推动家庭社会化，使得老年人足不出户即可享受养老院式养老的服务。
（二）虚拟养老院的组织架构
1.外部关系
面对严峻的人口老龄化态势，我国早在本世纪初就开始重视养老事业，各地方政府也在积极探索养老服务的新模式。尤其在2003年以后，政府不再大包大揽，而是大力推进购买公共服务，将养老等事项交由非营利组织承办，只是在宏观层面上进行引导和扶持。各主体之间的关系如图1所示：
兰州市城关区的虚拟养老服务就主要由区政府以补贴的方式购买：政府负责评估、监管，加盟企业进行具体事项的服务，非营利组织开展相关志愿行动。可以说，政府的职能从供给者变为了管理者、监督者，同时也是整个系统的联结者和协调者。
2.内部运行
2009年7月，城关区党委、政府讨论制定了《关于筹建兰州市城关区虚拟养老院的实施方案》，以城关区的虚拟养老院为对象进行了重点建设。具体职能运行如图2所示：
当老人有服务需求时，即可拨打专线电话965885或使用“一键通”呼叫器呼叫指挥中心，指挥中心会立刻向加盟企业发出指令单，企业派送专业人员上门提供服务，服务人员向呼叫指挥中心报告开始及结束；随后，老人对其进行评价，呼叫指挥中心随机回访，金色晚年服务中心进行服务质量考核。若有其他方面的问题，可去接待中心进行咨询。
二、发展现状
（一）取得成就
如今“入住”城关区虚拟养老院的老人已经超过10万人，其中有近3万人经常享受其服务。自建立以来该虚拟养老院共吸纳107家企业加盟，可为老年人提供居家照料、餐饮等共计九大类240多项服务。在此基础上，城关区委、区政府还提出了要建设“虚拟养老工程”。围绕此项工程，全区已建成虚拟养老的餐厅54家、社区医疗站37家和老年学校8所。①
按照兰州市的经济发展水平估算，新建一所中等养老院至少需要投资2000万元，政府每年需划拨350万元以上；而城关区的虚拟养老院仅用386.17万元就完成了前期建设，三个月后即投入试运行，两年内正常运营。近年来，兰州市老年人进住民办养老院每月的费用一般在1000元至4000元之间；而虚拟养老院的服务价格明显低于市场价（如两荤一素的6元午餐），一般每月仅需几百元。不论是政府投入还是居民个人消费，虚拟养老院都以远低于传统养老院的价格，满足了上万人的养老需求，实现了与服务企业的对接。
除此之外，政府可以鼓励兴办与此相关的社会机构，使各类服务主体能够及时有效地为老年人提供服务，推动养老事业的发展，进而形成具有一定规模的产业链。
（二）存在问题
1. 经费来源单一
目前，城关区虚拟养老院的资金来源渠道主要是区里的财政拨款，但城关区政府的财政能力又有限，这无疑增大了其成本压力。兰州市的产业结构较为单一、经济总量和GDP也不高，且存在“未富先老”的状况，因此服务经费不足的问题显得尤为突出。由于地处西北内陆，无法向发达的东南部沿海地区学习引进基金会或境外组织介入社区养老的方法，曾经有过的相关尝试多以失败告终。因此，兰州市的虚拟养老院在筹措资金方面渠道较为单一，长期来看并不稳定。
2. 政府举措不足
在我国，一个产业的良性发展必须要有政府的引导和支持。然而我国的虚拟养老事业起步较晚，许多方面还没有标准的运行规定，因此亟待完善相关的制度和政策。兰州市城关区的虚拟养老院自2009年建立以来，不断发展壮大，目前已累计有11万人注册，为587.92万人次提供服务；仅在建立之初运营成本就从2011年的645.01万元增长到2012年的1107.92万元。②随着服务项目的增多，预计城关区虚拟养老院的营运成本还将以约20%的比例持续增长。而由于它是新生事物，还未纳入规定，因此无法在用地、水电气能源、贷款和税收等方面享受政府为传统养老院提供的优惠政策，这使得其发展颇受限制。
另一方面，由于监督机制的不健全，在政府与其他社会主体合作的过程中，难免出现权力寻租等腐败现象。既影响了政府行政的合法性，又会使得虚拟养老的运行机构因秩序混乱而陷入困境。
3.社会参与有限
（1）企业意愿较低。虚拟养老院所提供的各项服务大多利润微薄，通常由非营利组织运行，企业的参与意愿较低。加入的企业越少，该行业的竞争力越小；行业竞争力越小，越容易形成垄断——长此以往就会陷入恶性循环，进而影响服务质量。目前，城关区的虚拟养老院就面临这种风险。
