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摘要：本文分析了国内环境影响评价制度研究和实施的现状，提出了完善中国环境影响评价制度的一些建议。
关键词：环境影响评价；改进建议；分析
中图分类号：X83文献标识码：A文章编号：
建立符合可持续发展的环境影响评价制度，需要长期探索和努力，除了加强相关的基础研究工作外，还应包括可持續发展指标体系的建立和完善、环境影响价值评估方法的研究和完善以及综合评价方法论研究和决策支持系统的开发等等。从而确保人类行为在保护自然环境和资源、公众健康、改善环境质量、促进社会公平的前提下，实现人类生存的生态环境良好的目的，更好地建立起结合社会—经济—环境目标于一体的系统化的管理程序。
1 我国现行环境影响评价制度存在的问题
1.1 环境评价制度中政策环境影响评价的缺失
我们可以看到20 世纪50年代的“大跃进”政策、80年代中后期提出的“大矿大开、小矿放开,有水快流,国家、集体和个人一起上”以及支持工业“十五小”、乡镇企业“遍地开花”等政策,所造成的环境污染和生态破坏问题至今仍然没有完全消除,完整的战略环境评价范围应该包含政策、规划和计划,中国目前的环评实践,没有包含政策环境影响评价。由于政策是政府机构为实现一定历史时期内的奋斗目标,所遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施,具有权威性、强制性、全局性和长期性,由政策失误所带来的环境污染和生态破坏远大于建设项目。因而政策环境影响评价应该是战略环境影响评价的题中应有之意。
1.2 对环境影响评价制度的角色定位认识上还存在误区
不管是广大的公众还是环境监管部门对环境影响评价制度还是存在一定的认识偏差。我国规划环境影响评价是通过对规划实施后可能产生的环境影响进行分类、预测和评价，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，将环境因素纳入到决策过程中。规划环境影响评价应对规划起着“评判员”的作用，目的不是编制规划，更不能用环评来代替规划。
1.3 环境评价中公众参与度低
公众是一切工作的基础，环境保护更加不能脱离群众。就环境保护领域，公众参与是指“公民有权通过一定的途径参与一切与环境利益相关的活动，使得该项活动符合公众的切身利益”，包括决策参与、过程参与和末端参与。目前，在我国的环境保护法律体系中，除了《环境影响评价法》对公众参与做了一些制度性的规定外，其他法律都只是原则性“宣誓”，没有使公众参与落到实处。
1.4 环境评价审批机构设置不完善
建设项目的环境影响评价文件仅由环境保护行政主管部门审批，缺乏相应的监督和控制机制，这很有可能导致行政审批权力过大引起的腐败问题。《环境影响评价法》第7 条、第13 条和第22 条的相关规定表明，对规划的编制机关和审批机关在某种意义上是重合的，这容易使政府为了地方、短期的目标而作出不利于环境保护甚至蒙混过关的行为，滋生腐败，严重破坏环境，对人类造成重大损失。
1.5 不能实行完整的环境影响跟踪评价
虽然近年来,中国关于战略环境评价的研究和实践取得了一些经验,但尚缺乏一个包括环境评价及预测、决策实施、跟踪评价及调整在内的完整的项目可供参考。宏观决策的实施和环境影响跟踪评价同步进行,一是可以积累战略环境影响评价的经验,二是可以及时弥补环境影响评价报告中环保措施的不足,解决决策实施中出现的生态环境问题。但是我们现在的环境影响评价制度往往不能包含完整的跟踪评价，这使得有些环保政策前紧后松，使其现实效果大打折扣。
2 完善我国环境影响评价制度的建议
由于我国实行的中国特色经济发展制度，这就使得我们不能直接照搬国外现成的模式，而应建立和形成一套具有中国特色的环境影响评价制度。针对我国现有环境影响评价制度中存在的问题，借鉴国外先进经验，并结合我国的具体国情，本文从以下几个方面提出完善我国环境影响评价制度的建议。
2.1 重视替代方案 遵循择优原则
