论文部分内容阅读
摘要:一个国家到底是"大政府,小社会"好,还是"小政府,大社会"好呢?这就涉及到政府规模问题,而适度的政府规模是每个国家所向往和追求的。本文从服务型政府的视角出发,浅谈构建适度政府规模的四点建议。
关键字:服务型政府;政府规模;适度
1 引言
对于政府的规模究竟多大,才算是适度;是"大政府"更好,还是"小政府"更好,一直是人们争论不休的话题。现代政府理论认为,一个合理的政府规模是维护经济和社会秩序、保持政府有效运转的必要条件,当今各国也都非常重视控制政府的规模。我国十六届三中全会提出"公共服务型政府"理念后,就涉及到政府职能配置与机构设置等关系到政府规模的各方面与服务型政府理念相匹配的问题。
2 服务型政府和政府规模的内涵及特征
2.1服务型政府的内涵及特征
什么是服务型政府?学术界的研究很多,不同的学者从不同的视角对服务型政府的概念进行了表述,概括起来主要有以下几种观点:
(1)服务型政府是指仅拥有有限管理社会的权力、对经济社会管理负有限责任,通过向市场主体提供公共服务等方式,实现政府对市场主体的互动式管理的政府模式。
(2)服务型政府,即政府由原来的控制者,改变为兴利者和服务者。它意味着施政目标由机关和专家决定到由民众来决定,政府以控制管理为要务转变为以传输服务为要务,管理目标由经济领域转移到公共服务领域。
(3)服务型政府是"在公民本位、社会本位理念指导下,通过法定程序,按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府"。[1]
(4)服务型政府主要指政府的职能和功能。李文良教授认为:"服务是政府的首要职能。"[2]著名经济学家高尚全认为建设公共服务型的政府,因为政府的"公共服务功能没有很好的发挥。"[3]
基于对服务型政府概念的分析,笔者认为,服务型政府具有以下七个方面的基本特征:
(1)服务理念的核心性:服务型政府是为人民服务的政府,为人民服务是政府管理的主要宗旨和核心理念,是政府管理的出发点和归宿,同时也是政府存在、运行和发展的基本前提。服务型政府以服务作为自己的根本任务。
(2)民意的主导性:"社会本位、公民本位",是服务型政府的从政理念和价值取向。服务型政府体现民主要求,人民是国家的主人,政府的权力来自于人民的授予,政府的施政目标须征得人民的同意,人民有权参与政府决策和执行的过程,人民的利益至高无上,为人民服务是政府的天职。
(3)职能的有限性:服务型政府是有限政府,表现为能力有限、职能有限、权力有限、责任有限。它的有限性使政府不可能对社会一切公共事务大包大揽,政府仅拥有有限管理社会的权力和职能,对经济社会管理负有限责任。
(4)主体的多元性:服务型政府在社会本位的理念下,政府不再是公共管理的唯一主体,而只是重要的主体之一或者说是最重要的主体。社会治理主体是政府、非政府公共组织和民众的多元主体,三类主体在社会公共事务的管理过程中"平等协商、良性互动、各尽其能、各司其职"。
(5)行政的合法性:服务型政府是严格建立在法律基础上并且履行法律义务的政府。政府的权力和合法性来源于公众,为社会、公众服务是政府的责任。同时,为了更好地约束政府的权力,避免公共权力的私有化和非法化,需要用法律机制限制公共管理权力的边界。
(6)政府的开放性:服务型政府是开放的政府,其开放性主要表现在决策和执行人民参与,服务项目、内容、范围、条件、程序和主办机构等向社会公开,行为接受公众监督,服务的效果由人民来评价等。
(7)管理的有效性:服务型政府是具有高效率和效益的政府。由于服务型政府本身是有限的政府,它的机构更加精简,人员更加精干,服务更加周到,根据社会发展的需要,为公民和社会提供更为适时的、更加弹性的、更加灵活的服务。因此,这样的政府的工作效率是更高也更贴近人民的。高效,就是要求政府运转速度快,办事效率高,行政成本低,管理效益好。
2.2政府规模的内涵及现状特点
政府规模是指以政府职能和权力配置为基础,并按照一定的组织原则来建构的政府各个组成部分的总和。它包括内在规模和外在规模。内在规模是指政府职能和行政权力的范围及权限,即职能规模和权力规模。外在规模是指政府机构设置,人员配置的数量、结构,以及行政成本;即机构规模、人员规模和费用规模。广义的政府规模包括内在规模和外在规模,狭义的政府规模仅指政府的外在规模。
