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摘 要：刑事立案监督是检察监督的重要方面，但目前刑事立案监督工作存在监督数量不足、监督质量不高等问题，损害了法律的权威与尊严。为提高检察机关刑事立案监督工作，本文从刑事立案监督的现状入手，分析问题的原因，并提出改进的具体建议。
关键词:立案监督；监督质量；强化意识；和谐监督
刑事立案监督是检察机关依法对侦查机关的立案活动是否合法进行的监督，是纠正司法实践中有案不立、有罪不纠、以罚代刑等执法不严问题的有力措施。但在目前的刑事司法实践中存在着较为严重的“有案不立”、“不破不立”、“以罚代立”、“立而不究”等现象。这些问题的存在，不仅有碍法律的正确实施，损害法律的权威和尊严，而且造成了对犯罪打击不力的现象。由此，加强立案监督，防止和克服上述不良现象的存在就成了一个重要而紧迫的问题。
一、刑事立案监督现状
检察机关在过去的刑事立案监督中发挥了积极作用，取得了令人瞩目的成绩。但是，随着社会的进步，国民素质的提升，党和人民群众对立案监督工作的要求不断提高，现行的刑事立案监督工作暴露出不少问题和缺陷。目前刑事立案检察监督工作的实践中，还存在监督数量不足、监督质量不高等问题，检察机关不愿监督、不敢监督、不能监督的现象还大量存在。实践中有些监督未能达到预期效果，监督不够及时、监督不够有力、监督不够准确、监督不够到位的现象比较突出，由此引发的涉法上访现象屡见不鲜。
一是立案监督成案难。首先，立案监督的案源不足。目前，立案监督的案源主要依靠被害人的请求和在具体案件办理过程中发现。但在具体案件中，并不是所有案件都有被害人，也不是所有被害人都有请求监督的意识，这些无被害人或被害人未请求监督的案件常常游离于检察监督之外。而在具体办案中，检察机关能主动发现线索的案件也很少，由此造成了监督线索来源渠道狭窄、案源不足问题。其次，立案监督证据收集难。目前立案监督的证据收集主要是通过审查案卷的方式进行，而公安机关提供的材料过于简单，使通过审查案卷这种单一方式也很难发现立案过程中的违法问题。另外，有些立案监督案件是案发后一段时间，公安机关不处理时，被害人及其家属才到检察机关申诉，因时过境迁，有关的证人证言和其他证据无法取得，且有的犯罪嫌疑人在逃，导致案件难以侦破和取得关键证据，立案监督工作难以展开。
二是立案监督效果不佳。在检察机关通知公安机关立案后，由于缺乏后续跟踪监督，有些地方公安机关出于自身利益考虑往往以各种理由拒不配合，或迟迟不立案，或立而不侦，或立案后又撤案，检察机关询问时公安机关多以正在侦查为由应付，而检察机关却无有效的手段应对，致使立案后的跟踪监督处于空白状态，监督效果不佳。
二、刑事立案监督不足的原因分析
（一）检察人员监督意识不强，监督能力不足。一方面，检察人员的监督意识不强。一是检察干警普遍存在重办案、轻监督的思想，认为查办案件才是检察工作的中心和硬任务，而把立案监督看成是副业和软任务。二是在检察干警中存在重配合、轻制约的思想。根据刑诉法的规定，公安机关和检察机关是相互配合制约的关系，而在实践中，一些检察干警却有“怕伤关系”、“怕伤感情”的思想，担心监督会影响两家关系，于是出现重配合、轻监督的情况。另一方面，有些检察人员监督能力不足。一是不懂监督，面对纷繁复杂的案件情况，不知如何理清案件情况，发现违法线索，从而无法开展监督。二是不敢监督，有些检察人员受自身业务素质限制，对于某些案件是否应该立案或不应该立案拿捏不准，缺乏自信，不敢监督。三是不善监督，有些检察人员不善于灵活运用各种监督方式，监督方式生硬，从而影响监督效果。
（二）立案监督的顺畅环境尚未形成，影响监督效果。从外部环境看，一是整体社会对检察监督的认识不足，舆论媒体对检察监督的关注较少，群众对检察机关的立案监督职能了解不多；二是被监督部门对检察立案监督重视不够。有些被监督部门出于部门利益或受特权思想影响，加上平时的办案任务繁重，在思想上不重视监督，认为检察机关的监督就是在挑毛病、找问题，监督只会带来麻烦，影响效率，所以对检察机关的监督常表现为敷衍应付了事，甚至抵触监督。此外，由于社会正处在转型时期，在实践中新情况、新问题不断涌现，有些被监督部门对证据及其效力的认识不一，对立案标准的把握不准，容易与检察机关的监督意见出现分歧，影响检察立案监督效果。从内部环境看，检察机关内部未形成监督合力。一是检察机关部门之间缺乏联动，部门之间各自为战，信息交流不畅。二是上下级检察机关之间缺乏充分的沟通、协调，上下级意见相左，不利于充分发挥监督职能。