国外经验表明, 替代方案是环境影响评价制度的重要组成部分。依美国环境政策法, 替代方案是可以代替建议行动之目的的行动方案。科学决策遵循择优原则, 即通过对多个方案对比权衡, 确定最佳选择。环境评价制度作为一项决策综合机制, 其目的在于为决策者提供关于拟议行动及其各种替代方案的环境影响信息, 从而使其能够确定任何情况下在环境和社会经济方面都是最佳的选择方案,理应包含替代方案。
2.2 加深规划环评的力度
从项目环评进入到战略环评, 标志着我国环境与资源立法步入到了一个新的阶段。在环境影响评价中, 指标用于衡量、表征、描述环境现状, 预测环境影响, 比较不同可选方案的环境效应, 跟踪监测战略行为实施后的环境质量的变化及其与环境目标之间的差值。评价指标是环境影响评价内容的定性与定量化表现形式, 而评价方法是对指标进行分析、预测、得出评价结论的工具和手段, 二者共同影响着环境影响评价的质量。而这两方面正是目前环境影响评价的薄弱之处, 指标体系的建立更需要在实践中逐步完善。我国幅员辽阔, 地域差异显著, 只能建立笼统而概括的通用指标, 落实到具体地区时, 应根据具体情况进行具体分析。因此, 一方面, 应通过组织优秀的环境影响评价专家和工作人员开展不同类型、不同层次、不同行业的环境影响评价实践研究, 进一步开发适合国情及具有地方特色的方法学和指标体系。另一方面, 通过加强国际交流与合作, 借鉴发达国家的成功经验, 不断充实和完善我国的环境影响评价指标体系。
2.3 重视民主决策作用，完善公众参与制度
随着我国民主法治建设的推进，我国公民参与国家决策的热情也将越来越高。环境影响评价也应适应这种发展趋势，积极引导我国公民开展公众参与，细化并完善公众参与制度。首先，应健全信息公开制度，保障公民的知情权；其次，扩大公众参与的范围，除国家规定需要保密的情况，任何决策的环境影响评价都应开展公众参与。
2.4 法律是基础 完善法律体系
将环境影响评价制度法律化，走法治道路是一切的根本。我国《环境影响评价法》还是存在一些漏洞，应该制定实施细则更加细化建设者、评价者、审批者三者的具体职责。例如第31 条对于擅自开工建设的项目只规定了由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处5 万元以上20 万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。而对于擅自开工建设造成的环境污染或者破坏并没有做出“恢复原状”的规定，仅仅要求以罚款来弥补环境损失是远远不够的。在追究法律责任中只考虑到经济效益，而忽视生态效益的重要性是违背可持续发展战略思想的。另外，应对未采纳公众意见造成严重后果的行为追究法律责任。
2.5 加强对政策环境影响评价的理论体系和工作方法的研究力度
现阶段，我国政策环境影响评价面临的主要障碍仍是缺乏自己的理论与方法体系，这大大制约了政策环境影响评价的实际应用和制度建设。而项目环境影响评价理论和方法体系经过长期的研究和实践已比较成熟，规划环境影响评价的技术手段虽然还有待提高，但相关研究也较为充分。作为环境影响评价的重要组成部分，政策环境影响评价的研究和试验工作可以由专门的机构开展技术方法的开发、组织与协调工作和教育培训等活动，从而为实践应用和制度建设奠定基础。
3 结束语
全球性的环境问题越来越得到人们的重视，自身生存环境质量能否得到改善，环境影响评价工作发挥着不可替代的作用。我国提出科学发展观，大力推进节能减排工作，制订了《环境评价办法》。但是，我国现行的环境影响评价制度中还是存在一些问题。我们要通过对现存问题的研究，从而提出相应的改进措施，使环境影响评价工作得以顺利而行之有效的开展，从而使得经济社会与环境协调发展。健全环境影响评价制度对于环境影响评价工作的全面推行、促进我国经济和社会的可持续发展具有重要的保障作用。
参考文献：
[1] 潘岳. 战略环境影响评价与可持续发展[ J ]. 环境保护, 2010，（9）.
[2] 李明光,游江峰,郑武. 战略环评在中国的发展及方法学探讨[J]. 中国人口、资源与环境,2011，（3）.