建国以后,我国建立起来的高度集中的全能型政府体制,基本上适应了当时特定历史阶段生产力发展的要求,较有效地履行了社会赋予政府的职责,推动了我国社会经济的发展。但随着时间的推移,这种全能性政府体制所形成的政府规模扩张:职能膨胀、机构臃肿、人员繁杂、经费巨大,导致了政企不分、政社不分、职能重叠、机构臃肿、人浮于事、财政负担沉重、效率低下等弊端,不符合精干高效、协调整合、与财力一致等政府适度规模的基本尺度,由此严重阻碍了社会经济发展和经济体制改革的深入。随着服务型政府的构建,如果政府不对其按照市场基础原则通过法制进行主动的控制、调整和削减,政府就无法高效履行其职能并引导国家走向全面现代化。
3服务型政府视角下,构建适度政府规模的建议
何谓适度政府规模?人们可以从不同学科角度来进行界定,有学者提出:适度政府规模就是由政府职能规模和机构规模为主要决定因素,以政府合法性为底线,以经济、效率、效益为原则,实现帕累托最优,达到政府与公民权利均衡,政府资源最优配置以及政治、经济、社会领域良性互动的政府规模状态。[4]据此,笔者拟对构建适度政府规模提出如下几点建议:
3.1转变传统行政价值观,推行服务型政府理念
我国传统文化为我们提供了"政府是好的,只有政府管才能把事情办好"的全能政府模式价值观。显然,这种价值观与社会主义市场经济和社会主义民主政治都是不相适应的。在这种行政价值观指导下,也只能对全能政府模式的政府职能稍加变动,而不能从根本上改变政府规模膨胀的问题。因此在构建适度政府规模时,首先必须从根本上改变传统的行政价值观,建立服务型政府理念。包括:
(1)政治理念上,从权力本位到公民本位的转变。服务型政府奉行的是以人为本的政治理念,实现广大人民群众的利益是政府一切工作的出发点和归宿。服务型政府要以公民满意为价值取向和评价标准,政府服务的内容由民意来决定,政府工作效果的评估主体是人民,评价标准是公民的满意度,政府要对人民负责。以人为本的理念是服务型政府核心理念、本质特征,也是建设公共服务型政府总的指导思想和指导原则。将以人为本作为最重要的公共行政理念和价值观准则,既是政府管理的合法性要求,也是公共行政存在及使命的必然唯一选择。
(2)治理理念上,从政府本位到社会本位的转变。服务型政府的社会治理理念是多中心的社会治理理念,在这种理念下,政府不再是公共管理的唯一主体,而只是重要的主体之一或者说是最重要的主体。政府、非政府公共组织和民众三类管理主体,在公共事务管理过程中是一种"平等协商、良性互动、各尽其能、各司其职"的关系。这种多中心的治理理念是政府本位的淡化和社会本位的回归。只有社会本位的理念得到全面的释放,才能真正体现"人本、责任、服务"与"参与、合作、互动"的精神。"人本、责任、服务"精神是社会本位理念的核心内涵,"参与、合作、互动"则是"人本、责任、服务"的外化和实现途径。
3.2优化政府职能,精简政府机构
政府规模增长的核心在于政府职能的扩张,只有使政府的职能科学化、合理化才能保证政府的适度规模。要界定好政府的职能边界,在市场经济条件下,主要是要处理好政府与市场的职能边界,就是政府干预或者市场调节的程度问题。首先,必须立足于中国的国情,建立健全由政府导向的市场经济调控模式。转型时期的中国政府既要推动经济增长,努力实现社会福利最大化,又要克服市场的幼稚与残缺,力争提高资源配置的效率。其次,从制度变迁的角度看,政府是新制度的供给者。要依靠逐步设定和完善一系列符合市场经济的规则来逐渐完成市场化过程。再次,从经济发展的角度来看,政府是经济增长的推动者。政府除了用制定经济社会战略、健全宏观调控体系、促进产业结构升级等手段来发展经济外,还要部分替代市场执行资源配置的功能。
当代中国政府适度规模的构建,应在政府的内在职能规模和外在机构规模之间形成一个系统分析的逻辑框架。不是一味地精简机构、缩减人员,而是以政府的内在职能规模为依据,以构建公共服务型政府为取向,对政府规模进行结构性调整,较大幅度地增加财税、社会保障、公共服务方面的政府官员数量,而削减与"管市场"、"管企业"直接相关的职能机构,取消各种虚设机构和中间机构,建立扁平结构的政府组织体系。
3.3实现政府与市场的互补,促进公共服务市场化