（2）服务人员流失。一方面是缺少专业的护理人员。我国的养老服务业起步较晚，目前较少有培养专业养老服务人员的机构，且由于收入较低，即使有也很难留住。因此如何培养、留住人才是一个重要问题。
另一方面，志愿者的参与也存在问题。虚拟养老院对老人的服务是系统、有规范的工作，但志愿者的服务时间不稳定且人员更替频繁，老人很难安然接受服务。如何招募到长期稳定的志愿者是另一个问题。
（3）老人参与度低。城關区的虚拟养老院自2009年开办首家以来，至今已有八年。但是去年《兰州晚报》公布的一次调查数据显示，超过半数的老年受访者仅仅是对虚拟养老院有所耳闻，但并没有具体了解。由此可知，老年人对虚拟养老院的了解度和参与度明显偏低。究其原因，一是大部分的社区对虚拟养老院的宣传不到位，导致老年人对其服务了解较少；二是养老院的相关工作人员和居民的交流不足，出现了有限的供给与需求不匹配的现象。 三、对策建议
（一）发挥政府作用
1.规划长期发展
兰州市的虚拟养老院无论从建设规划、资金投入，还是机构设置、整体运营，可以说全部过程都是政府在确保市场发挥决定性作用的条件下，合理有效履行自身的经济职能的结果。作为惠及民生的大事，政府必须进行认真考察、科学论证和长期规划，使之与未来的城市发展相协调。
2.多方政策扶持
一方面，各级政府应加大财政投入，对试点单位提供开办和运营经费的补贴，确保各项资金及时到位；另一方面，要适当增加扶持政策，如在用地、水电、贷款和税收等方面予以优惠，从而提高对企业的吸引力。
3.完善监管体系
（1）建立考核机制。成立专项负责虚拟养老院的工作小组，基于所在地区社会发展的现实情况，制定切实有效的运作方案和考核机制。考核的内容包括财政专项资金的使用、老人获得服务的满意度等，方式以实地调研和人员负责制为主，还应对确有突出贡献的工作人员进行表彰，以达到提高养老服务专业化水平的目的。
（2）健全制度标准。政府购买虚拟养老服务的成效只能通过服务质量加以体现，因此，首先需要制定评价服务质量优劣的标准，如1995年香港社会福利署就和非政府机构协商制定的17项标准就值得参考。服务质量标准的监督需要质监部门、专家、养老机构服务人员和老年人共同参与，达到标准才可以提供养老服务。
其次是完善相关制度。作为国家解决人口老龄化的试点，虚拟养老院应尽快上升到制度层面。政府作为重大事务的决策者，应对虚拟养老服务的发展状况予以科学合理的分析，根据现实情况对其建立、运行进行全面细致的规定。
（二）动员社会力量
当前我国社会巨大的养老缺口与有限的养老能力之间的矛盾已经越来越严重。鉴于人口最多的发展中国家这一国情，政府无法向养老事业投入过多资源，因此需要鼓励各方社会力量的加入。要以完善社会保障体系、建设普惠型的社会福利为目标，积极开拓社会各方养老资源，为老年人提供高质量的虚拟养老服务，推动建立新型的养老服务体系。
鼓励民间企业参与。企业是以追求最大利润为目标的；想要吸引更多企业投资、捐助养老事业，就要提升参与企业的口碑，使企业获得相应的社会文化层面的利润，激励其参与进来，进一步发展“公办私营”的虚拟养老院。
鼓励社区成员参与。借鉴国外的义工制度和“时间储蓄”做法，虚拟养老院可以为社区中的志愿者提供平台：为每个志愿者建立档案，根据他们服务的频次和质量，作为他们学习、工作评定或是以后兑换相应时间免费服务的重要依据，从而提高社区成员参与志愿服务的积极性。
四、结语
兰州市城关区的虚拟养老院是一種创新的服务模式——政府负责规划和提供资金支持，向具有相关实力的企业购买此种服务，并与民间组织、非营利机构等第三部门联手，共同实现了多层次养老服务的社区供给。在其实际运行中，既取得了很大成就，也有很多方面需要改进。
由于个人时间和能力的有限，本文主要针对兰州市城关区虚拟养老院这一典型案例进行分析，提出了一些自己的想法，希望可以为虚拟养老模式今后在我国的发展提供借鉴经验，使其在各地得到推广，改善我国老年人的养老状况。
注释：
①虚拟养老院：社区居家养老服务模式的升级.2016-02-05.http：//www.xzbu.com/3/view-4762946.htm.2017-11-17.
②马喜梅.虚拟养老研究.长安大学硕士论文.2015.
