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【摘 要】2014年8月3日，云南鲁甸发生6.5级地震，截至8月4日上午7时，已有379人遇难。而据民政部网站消息，2014年一季度，各类自然灾害共造成全国1213.6万人次受灾，农作物受灾面积1739.9千公顷，直接经济损失55.6亿元 。我国近年来自然灾害发生的频率和造成的损失呈现上升趋势，日益凸现灾害救助制度建设的必要性、重要性和紧迫性。灾害救助作为社会保障体系的一个重要组成部分，却存在严重的缺失。本文通过介绍美国巨灾保险制度的基本内容以及补偿机制，分析我国现今灾害救助政策的现状，将国外的经验与我国国情相结合，提出完善制度的建议，充分发挥我国社会保障体系中灾害救助政策的作用。
【关键词】灾害救助；体系；构建
文章编号：ISSN1006—656X（2014）06-0074-01
一、美国灾害救助管理机制
（一）美国巨灾保险制度概况
巨灾发生机率的不可预测性及所造成损失的巨大型使其不符合一般可保风险的条件，容易造成保险公司承保能力不足，美国商业保险公司大多不愿意提供巨灾风险保障。为此，在以州政府为保险业的主要监管人的基础之上，联邦政府也在必要的时候介入保险市场的发展。与此同时，根据影响范围及实施主体的不同，美国巨灾保险制度可分为联邦巨灾保险项目和州巨灾保险项目两种类型。
联邦巨灾保险项目具体可分为：（1）国家洪水保险计划，其突出的特点可总结为：以社区为基础并带有一定的强制性，在国家承担风险的基础之上允许私营保险公司参与到日常业务运作中，采用科学并兼顾特殊性的费率厘定制，提供基本的保障；（2）恐怖主义和战争风险保险计划，在“911”恐怖袭击之后，政府出台法律、成立专门管理机构对该项保险计划的实施进行保障。
州巨灾保险项目具体可分为：（1）加州地震保险制度，以小保单的形式进行，灾后补偿金主要来源是资本金、保费收入、会员保险公司的摊派、贷款、再保险以及投资收入等；（2）佛州里达州飓风灾害保险制度，其每年根据风险暴露的程度预设承保最高总限额及行业免赔额，满足州内保险人的再保险需求。
（二）美国巨灾保险制度优缺点分析
根据美国巨灾保险制度的运行机制来看，其优点主要体现在以下三个方面：（1）多层次的风险分摊机制，一方面体现为分散保险市场上的风险，另一方面则体现为在必要的时候政府的财政进行融资、甚至可以利用风险证券化等形式分散资本市场的风险；（2）以最大程度和商业保险公司合作运营的方式提高效率，借鉴私营机构的运营经验，结合政府的权威性为巨灾保险制度的高效率运行提供了保障；（3）政府充分发挥作用，美国政府对巨灾保险的介入体现在众多方面：其一，使巨灾保险带有一定的强制性，以解决逆选择和需求不足的问题；其二，能够充分发挥政府在融资方面的优势，可以在系统建立的初期由政府提供资金，或者对可能发生的巨额损失提供融资渠道，以保证巨灾保险项目运营的稳定性。
但纵观美国巨灾保险制度的运行现状而言，其也存在一定的缺点，具体总结为以下四个方面：（1）保险项目众多，保险内容丰富，所涉及的内容更是纷繁复杂；（2）机构冗杂，管理支出大，针对每一个保险项目都会相应地成立一个管理机构进行管理，这在一定程度上就会增加管理的人力以及经济支出；（3）政府与私营机构的合作运营，在一定程度上反映出风险评估、费率厘定等方面缺乏完整的规划与整合，极易造成资源的重复和浪费；（4）各项目的制度尚不完善，各项保险项目基本都是在某个灾害之后建立的，为了应对突发状况而产生的机制存在一定的临时性，从长远的运行来看，其不能够提供很好的制度保障。
二、对我国灾害社会救助政策的分析
