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【摘要】我国的预算绩效管理改革开始于2005年，实现预算项目支出绩效管理是预算绩效管理改革的重点内容。在财政部牵头下，各地方政府以中央政府部门的预算项目支出绩效管理改革为示范，陆续展开了预算项目支出绩效管理工作。本文结合福州市鼓楼区政府部门预算项目支出绩效管理实践，探讨基层政府部门在实践中遇到的问题及采取的对策。
【关键词】预算项目支出 绩效管理
一、基层政府部门预算项目资金的特点
预算项目资金是相对于政府部门维持正常运转所需要的人员和公用经费而言的，是提供政府部门正常运转保障以外的经费。机构小、人员配备少是基层政府部门的共同特点。除了大型工程项目和国家重点项目专项资金外，基层政府部门预算项目资金具有种类繁多、金额小、管理手段单一的特点。项目资金种类繁多是因为基层政府部门处于落实国家政策的前沿，需接收各级财政下拨的资金，以及因不定期的工作任务需要所追加的项目经费等等。长期以来，对各类项目资金的管理主要针对资金使用的合法性和规范性，缺乏绩效管理的概念。
二、预算项目支出绩效管理中的问题
（一）预算项目支出绩效目标的编制
基层政府部门的项目经费既有体现该部门职能的经费也有上级下达的专项任务经费。以福州市鼓楼区编制2014年政府预算为例，财政部门为扩大纳入绩效管理的项目资金的范围，要求各政府部门在编制预算时，上报绩效目标的预算项目资金须占本部门预算项目资金比例的10%以上，纳入绩效管理的项目资金涉及到了所有的政府部门。设定应纳入绩效管理的预算项目资金比例，在一定程度上实现了对大额项目资金的绩效管理，使得重点资金的产出和成果受到重视，提高了重点项目资金的使用效率。但同时，过于重视纳入绩效管理资金的比例，也会出现问题。如对于项目种类多、总体资金量大的政府部门，因可选择性大，在上报绩效目标时，出现了避重就轻的现象，回避监管和绩效评价难度大的项目，使得上报的绩效目标脱离该职能部门的工作重点。如果在审核环节不能有效把关，对各政府部门上报的绩效目标进行合理筛选，后期的监控和评价成本的投入将失去意义，偏离了绩效管理的目的。
（二）预算项目支出绩效执行过程的监控
绩效执行过程的监控是在制定预算项目支出的绩效目标后对后续支出过程进行的绩效监督和管理的过程。绩效目标的执行过程耗时多久，监控的时间就有多久，是工作量最大的一个环节。正如福建省财政厅厅长陈小平所说的“绩效监控是预算绩效管理工作的第二个步骤，在绩效目标确定后，绩效监控应伴随着财政资金的使用同步进行，依靠后期的绩效评价对资金使用效率低下的绩效执行方进行追究，是难以挽回损失的。事中的监控，能加强对资金使用的管理，监控过程提供的数据，能为项目结束后的绩效评价打好基础，达到预算绩效管理的目的。”
目前，在人员配备有限的基层政府部门，还难以完全依靠财政和审计部门对不同单位、不同类别的预算项目支出进行有效的绩效执行监控。实施重点监控的范围受到限制。以福州市鼓楼区为例，对于预算项目支出的绩效监控方面还是以各部门的自行监控为主，而各部门的自主监控，又难免流于形式，绩效产出和成果的好坏更多的依赖于事后的评价。事中的监控多数还停留在通过政府采购、国库统一支付等合法、合规性的监督和管理上。
（三）预算项目支出绩效评价