关键词：环境影响评价；改进建议；分析
中图分类号：X83文献标识码：A文章编号：
建立符合可持续发展的环境影响评价制度，需要长期探索和努力，除了加强相关的基础研究工作外，还应包括可持續发展指标体系的建立和完善、环境影响价值评估方法的研究和完善以及综合评价方法论研究和决策支持系统的开发等等。从而确保人类行为在保护自然环境和资源、公众健康、改善环境质量、促进社会公平的前提下，实现人类生存的生态环境良好的目的，更好地建立起结合社会—经济—环境目标于一体的系统化的管理程序。
1 我国现行环境影响评价制度存在的问题
1.1 环境评价制度中政策环境影响评价的缺失
我们可以看到20 世纪50年代的“大跃进”政策、80年代中后期提出的“大矿大开、小矿放开,有水快流,国家、集体和个人一起上”以及支持工业“十五小”、乡镇企业“遍地开花”等政策,所造成的环境污染和生态破坏问题至今仍然没有完全消除,完整的战略环境评价范围应该包含政策、规划和计划,中国目前的环评实践,没有包含政策环境影响评价。由于政策是政府机构为实现一定历史时期内的奋斗目标,所遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施,具有权威性、强制性、全局性和长期性,由政策失误所带来的环境污染和生态破坏远大于建设项目。因而政策环境影响评价应该是战略环境影响评价的题中应有之意。
1.2 对环境影响评价制度的角色定位认识上还存在误区
不管是广大的公众还是环境监管部门对环境影响评价制度还是存在一定的认识偏差。我国规划环境影响评价是通过对规划实施后可能产生的环境影响进行分类、预测和评价，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，将环境因素纳入到决策过程中。规划环境影响评价应对规划起着“评判员”的作用，目的不是编制规划，更不能用环评来代替规划。
1.3 环境评价中公众参与度低
公众是一切工作的基础，环境保护更加不能脱离群众。就环境保护领域，公众参与是指“公民有权通过一定的途径参与一切与环境利益相关的活动，使得该项活动符合公众的切身利益”，包括决策参与、过程参与和末端参与。目前，在我国的环境保护法律体系中，除了《环境影响评价法》对公众参与做了一些制度性的规定外，其他法律都只是原则性“宣誓”，没有使公众参与落到实处。
1.4 环境评价审批机构设置不完善
建设项目的环境影响评价文件仅由环境保护行政主管部门审批，缺乏相应的监督和控制机制，这很有可能导致行政审批权力过大引起的腐败问题。《环境影响评价法》第7 条、第13 条和第22 条的相关规定表明，对规划的编制机关和审批机关在某种意义上是重合的，这容易使政府为了地方、短期的目标而作出不利于环境保护甚至蒙混过关的行为，滋生腐败，严重破坏环境，对人类造成重大损失。
1.5 不能实行完整的环境影响跟踪评价
虽然近年来,中国关于战略环境评价的研究和实践取得了一些经验,但尚缺乏一个包括环境评价及预测、决策实施、跟踪评价及调整在内的完整的项目可供参考。宏观决策的实施和环境影响跟踪评价同步进行,一是可以积累战略环境影响评价的经验,二是可以及时弥补环境影响评价报告中环保措施的不足,解决决策实施中出现的生态环境问题。但是我们现在的环境影响评价制度往往不能包含完整的跟踪评价，这使得有些环保政策前紧后松，使其现实效果大打折扣。
2 完善我国环境影响评价制度的建议
由于我国实行的中国特色经济发展制度，这就使得我们不能直接照搬国外现成的模式，而应建立和形成一套具有中国特色的环境影响评价制度。针对我国现有环境影响评价制度中存在的问题，借鉴国外先进经验，并结合我国的具体国情，本文从以下几个方面提出完善我国环境影响评价制度的建议。
2.1 重视替代方案 遵循择优原则