（一）我国国情和灾害救助政策的现状
我国幅员辽阔，气候多变，自然环境以及地质构造复杂，是世界上自然灾害最严重的少数国家之一。频发的自然灾害不仅造成千亿元的经济损失还给人民生命财产安全造成威胁，严重影响我国国民经济的发展。2012年全国各类自然灾害共造成2.9亿人（次）不同程度受灾，农作物受灾面积2496.2万公顷，因灾直接经济损失4185.5亿元。财政部、民政部下拨中央救灾资金112.7亿元，民政部调拨帐篷7.7万顶等救灾物资。
依据我国的现实情况而言，巨灾发生之后损失补偿的手段主要有两种：一种是政府的灾害救济，另一种是以保险作为主要手段建立风险损失基金进行灾后补偿。为此我的灾害救助也依据划分的标准不同，产生了很多种形式。在政府的统一领导下，部门分工领导，灾害分级管理。虽然在这种模式之下，可以充分发挥组织与政治优势，明确责任且有效地调动各种救灾资源。但随着这种模式的运行，也存在相应地问题，过度依赖政府的力量，一方面不利于调动社会各界的救灾积极性，与另一方面也因承担责任的部门过多而变得效率低下。面对严重的自然灾害，我国的灾害社会救助政策意义重大，但目前其制度建设、实践等都不尽人意，更显示出其需要完善的紧迫性。
（二）美国巨灾保险制度对我国的启示
（1）建立一个系统性的灾害救助制度模式
我国现有的灾害救助制度模式侧重于灾后救助，为了能够更好地应对我国频发的自然灾害以及解决我国现今灾害救助制度存在的问题，必须要建立一个系统性灾害救助制度模式。这个系统性的模式不仅要解决灾害过后产生的一系列问题，同时也要做好灾前预防的工作，以及灾害发生时的及时抢救，而且这个制度还要完善相应地补偿机制，更多地承担起灾害救助的责任。其次，还应完善相应的救灾法律，以应对在救灾过程中出现的一些突发情况，为现实的救灾制度提供一个强有力的法律保障。
（2）建立政府和私营机构多方合作机制
以政府为主导的灾害救助制度虽然在一定程度上具备权威性，但是面对重大、频发的自然灾害就显得效率低下。私营机构虽然不具备权威，甚至其以盈利为目的的经营宗旨也不完全符合我国社会保障的宗旨，但是在管理技术以及服务设施层面相对政府而言具备优越性。因而我国的灾害救助体系建成之后，可以采取和私营机构多方合作的模式，销售等环节可以由保险公司负责，政府负责把握宏观层面的调控。将政府的权威性与私营机构的经验相结合，这样就可以充分发挥政府和民间组织的作用。
（3）积极开发更广阔的灾后补偿金的来源渠道
从我国现行的灾害救助制度来看，灾后补偿金的主要来源是政府财政拨款，值得注意的是我国的社会保障制度中的每一项资金支出都是由政府财政支持的。这样一来，就会使国家财政压力过大，久而久之会造成入不敷出的情况，严重影响了我国其他公共事业的建设。为此积极探索我国灾害救助制度补偿金的来源渠道，一方面是增加融资渠道，例如可以采取企业募捐等措施，另一方面相关部门可以尝试将灾后补偿金投入到资本市场的方式，以投资运营的方式增加收益，也可以将补偿金与企业的债券进行等价交易，以促使补偿金的保值增值，以便于能够在资金的层面给予灾害救助制度较为稳定的支撑。
（4）充分发挥非盈利的慈善组织的作用
从现实情况而言，以红十字会为代表的非盈利的慈善组织不论是在灾害救援还是灾后重建中都发挥着强有力的作用，但也存在救灾物资过期，救灾基金不翼而飞等不良现象。作为非盈利的慈善机构，其是一个将社会各界个体的力量汇集到一起的过渡组织，因为政府应以出台相应法律制度严格规范这些组织机构的运行。
三、结束语