绩效评价指标体系的设计是进行预算项目支出绩效评价的难点。结合基层政府部门具体实施中的问题可归纳为几个方面：一是基层政府部门执行职能最贴近民生，有大量体现社会效益的支出，在预算项目支出的绩效评价中，社会效益的体现用简单的量化指标进行考量是不合适的，需要大量的社会信息采集才能呈现客观的评价结果，大量社会信息的采集必然加大了项目支出绩效评价工作的成本和工作难度。第二，利用高校、科研机构和各行业专家等第三方的力量来设计和实施预算项目支出的绩效评价必然会在一定程度上提高绩效评价的水平，但对于各类项目经费绝对值较小的基层政府部门，第三方评价费用是一笔不小的负担，可能不符合成本效益原则，违背了绩效工作的目标。第三，专业人才的缺乏和信息化技术落后等是基层政府部门预算项目支出绩效评价中存在的普遍问题。福州市鼓楼区各政府部门根据区财政部门的要求设计绩效指标，对预算支出的绩效执行成果进行自评，大量采用了财政部项目支出绩效评价共性指标体系，但由于缺乏综合性的系统信息数据的比对及专业机构的协助，各政府部门在个性指标的设计方面显薄弱。
三、解决基层政府部门预算项目支出绩效管理问题的对策
（一）通过预算项目支出的分类细化优化绩效目标的编制
预算项目支出的分类细化是指把各类项目经费按照支出用途和重要性进一步细分。要使得纳入绩效管理的项目资金的绩效目标能紧密围绕政府部门工作重点、能最大限度地把与社会发展、人民生活密切相关的经费纳入到绩效成果的考评中来，从而达到优化绩效目标编制的目的。结合鼓楼区各政府部门的实践经验，对预算项目支出进行必要的分类细化是必要的。通过分类细化，可把一些时效短、主要用于政府部门基本运转需求的经费，如临时人员的支出、会议费、办公设备采购、车辆使用开支等列入合规性审核的范畴，把项目经费绩效管理的重点放在更能体现政府部门执行职能的成果以及产生较大经济和社会效益的项目支出上。使得处于基层的政府部门在人员、资金等各方面都有限的条件下，突出重点，最大地实现预算项目支出绩效管理的成果。
（二）提高组织保障力度和专业人才培养加强绩效执行过程监督
项目支出绩效管理的监控是贯穿预算项目支出的全过程的，因为项目支出绩效管理的目标不仅仅是要能体现政府部门的投入和产出，更重要的是要能看到工作成果，在于目标的实现。绩效目标实现的好坏也是对领导工作能力的检验。这就需要必要的组织保障来促使各部门领导把压力转化为动力，高度重视项目支出的绩效监控过程，才能保障绩效成果的实现。
同时，要充分发挥审计、监察、财政等监督管理部门的作用，除了合规性的审查外还应加大绩效执行过程的监管力度，对重大项目需实施重点监控。并利用国库集中支付、政府采购部门等在各个环节加强把关。
项目支出绩效管理的顺利实施需要熟悉预算绩效管理的专业化人才。基层政府部门人员少，一般都需身兼数职。在条件受限的情况下，必需要提高工作人员的专业化水平，有针对性地进行专业人才的培养，提高从事预算绩效管理人员的素质。
（三）合理构建预算项目支出绩效指标评价体系
合理有效的预算项目支出绩效指标评价体系是客观进行预算项目支出绩效评价的重点所在。财政部项目支出绩效评价共性指标体系是考核基层预算部门绩效目标实现情况的基本考评指标，但是要使得基层政府部门预算项目支出的绩效评价更加客观合理，还需要深入细化个性指标设计，使得项目支出的绩效评价更能体现地方特点和部门特色。要实现共性指标和个性指标的结合，除了需要地方财政部门与基层政府部门的协作配合外，在信息化和专业化水平不高情况下，还是应该借助专业的第三方机构的帮助。为降低评价成本，基层政府部门可结合实际，突出重点部门、重点项目经费的实践，由点带面，不断总结提高，逐步建立起合理有效的预算部门的个性指标体系。