关键词 虚拟 养老院 组织架构 成就 问题
作者简介：牛子怡，南开大学。
中图分类号：C913.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.319
一、基本概况
（一）概念界定
虚拟养老院是一种新型的养老模式：依托现代化的通讯网络，由政府向企业购买或补贴养老服务项目，通过社区组织为老人提供全天候专业化的居家养老服务。它拥有政府的资金支持，但更多地运用社会资源来推动家庭社会化，使得老年人足不出户即可享受养老院式养老的服务。
（二）虚拟养老院的组织架构
1.外部关系
面对严峻的人口老龄化态势，我国早在本世纪初就开始重视养老事业，各地方政府也在积极探索养老服务的新模式。尤其在2003年以后，政府不再大包大揽，而是大力推进购买公共服务，将养老等事项交由非营利组织承办，只是在宏观层面上进行引导和扶持。各主体之间的关系如图1所示：
兰州市城关区的虚拟养老服务就主要由区政府以补贴的方式购买：政府负责评估、监管，加盟企业进行具体事项的服务，非营利组织开展相关志愿行动。可以说，政府的职能从供给者变为了管理者、监督者，同时也是整个系统的联结者和协调者。
2.内部运行
2009年7月，城关区党委、政府讨论制定了《关于筹建兰州市城关区虚拟养老院的实施方案》，以城关区的虚拟养老院为对象进行了重点建设。具体职能运行如图2所示：
当老人有服务需求时，即可拨打专线电话965885或使用“一键通”呼叫器呼叫指挥中心，指挥中心会立刻向加盟企业发出指令单，企业派送专业人员上门提供服务，服务人员向呼叫指挥中心报告开始及结束；随后，老人对其进行评价，呼叫指挥中心随机回访，金色晚年服务中心进行服务质量考核。若有其他方面的问题，可去接待中心进行咨询。
二、发展现状
（一）取得成就
如今“入住”城关区虚拟养老院的老人已经超过10万人，其中有近3万人经常享受其服务。自建立以来该虚拟养老院共吸纳107家企业加盟，可为老年人提供居家照料、餐饮等共计九大类240多项服务。在此基础上，城关区委、区政府还提出了要建设“虚拟养老工程”。围绕此项工程，全区已建成虚拟养老的餐厅54家、社区医疗站37家和老年学校8所。①
按照兰州市的经济发展水平估算，新建一所中等养老院至少需要投资2000万元，政府每年需划拨350万元以上；而城关区的虚拟养老院仅用386.17万元就完成了前期建设，三个月后即投入试运行，两年内正常运营。近年来，兰州市老年人进住民办养老院每月的费用一般在1000元至4000元之间；而虚拟养老院的服务价格明显低于市场价（如两荤一素的6元午餐），一般每月仅需几百元。不论是政府投入还是居民个人消费，虚拟养老院都以远低于传统养老院的价格，满足了上万人的养老需求，实现了与服务企业的对接。
除此之外，政府可以鼓励兴办与此相关的社会机构，使各类服务主体能够及时有效地为老年人提供服务，推动养老事业的发展，进而形成具有一定规模的产业链。
（二）存在问题
1. 经费来源单一
目前，城关区虚拟养老院的资金来源渠道主要是区里的财政拨款，但城关区政府的财政能力又有限，这无疑增大了其成本压力。兰州市的产业结构较为单一、经济总量和GDP也不高，且存在“未富先老”的状况，因此服务经费不足的问题显得尤为突出。由于地处西北内陆，无法向发达的东南部沿海地区学习引进基金会或境外组织介入社区养老的方法，曾经有过的相关尝试多以失败告终。因此，兰州市的虚拟养老院在筹措资金方面渠道较为单一，长期来看并不稳定。
2. 政府举措不足
在我国，一个产业的良性发展必须要有政府的引导和支持。然而我国的虚拟养老事业起步较晚，许多方面还没有标准的运行规定，因此亟待完善相关的制度和政策。兰州市城关区的虚拟养老院自2009年建立以来，不断发展壮大，目前已累计有11万人注册，为587.92万人次提供服务；仅在建立之初运营成本就从2011年的645.01万元增长到2012年的1107.92万元。②随着服务项目的增多，预计城关区虚拟养老院的营运成本还将以约20%的比例持续增长。而由于它是新生事物，还未纳入规定，因此无法在用地、水电气能源、贷款和税收等方面享受政府为传统养老院提供的优惠政策，这使得其发展颇受限制。
另一方面，由于监督机制的不健全，在政府与其他社会主体合作的过程中，难免出现权力寻租等腐败现象。既影响了政府行政的合法性，又会使得虚拟养老的运行机构因秩序混乱而陷入困境。
3.社会参与有限