服务型政府坚持以社会为本位,在市场经济条件和民主政治的实践中培育社会自主运行的健全机制,扩大社会自治的范围,即使存在着对社会的控制和干预也是从属于服务的目的。现阶段我国政府的五项基本任务是:为法律和产权奠定基础;保持非扭曲性的政策环境,包括宏观经济的稳定;投资于基本的社会服务与基础设施;保护承受力差的阶层;保护自然环境。除此之外,政府不必是唯一的提供者。因此,我国政府在公共服务的提供方面要利用市场,把市场过程扩大到非市场领域,鼓励非政府组织和社会的参与,凡是非政府组织能做好的就不应由政府承担。这样,可有效制衡政府干预扩大化和社会管理官僚化,促进人们对公共管理的参与和自律意识,最终形成政府调控、市场调节和社会自治的均衡机制,促进我国政府公共事务规模的科学合理。
3.4完善公务员编制,调整公务员结构
一个合理的政府人力规模是维护经济发展和社会稳定、保持政府有效运转的必要条件。在当前进一步压缩政府人力规模的弹性和空间已经非常有限的情况下,应跳出"数量屏障"的思维定式,在清楚界定政府职能的前提下,通过改善公务员结构和提升政府管理水平构建适度政府规模:一是完善公务员编制管理。构建适度政府人力规模必须以编制管理为手段,建立科学的政府人力资源开发与管理制度,通过对职位设置、人员结构、人员总额、领导职数的控制,降低行政成本,提高工作效率。二是调整公务员结构,包括文化结构、年龄结构、专业结构,也包括政府部门之间的配比关系[5],充实宏观调控部门和公共服务部门的工作人员,削减微观经济管理部门的工作人员和后勤方面的工作人员。
参考文献:
[1] 刘熙瑞.服务型政府:经济全球化背景下中国政府改革的目标[J].中国行政管理,2002(7):5-8.
[2] 李文良.中国政府职能转变问题报告[M].北京:中国发展出版社, 2003,1.
[3] 高尚全.公共服务体制建设的核心是政府转型[EB/OL]. http://www.china.com.cn/chinese/jingji/1269067.htm, 2006-07-08/2009-12-20.
[4] 金红磊.论适度政府规模的构建路径[M].信阳师范学院学报,2008(6):14.
[5] 李丙红,李和中.我国省级政府人力规模影响因素定量分析[J].北京行政学院学报,2008,(5):57.
作者简介:黄琳(1986-),女,湖南长沙人,华南理工大学公共管理学院,硕士研究生,研究方向:公共政策分析。
关键字:服务型政府;政府规模;适度
1 引言
对于政府的规模究竟多大,才算是适度;是"大政府"更好,还是"小政府"更好,一直是人们争论不休的话题。现代政府理论认为,一个合理的政府规模是维护经济和社会秩序、保持政府有效运转的必要条件,当今各国也都非常重视控制政府的规模。我国十六届三中全会提出"公共服务型政府"理念后,就涉及到政府职能配置与机构设置等关系到政府规模的各方面与服务型政府理念相匹配的问题。
2 服务型政府和政府规模的内涵及特征
2.1服务型政府的内涵及特征
什么是服务型政府?学术界的研究很多,不同的学者从不同的视角对服务型政府的概念进行了表述,概括起来主要有以下几种观点:
(1)服务型政府是指仅拥有有限管理社会的权力、对经济社会管理负有限责任,通过向市场主体提供公共服务等方式,实现政府对市场主体的互动式管理的政府模式。
(2)服务型政府,即政府由原来的控制者,改变为兴利者和服务者。它意味着施政目标由机关和专家决定到由民众来决定,政府以控制管理为要务转变为以传输服务为要务,管理目标由经济领域转移到公共服务领域。
(3)服务型政府是"在公民本位、社会本位理念指导下,通过法定程序,按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府"。[1]
(4)服务型政府主要指政府的职能和功能。李文良教授认为:"服务是政府的首要职能。"[2]著名经济学家高尚全认为建设公共服务型的政府,因为政府的"公共服务功能没有很好的发挥。"[3]
基于对服务型政府概念的分析,笔者认为,服务型政府具有以下七个方面的基本特征:
(1)服务理念的核心性:服务型政府是为人民服务的政府,为人民服务是政府管理的主要宗旨和核心理念,是政府管理的出发点和归宿,同时也是政府存在、运行和发展的基本前提。服务型政府以服务作为自己的根本任务。
(2)民意的主导性:"社会本位、公民本位",是服务型政府的从政理念和价值取向。服务型政府体现民主要求,人民是国家的主人,政府的权力来自于人民的授予,政府的施政目标须征得人民的同意,人民有权参与政府决策和执行的过程,人民的利益至高无上,为人民服务是政府的天职。