国外经验表明, 替代方案是环境影响评价制度的重要组成部分。依美国环境政策法, 替代方案是可以代替建议行动之目的的行动方案。科学决策遵循择优原则, 即通过对多个方案对比权衡, 确定最佳选择。环境评价制度作为一项决策综合机制, 其目的在于为决策者提供关于拟议行动及其各种替代方案的环境影响信息, 从而使其能够确定任何情况下在环境和社会经济方面都是最佳的选择方案,理应包含替代方案。
2.2 加深规划环评的力度
从项目环评进入到战略环评, 标志着我国环境与资源立法步入到了一个新的阶段。在环境影响评价中, 指标用于衡量、表征、描述环境现状, 预测环境影响, 比较不同可选方案的环境效应, 跟踪监测战略行为实施后的环境质量的变化及其与环境目标之间的差值。评价指标是环境影响评价内容的定性与定量化表现形式, 而评价方法是对指标进行分析、预测、得出评价结论的工具和手段, 二者共同影响着环境影响评价的质量。而这两方面正是目前环境影响评价的薄弱之处, 指标体系的建立更需要在实践中逐步完善。我国幅员辽阔, 地域差异显著, 只能建立笼统而概括的通用指标, 落实到具体地区时, 应根据具体情况进行具体分析。因此, 一方面, 应通过组织优秀的环境影响评价专家和工作人员开展不同类型、不同层次、不同行业的环境影响评价实践研究, 进一步开发适合国情及具有地方特色的方法学和指标体系。另一方面, 通过加强国际交流与合作, 借鉴发达国家的成功经验, 不断充实和完善我国的环境影响评价指标体系。
2.3 重视民主决策作用，完善公众参与制度
随着我国民主法治建设的推进，我国公民参与国家决策的热情也将越来越高。环境影响评价也应适应这种发展趋势，积极引导我国公民开展公众参与，细化并完善公众参与制度。首先，应健全信息公开制度，保障公民的知情权；其次，扩大公众参与的范围，除国家规定需要保密的情况，任何决策的环境影响评价都应开展公众参与。
2.4 法律是基础 完善法律体系
将环境影响评价制度法律化，走法治道路是一切的根本。我国《环境影响评价法》还是存在一些漏洞，应该制定实施细则更加细化建设者、评价者、审批者三者的具体职责。例如第31 条对于擅自开工建设的项目只规定了由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处5 万元以上20 万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。而对于擅自开工建设造成的环境污染或者破坏并没有做出“恢复原状”的规定，仅仅要求以罚款来弥补环境损失是远远不够的。在追究法律责任中只考虑到经济效益，而忽视生态效益的重要性是违背可持续发展战略思想的。另外，应对未采纳公众意见造成严重后果的行为追究法律责任。
2.5 加强对政策环境影响评价的理论体系和工作方法的研究力度
现阶段，我国政策环境影响评价面临的主要障碍仍是缺乏自己的理论与方法体系，这大大制约了政策环境影响评价的实际应用和制度建设。而项目环境影响评价理论和方法体系经过长期的研究和实践已比较成熟，规划环境影响评价的技术手段虽然还有待提高，但相关研究也较为充分。作为环境影响评价的重要组成部分，政策环境影响评价的研究和试验工作可以由专门的机构开展技术方法的开发、组织与协调工作和教育培训等活动，从而为实践应用和制度建设奠定基础。
3 结束语
全球性的环境问题越来越得到人们的重视，自身生存环境质量能否得到改善，环境影响评价工作发挥着不可替代的作用。我国提出科学发展观，大力推进节能减排工作，制订了《环境评价办法》。但是，我国现行的环境影响评价制度中还是存在一些问题。我们要通过对现存问题的研究，从而提出相应的改进措施，使环境影响评价工作得以顺利而行之有效的开展，从而使得经济社会与环境协调发展。健全环境影响评价制度对于环境影响评价工作的全面推行、促进我国经济和社会的可持续发展具有重要的保障作用。
参考文献：
[1] 潘岳. 战略环境影响评价与可持续发展[ J ]. 环境保护, 2010，（9）.
[2] 李明光,游江峰,郑武. 战略环评在中国的发展及方法学探讨[J]. 中国人口、资源与环境,2011，（3）.