（1）企业意愿较低。虚拟养老院所提供的各项服务大多利润微薄，通常由非营利组织运行，企业的参与意愿较低。加入的企业越少，该行业的竞争力越小；行业竞争力越小，越容易形成垄断——长此以往就会陷入恶性循环，进而影响服务质量。目前，城关区的虚拟养老院就面临这种风险。
（2）服务人员流失。一方面是缺少专业的护理人员。我国的养老服务业起步较晚，目前较少有培养专业养老服务人员的机构，且由于收入较低，即使有也很难留住。因此如何培养、留住人才是一个重要问题。
另一方面，志愿者的参与也存在问题。虚拟养老院对老人的服务是系统、有规范的工作，但志愿者的服务时间不稳定且人员更替频繁，老人很难安然接受服务。如何招募到长期稳定的志愿者是另一个问题。
（3）老人参与度低。城關区的虚拟养老院自2009年开办首家以来，至今已有八年。但是去年《兰州晚报》公布的一次调查数据显示，超过半数的老年受访者仅仅是对虚拟养老院有所耳闻，但并没有具体了解。由此可知，老年人对虚拟养老院的了解度和参与度明显偏低。究其原因，一是大部分的社区对虚拟养老院的宣传不到位，导致老年人对其服务了解较少；二是养老院的相关工作人员和居民的交流不足，出现了有限的供给与需求不匹配的现象。 三、对策建议
（一）发挥政府作用
1.规划长期发展
兰州市的虚拟养老院无论从建设规划、资金投入，还是机构设置、整体运营，可以说全部过程都是政府在确保市场发挥决定性作用的条件下，合理有效履行自身的经济职能的结果。作为惠及民生的大事，政府必须进行认真考察、科学论证和长期规划，使之与未来的城市发展相协调。
2.多方政策扶持
一方面，各级政府应加大财政投入，对试点单位提供开办和运营经费的补贴，确保各项资金及时到位；另一方面，要适当增加扶持政策，如在用地、水电、贷款和税收等方面予以优惠，从而提高对企业的吸引力。
3.完善监管体系
（1）建立考核机制。成立专项负责虚拟养老院的工作小组，基于所在地区社会发展的现实情况，制定切实有效的运作方案和考核机制。考核的内容包括财政专项资金的使用、老人获得服务的满意度等，方式以实地调研和人员负责制为主，还应对确有突出贡献的工作人员进行表彰，以达到提高养老服务专业化水平的目的。
（2）健全制度标准。政府购买虚拟养老服务的成效只能通过服务质量加以体现，因此，首先需要制定评价服务质量优劣的标准，如1995年香港社会福利署就和非政府机构协商制定的17项标准就值得参考。服务质量标准的监督需要质监部门、专家、养老机构服务人员和老年人共同参与，达到标准才可以提供养老服务。
其次是完善相关制度。作为国家解决人口老龄化的试点，虚拟养老院应尽快上升到制度层面。政府作为重大事务的决策者，应对虚拟养老服务的发展状况予以科学合理的分析，根据现实情况对其建立、运行进行全面细致的规定。
（二）动员社会力量
当前我国社会巨大的养老缺口与有限的养老能力之间的矛盾已经越来越严重。鉴于人口最多的发展中国家这一国情，政府无法向养老事业投入过多资源，因此需要鼓励各方社会力量的加入。要以完善社会保障体系、建设普惠型的社会福利为目标，积极开拓社会各方养老资源，为老年人提供高质量的虚拟养老服务，推动建立新型的养老服务体系。
鼓励民间企业参与。企业是以追求最大利润为目标的；想要吸引更多企业投资、捐助养老事业，就要提升参与企业的口碑，使企业获得相应的社会文化层面的利润，激励其参与进来，进一步发展“公办私营”的虚拟养老院。
鼓励社区成员参与。借鉴国外的义工制度和“时间储蓄”做法，虚拟养老院可以为社区中的志愿者提供平台：为每个志愿者建立档案，根据他们服务的频次和质量，作为他们学习、工作评定或是以后兑换相应时间免费服务的重要依据，从而提高社区成员参与志愿服务的积极性。
四、结语
兰州市城关区的虚拟养老院是一種创新的服务模式——政府负责规划和提供资金支持，向具有相关实力的企业购买此种服务，并与民间组织、非营利机构等第三部门联手，共同实现了多层次养老服务的社区供给。在其实际运行中，既取得了很大成就，也有很多方面需要改进。
由于个人时间和能力的有限，本文主要针对兰州市城关区虚拟养老院这一典型案例进行分析，提出了一些自己的想法，希望可以为虚拟养老模式今后在我国的发展提供借鉴经验，使其在各地得到推广，改善我国老年人的养老状况。
注释：
①虚拟养老院：社区居家养老服务模式的升级.2016-02-05.http：//www.xzbu.com/3/view-4762946.htm.2017-11-17.
②马喜梅.虚拟养老研究.长安大学硕士论文.2015.