综上所述，一个完整的灾害救助系统应该包括灾前预警、灾害救援以及灾后补偿三个方面，这不仅要充分发挥政府的作用，更要调动起社会各界的力量，来共同完成灾害救助工作。本文通过分析美国的巨灾保险制度，依据我国的国情提出了相应的对策，期望对于进一步完善我国的灾害救助制度起到建议性作用。
参考文献：
[1]张艳花.巨灾风险管理——问题与对策[J].中国金融，2005；
[2]中国民政事业发展统计公报.2012[Z]；
[3]沈蕾.美国巨灾保险制度及其启示.华东经济管理，2008；
【关键词】灾害救助；体系；构建
文章编号：ISSN1006—656X（2014）06-0074-01
一、美国灾害救助管理机制
（一）美国巨灾保险制度概况
巨灾发生机率的不可预测性及所造成损失的巨大型使其不符合一般可保风险的条件，容易造成保险公司承保能力不足，美国商业保险公司大多不愿意提供巨灾风险保障。为此，在以州政府为保险业的主要监管人的基础之上，联邦政府也在必要的时候介入保险市场的发展。与此同时，根据影响范围及实施主体的不同，美国巨灾保险制度可分为联邦巨灾保险项目和州巨灾保险项目两种类型。
联邦巨灾保险项目具体可分为：（1）国家洪水保险计划，其突出的特点可总结为：以社区为基础并带有一定的强制性，在国家承担风险的基础之上允许私营保险公司参与到日常业务运作中，采用科学并兼顾特殊性的费率厘定制，提供基本的保障；（2）恐怖主义和战争风险保险计划，在“911”恐怖袭击之后，政府出台法律、成立专门管理机构对该项保险计划的实施进行保障。
州巨灾保险项目具体可分为：（1）加州地震保险制度，以小保单的形式进行，灾后补偿金主要来源是资本金、保费收入、会员保险公司的摊派、贷款、再保险以及投资收入等；（2）佛州里达州飓风灾害保险制度，其每年根据风险暴露的程度预设承保最高总限额及行业免赔额，满足州内保险人的再保险需求。
（二）美国巨灾保险制度优缺点分析
根据美国巨灾保险制度的运行机制来看，其优点主要体现在以下三个方面：（1）多层次的风险分摊机制，一方面体现为分散保险市场上的风险，另一方面则体现为在必要的时候政府的财政进行融资、甚至可以利用风险证券化等形式分散资本市场的风险；（2）以最大程度和商业保险公司合作运营的方式提高效率，借鉴私营机构的运营经验，结合政府的权威性为巨灾保险制度的高效率运行提供了保障；（3）政府充分发挥作用，美国政府对巨灾保险的介入体现在众多方面：其一，使巨灾保险带有一定的强制性，以解决逆选择和需求不足的问题；其二，能够充分发挥政府在融资方面的优势，可以在系统建立的初期由政府提供资金，或者对可能发生的巨额损失提供融资渠道，以保证巨灾保险项目运营的稳定性。
但纵观美国巨灾保险制度的运行现状而言，其也存在一定的缺点，具体总结为以下四个方面：（1）保险项目众多，保险内容丰富，所涉及的内容更是纷繁复杂；（2）机构冗杂，管理支出大，针对每一个保险项目都会相应地成立一个管理机构进行管理，这在一定程度上就会增加管理的人力以及经济支出；（3）政府与私营机构的合作运营，在一定程度上反映出风险评估、费率厘定等方面缺乏完整的规划与整合，极易造成资源的重复和浪费；（4）各项目的制度尚不完善，各项保险项目基本都是在某个灾害之后建立的，为了应对突发状况而产生的机制存在一定的临时性，从长远的运行来看，其不能够提供很好的制度保障。
二、对我国灾害社会救助政策的分析
（一）我国国情和灾害救助政策的现状
我国幅员辽阔，气候多变，自然环境以及地质构造复杂，是世界上自然灾害最严重的少数国家之一。频发的自然灾害不仅造成千亿元的经济损失还给人民生命财产安全造成威胁，严重影响我国国民经济的发展。2012年全国各类自然灾害共造成2.9亿人（次）不同程度受灾，农作物受灾面积2496.2万公顷，因灾直接经济损失4185.5亿元。财政部、民政部下拨中央救灾资金112.7亿元，民政部调拨帐篷7.7万顶等救灾物资。