预算项目支出的绩效管理将改变原有对经费使用注重投入与产出而忽视成果的做法，提高了财政资金的使用效率。但由于预算项目支出的绩效管理是从上到下从中央到地方逐步推广开的，基层政府部门在严格执行政策的同时也要结合地方特点，扬长避短，真正地把预算项目支出的绩效管理工作执行到位。
【关键词】预算项目支出 绩效管理
一、基层政府部门预算项目资金的特点
预算项目资金是相对于政府部门维持正常运转所需要的人员和公用经费而言的，是提供政府部门正常运转保障以外的经费。机构小、人员配备少是基层政府部门的共同特点。除了大型工程项目和国家重点项目专项资金外，基层政府部门预算项目资金具有种类繁多、金额小、管理手段单一的特点。项目资金种类繁多是因为基层政府部门处于落实国家政策的前沿，需接收各级财政下拨的资金，以及因不定期的工作任务需要所追加的项目经费等等。长期以来，对各类项目资金的管理主要针对资金使用的合法性和规范性，缺乏绩效管理的概念。
二、预算项目支出绩效管理中的问题
（一）预算项目支出绩效目标的编制
基层政府部门的项目经费既有体现该部门职能的经费也有上级下达的专项任务经费。以福州市鼓楼区编制2014年政府预算为例，财政部门为扩大纳入绩效管理的项目资金的范围，要求各政府部门在编制预算时，上报绩效目标的预算项目资金须占本部门预算项目资金比例的10%以上，纳入绩效管理的项目资金涉及到了所有的政府部门。设定应纳入绩效管理的预算项目资金比例，在一定程度上实现了对大额项目资金的绩效管理，使得重点资金的产出和成果受到重视，提高了重点项目资金的使用效率。但同时，过于重视纳入绩效管理资金的比例，也会出现问题。如对于项目种类多、总体资金量大的政府部门，因可选择性大，在上报绩效目标时，出现了避重就轻的现象，回避监管和绩效评价难度大的项目，使得上报的绩效目标脱离该职能部门的工作重点。如果在审核环节不能有效把关，对各政府部门上报的绩效目标进行合理筛选，后期的监控和评价成本的投入将失去意义，偏离了绩效管理的目的。
（二）预算项目支出绩效执行过程的监控
绩效执行过程的监控是在制定预算项目支出的绩效目标后对后续支出过程进行的绩效监督和管理的过程。绩效目标的执行过程耗时多久，监控的时间就有多久，是工作量最大的一个环节。正如福建省财政厅厅长陈小平所说的“绩效监控是预算绩效管理工作的第二个步骤，在绩效目标确定后，绩效监控应伴随着财政资金的使用同步进行，依靠后期的绩效评价对资金使用效率低下的绩效执行方进行追究，是难以挽回损失的。事中的监控，能加强对资金使用的管理，监控过程提供的数据，能为项目结束后的绩效评价打好基础，达到预算绩效管理的目的。”
目前，在人员配备有限的基层政府部门，还难以完全依靠财政和审计部门对不同单位、不同类别的预算项目支出进行有效的绩效执行监控。实施重点监控的范围受到限制。以福州市鼓楼区为例，对于预算项目支出的绩效监控方面还是以各部门的自行监控为主，而各部门的自主监控，又难免流于形式，绩效产出和成果的好坏更多的依赖于事后的评价。事中的监控多数还停留在通过政府采购、国库统一支付等合法、合规性的监督和管理上。
（三）预算项目支出绩效评价