(3)职能的有限性:服务型政府是有限政府,表现为能力有限、职能有限、权力有限、责任有限。它的有限性使政府不可能对社会一切公共事务大包大揽,政府仅拥有有限管理社会的权力和职能,对经济社会管理负有限责任。
(4)主体的多元性:服务型政府在社会本位的理念下,政府不再是公共管理的唯一主体,而只是重要的主体之一或者说是最重要的主体。社会治理主体是政府、非政府公共组织和民众的多元主体,三类主体在社会公共事务的管理过程中"平等协商、良性互动、各尽其能、各司其职"。
(5)行政的合法性:服务型政府是严格建立在法律基础上并且履行法律义务的政府。政府的权力和合法性来源于公众,为社会、公众服务是政府的责任。同时,为了更好地约束政府的权力,避免公共权力的私有化和非法化,需要用法律机制限制公共管理权力的边界。
(6)政府的开放性:服务型政府是开放的政府,其开放性主要表现在决策和执行人民参与,服务项目、内容、范围、条件、程序和主办机构等向社会公开,行为接受公众监督,服务的效果由人民来评价等。
(7)管理的有效性:服务型政府是具有高效率和效益的政府。由于服务型政府本身是有限的政府,它的机构更加精简,人员更加精干,服务更加周到,根据社会发展的需要,为公民和社会提供更为适时的、更加弹性的、更加灵活的服务。因此,这样的政府的工作效率是更高也更贴近人民的。高效,就是要求政府运转速度快,办事效率高,行政成本低,管理效益好。
2.2政府规模的内涵及现状特点
政府规模是指以政府职能和权力配置为基础,并按照一定的组织原则来建构的政府各个组成部分的总和。它包括内在规模和外在规模。内在规模是指政府职能和行政权力的范围及权限,即职能规模和权力规模。外在规模是指政府机构设置,人员配置的数量、结构,以及行政成本;即机构规模、人员规模和费用规模。广义的政府规模包括内在规模和外在规模,狭义的政府规模仅指政府的外在规模。
建国以后,我国建立起来的高度集中的全能型政府体制,基本上适应了当时特定历史阶段生产力发展的要求,较有效地履行了社会赋予政府的职责,推动了我国社会经济的发展。但随着时间的推移,这种全能性政府体制所形成的政府规模扩张:职能膨胀、机构臃肿、人员繁杂、经费巨大,导致了政企不分、政社不分、职能重叠、机构臃肿、人浮于事、财政负担沉重、效率低下等弊端,不符合精干高效、协调整合、与财力一致等政府适度规模的基本尺度,由此严重阻碍了社会经济发展和经济体制改革的深入。随着服务型政府的构建,如果政府不对其按照市场基础原则通过法制进行主动的控制、调整和削减,政府就无法高效履行其职能并引导国家走向全面现代化。
3服务型政府视角下,构建适度政府规模的建议
何谓适度政府规模?人们可以从不同学科角度来进行界定,有学者提出:适度政府规模就是由政府职能规模和机构规模为主要决定因素,以政府合法性为底线,以经济、效率、效益为原则,实现帕累托最优,达到政府与公民权利均衡,政府资源最优配置以及政治、经济、社会领域良性互动的政府规模状态。[4]据此,笔者拟对构建适度政府规模提出如下几点建议:
3.1转变传统行政价值观,推行服务型政府理念
我国传统文化为我们提供了"政府是好的,只有政府管才能把事情办好"的全能政府模式价值观。显然,这种价值观与社会主义市场经济和社会主义民主政治都是不相适应的。在这种行政价值观指导下,也只能对全能政府模式的政府职能稍加变动,而不能从根本上改变政府规模膨胀的问题。因此在构建适度政府规模时,首先必须从根本上改变传统的行政价值观,建立服务型政府理念。包括:
(1)政治理念上,从权力本位到公民本位的转变。服务型政府奉行的是以人为本的政治理念,实现广大人民群众的利益是政府一切工作的出发点和归宿。服务型政府要以公民满意为价值取向和评价标准,政府服务的内容由民意来决定,政府工作效果的评估主体是人民,评价标准是公民的满意度,政府要对人民负责。以人为本的理念是服务型政府核心理念、本质特征,也是建设公共服务型政府总的指导思想和指导原则。将以人为本作为最重要的公共行政理念和价值观准则,既是政府管理的合法性要求,也是公共行政存在及使命的必然唯一选择。