依据我国的现实情况而言，巨灾发生之后损失补偿的手段主要有两种：一种是政府的灾害救济，另一种是以保险作为主要手段建立风险损失基金进行灾后补偿。为此我的灾害救助也依据划分的标准不同，产生了很多种形式。在政府的统一领导下，部门分工领导，灾害分级管理。虽然在这种模式之下，可以充分发挥组织与政治优势，明确责任且有效地调动各种救灾资源。但随着这种模式的运行，也存在相应地问题，过度依赖政府的力量，一方面不利于调动社会各界的救灾积极性，与另一方面也因承担责任的部门过多而变得效率低下。面对严重的自然灾害，我国的灾害社会救助政策意义重大，但目前其制度建设、实践等都不尽人意，更显示出其需要完善的紧迫性。
（二）美国巨灾保险制度对我国的启示
（1）建立一个系统性的灾害救助制度模式
我国现有的灾害救助制度模式侧重于灾后救助，为了能够更好地应对我国频发的自然灾害以及解决我国现今灾害救助制度存在的问题，必须要建立一个系统性灾害救助制度模式。这个系统性的模式不仅要解决灾害过后产生的一系列问题，同时也要做好灾前预防的工作，以及灾害发生时的及时抢救，而且这个制度还要完善相应地补偿机制，更多地承担起灾害救助的责任。其次，还应完善相应的救灾法律，以应对在救灾过程中出现的一些突发情况，为现实的救灾制度提供一个强有力的法律保障。
（2）建立政府和私营机构多方合作机制
以政府为主导的灾害救助制度虽然在一定程度上具备权威性，但是面对重大、频发的自然灾害就显得效率低下。私营机构虽然不具备权威，甚至其以盈利为目的的经营宗旨也不完全符合我国社会保障的宗旨，但是在管理技术以及服务设施层面相对政府而言具备优越性。因而我国的灾害救助体系建成之后，可以采取和私营机构多方合作的模式，销售等环节可以由保险公司负责，政府负责把握宏观层面的调控。将政府的权威性与私营机构的经验相结合，这样就可以充分发挥政府和民间组织的作用。
（3）积极开发更广阔的灾后补偿金的来源渠道
从我国现行的灾害救助制度来看，灾后补偿金的主要来源是政府财政拨款，值得注意的是我国的社会保障制度中的每一项资金支出都是由政府财政支持的。这样一来，就会使国家财政压力过大，久而久之会造成入不敷出的情况，严重影响了我国其他公共事业的建设。为此积极探索我国灾害救助制度补偿金的来源渠道，一方面是增加融资渠道，例如可以采取企业募捐等措施，另一方面相关部门可以尝试将灾后补偿金投入到资本市场的方式，以投资运营的方式增加收益，也可以将补偿金与企业的债券进行等价交易，以促使补偿金的保值增值，以便于能够在资金的层面给予灾害救助制度较为稳定的支撑。
（4）充分发挥非盈利的慈善组织的作用
从现实情况而言，以红十字会为代表的非盈利的慈善组织不论是在灾害救援还是灾后重建中都发挥着强有力的作用，但也存在救灾物资过期，救灾基金不翼而飞等不良现象。作为非盈利的慈善机构，其是一个将社会各界个体的力量汇集到一起的过渡组织，因为政府应以出台相应法律制度严格规范这些组织机构的运行。
三、结束语
综上所述，一个完整的灾害救助系统应该包括灾前预警、灾害救援以及灾后补偿三个方面，这不仅要充分发挥政府的作用，更要调动起社会各界的力量，来共同完成灾害救助工作。本文通过分析美国的巨灾保险制度，依据我国的国情提出了相应的对策，期望对于进一步完善我国的灾害救助制度起到建议性作用。
参考文献：
[1]张艳花.巨灾风险管理——问题与对策[J].中国金融，2005；
[2]中国民政事业发展统计公报.2012[Z]；
[3]沈蕾.美国巨灾保险制度及其启示.华东经济管理，2008；