绩效评价指标体系的设计是进行预算项目支出绩效评价的难点。结合基层政府部门具体实施中的问题可归纳为几个方面：一是基层政府部门执行职能最贴近民生，有大量体现社会效益的支出，在预算项目支出的绩效评价中，社会效益的体现用简单的量化指标进行考量是不合适的，需要大量的社会信息采集才能呈现客观的评价结果，大量社会信息的采集必然加大了项目支出绩效评价工作的成本和工作难度。第二，利用高校、科研机构和各行业专家等第三方的力量来设计和实施预算项目支出的绩效评价必然会在一定程度上提高绩效评价的水平，但对于各类项目经费绝对值较小的基层政府部门，第三方评价费用是一笔不小的负担，可能不符合成本效益原则，违背了绩效工作的目标。第三，专业人才的缺乏和信息化技术落后等是基层政府部门预算项目支出绩效评价中存在的普遍问题。福州市鼓楼区各政府部门根据区财政部门的要求设计绩效指标，对预算支出的绩效执行成果进行自评，大量采用了财政部项目支出绩效评价共性指标体系，但由于缺乏综合性的系统信息数据的比对及专业机构的协助，各政府部门在个性指标的设计方面显薄弱。
三、解决基层政府部门预算项目支出绩效管理问题的对策
（一）通过预算项目支出的分类细化优化绩效目标的编制
预算项目支出的分类细化是指把各类项目经费按照支出用途和重要性进一步细分。要使得纳入绩效管理的项目资金的绩效目标能紧密围绕政府部门工作重点、能最大限度地把与社会发展、人民生活密切相关的经费纳入到绩效成果的考评中来，从而达到优化绩效目标编制的目的。结合鼓楼区各政府部门的实践经验，对预算项目支出进行必要的分类细化是必要的。通过分类细化，可把一些时效短、主要用于政府部门基本运转需求的经费，如临时人员的支出、会议费、办公设备采购、车辆使用开支等列入合规性审核的范畴，把项目经费绩效管理的重点放在更能体现政府部门执行职能的成果以及产生较大经济和社会效益的项目支出上。使得处于基层的政府部门在人员、资金等各方面都有限的条件下，突出重点，最大地实现预算项目支出绩效管理的成果。
（二）提高组织保障力度和专业人才培养加强绩效执行过程监督
项目支出绩效管理的监控是贯穿预算项目支出的全过程的，因为项目支出绩效管理的目标不仅仅是要能体现政府部门的投入和产出，更重要的是要能看到工作成果，在于目标的实现。绩效目标实现的好坏也是对领导工作能力的检验。这就需要必要的组织保障来促使各部门领导把压力转化为动力，高度重视项目支出的绩效监控过程，才能保障绩效成果的实现。
同时，要充分发挥审计、监察、财政等监督管理部门的作用，除了合规性的审查外还应加大绩效执行过程的监管力度，对重大项目需实施重点监控。并利用国库集中支付、政府采购部门等在各个环节加强把关。
项目支出绩效管理的顺利实施需要熟悉预算绩效管理的专业化人才。基层政府部门人员少，一般都需身兼数职。在条件受限的情况下，必需要提高工作人员的专业化水平，有针对性地进行专业人才的培养，提高从事预算绩效管理人员的素质。
（三）合理构建预算项目支出绩效指标评价体系
合理有效的预算项目支出绩效指标评价体系是客观进行预算项目支出绩效评价的重点所在。财政部项目支出绩效评价共性指标体系是考核基层预算部门绩效目标实现情况的基本考评指标，但是要使得基层政府部门预算项目支出的绩效评价更加客观合理，还需要深入细化个性指标设计，使得项目支出的绩效评价更能体现地方特点和部门特色。要实现共性指标和个性指标的结合，除了需要地方财政部门与基层政府部门的协作配合外，在信息化和专业化水平不高情况下，还是应该借助专业的第三方机构的帮助。为降低评价成本，基层政府部门可结合实际，突出重点部门、重点项目经费的实践，由点带面，不断总结提高，逐步建立起合理有效的预算部门的个性指标体系。
预算项目支出的绩效管理将改变原有对经费使用注重投入与产出而忽视成果的做法，提高了财政资金的使用效率。但由于预算项目支出的绩效管理是从上到下从中央到地方逐步推广开的，基层政府部门在严格执行政策的同时也要结合地方特点，扬长避短，真正地把预算项目支出的绩效管理工作执行到位。