(2)治理理念上,从政府本位到社会本位的转变。服务型政府的社会治理理念是多中心的社会治理理念,在这种理念下,政府不再是公共管理的唯一主体,而只是重要的主体之一或者说是最重要的主体。政府、非政府公共组织和民众三类管理主体,在公共事务管理过程中是一种"平等协商、良性互动、各尽其能、各司其职"的关系。这种多中心的治理理念是政府本位的淡化和社会本位的回归。只有社会本位的理念得到全面的释放,才能真正体现"人本、责任、服务"与"参与、合作、互动"的精神。"人本、责任、服务"精神是社会本位理念的核心内涵,"参与、合作、互动"则是"人本、责任、服务"的外化和实现途径。
3.2优化政府职能,精简政府机构
政府规模增长的核心在于政府职能的扩张,只有使政府的职能科学化、合理化才能保证政府的适度规模。要界定好政府的职能边界,在市场经济条件下,主要是要处理好政府与市场的职能边界,就是政府干预或者市场调节的程度问题。首先,必须立足于中国的国情,建立健全由政府导向的市场经济调控模式。转型时期的中国政府既要推动经济增长,努力实现社会福利最大化,又要克服市场的幼稚与残缺,力争提高资源配置的效率。其次,从制度变迁的角度看,政府是新制度的供给者。要依靠逐步设定和完善一系列符合市场经济的规则来逐渐完成市场化过程。再次,从经济发展的角度来看,政府是经济增长的推动者。政府除了用制定经济社会战略、健全宏观调控体系、促进产业结构升级等手段来发展经济外,还要部分替代市场执行资源配置的功能。
当代中国政府适度规模的构建,应在政府的内在职能规模和外在机构规模之间形成一个系统分析的逻辑框架。不是一味地精简机构、缩减人员,而是以政府的内在职能规模为依据,以构建公共服务型政府为取向,对政府规模进行结构性调整,较大幅度地增加财税、社会保障、公共服务方面的政府官员数量,而削减与"管市场"、"管企业"直接相关的职能机构,取消各种虚设机构和中间机构,建立扁平结构的政府组织体系。
3.3实现政府与市场的互补,促进公共服务市场化
服务型政府坚持以社会为本位,在市场经济条件和民主政治的实践中培育社会自主运行的健全机制,扩大社会自治的范围,即使存在着对社会的控制和干预也是从属于服务的目的。现阶段我国政府的五项基本任务是:为法律和产权奠定基础;保持非扭曲性的政策环境,包括宏观经济的稳定;投资于基本的社会服务与基础设施;保护承受力差的阶层;保护自然环境。除此之外,政府不必是唯一的提供者。因此,我国政府在公共服务的提供方面要利用市场,把市场过程扩大到非市场领域,鼓励非政府组织和社会的参与,凡是非政府组织能做好的就不应由政府承担。这样,可有效制衡政府干预扩大化和社会管理官僚化,促进人们对公共管理的参与和自律意识,最终形成政府调控、市场调节和社会自治的均衡机制,促进我国政府公共事务规模的科学合理。
3.4完善公务员编制,调整公务员结构
一个合理的政府人力规模是维护经济发展和社会稳定、保持政府有效运转的必要条件。在当前进一步压缩政府人力规模的弹性和空间已经非常有限的情况下,应跳出"数量屏障"的思维定式,在清楚界定政府职能的前提下,通过改善公务员结构和提升政府管理水平构建适度政府规模:一是完善公务员编制管理。构建适度政府人力规模必须以编制管理为手段,建立科学的政府人力资源开发与管理制度,通过对职位设置、人员结构、人员总额、领导职数的控制,降低行政成本,提高工作效率。二是调整公务员结构,包括文化结构、年龄结构、专业结构,也包括政府部门之间的配比关系[5],充实宏观调控部门和公共服务部门的工作人员,削减微观经济管理部门的工作人员和后勤方面的工作人员。
参考文献:
[1] 刘熙瑞.服务型政府:经济全球化背景下中国政府改革的目标[J].中国行政管理,2002(7):5-8.
[2] 李文良.中国政府职能转变问题报告[M].北京:中国发展出版社, 2003,1.
[3] 高尚全.公共服务体制建设的核心是政府转型[EB/OL]. http://www.china.com.cn/chinese/jingji/1269067.htm, 2006-07-08/2009-12-20.
[4] 金红磊.论适度政府规模的构建路径[M].信阳师范学院学报,2008(6):14.
[5] 李丙红,李和中.我国省级政府人力规模影响因素定量分析[J].北京行政学院学报,2008,(5):57.
作者简介:黄琳(1986-),女,湖南长沙人,华南理工大学公共管理学院,硕士研究生,研究方向:公共政策分析。