（三）法律规定不完善，不利于实践操作。一方面，法律规定有漏洞，存在监督盲区。我国《刑事诉讼法》第八十七条规定：“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案”。这条规定存在两方面的不足，一是仅对公安机关的刑事立案监督作出规定，对其他有刑事立案权的部门，如国家安全机关、监狱、海关、法院等部门的刑事立案监督却未作规定，使检察机关对这些部门的刑事立案监督缺乏法律依据。二是仅对公安机关应当立案而不立案的监督作出规定，对不应当立案而立案的监督却没有规定，而实践中公安机关违法立案插手经济纠纷的案件时有发生，法律规定的不全面给检察机关的立案监督工作带来不便。另一方面，我国刑诉法虽赋予了检察机关立案监督权，但规定过于原则，对监督程序、监督手段没有做出明确具体的规定，也没有规定相应的保障机制，导致实践中难于操作、监督乏力的现象比较突出。目前，除对侦查人员构成犯罪追究刑事责任外，检察机关对侦查机关刑事立案监督的措施和手段主要包括有检察建议、说明不立案理由通知书、立案决定书、纠正违法通知书等几种。但实践中，侦查机关有时从自己的利益出发，对检察机关的建议不予理睬，且检察机关为顾及与侦查机关的关系，常常以口头建议的方式居多，使检察建议的效力难以体现；在检察机关通知立案后，侦查机关立而不侦、侦而不结、先立后撤的情况也时有发生；对纠正违法通知书，侦查机关常常不进行纠正，或推诿处理。面对这种情况，检察机关却无有效手段应对，对侦查机关的刑事立案知情难、调查难、处罚难，使检察机关的立案监督效力大打折扣。
三、改进刑事立案监督的建议
（一）强化意识，提高监督能力。一是要在检察干警中树立正确的监督观，使检察干警在思想上认识到检察机关是法律监督机关，办案只是手段和载体，监督才是目的。让检察干警树立敢于坚持正义、勇于纠正错误的精神，在办案过程中时刻保持监督意识，做到及时监督、全程监督。二是要不断提高检察干警的业务素养，提高监督能力。如，通过开展自学、教育培训、法律讲座等各种措施，使广大干警更加熟悉各种法律法规，提高检察队伍整体素质；通过开展岗位练兵活动，以此促进提高检察干警发现问题的能力，结合办案实际，使干警注意在办案中挖掘监督线索，提高业务素质；通过开展调研活动，提升检察干警总结、分析和解决问题的能力，提高检察干警运用法律和刑事政策的能力，使检察干警懂得监督、敢于监督、善于监督，实现最佳监督效果。
（二）营造环境，促进和谐监督。一是要加大舆论宣传力度，利用各种媒体宣传检察机关的监督职能，使广大群众了解、支持检察监督。目前很多群众对检察机关的职能缺乏了解，更别说支持检察监督。所以，需要加大宣传力度，使最广大的人民群众知晓进而支持检察监督，在全社会形成一种关心、支持检察监督的良好氛围；二是要广泛开展调研活动，加强检察理论研究，在学术界营造关心、支持检察监督的氛围。目前学术界对司法独立的关注普遍较多，而对检察监督的关注相对较少，当司法独立与检察监督发生冲突时，容易出现反对检察监督的声音，不利于检察监督关注的开展。因此，有必要加大调研力度，加强检察理论研究，在学术界发出更多的检察声音；三是要加强与公安机关的沟通联系，处理好监督与配合的关系，在配合中监督，通过监督更好地配合，要通过统一认识，联合制定工作规程，定期召开联席会议等方法，弥补立法及制度上的缺陷，建立良好的监督环境，促进刑事立案监督工作的有效开展；四是加快检察一体化建设，形成监督合力。通过检察一体化建设，一方面加强侦监部门与控申、反贪、监所和公诉等部门的相互协作，拓展线索来源，实现信息共享，形成立案监督的整体合力；另一方面强化上级检察院对下级检察院的领导关系，加强上级院对下级院的支持、指导力度，形成整体联动的监督格局。
（三）完善立法，推动立案监督。目前刑事立案监督工作所面临的困境，其深层次原因在于立法上的不足，因此，有必要通过修改立法以完善刑事立案监督的规定。
一是要明确刑事立案监督的对象和范围。应将监督的对象扩大到公安、法院、海关和监狱等具有刑事立案权的单位和部门，同时将“不应立而立”的案件纳入检察机关立案监督的范围，并对立案过程进行全程监督。
二是要通过立法规范监督的程序，并赋予检察机关对侦查机关立案活动的相关具体权力。1、立案监督知情权。通过建立备案制度，规定公安机关等刑事立案单位应当将决定立案或不立案的刑事案件的相关法律文书送到检察机关立案监督部门，以此保证检察机关的知情权，擴大检察机关立案监督的案件来源。2、立案监督调查权。规定检察机关有权调取和审查公安机关等刑事立案单位办理刑事案件的相关法律文书，并规定在案件办理的任何阶段检察机关都有权介入调查，以此保证检察机关监督的完整性和有效性。3、立案监督决定权。对于公安机关等刑事立案单位的立案决定或不立案决定，检察机关认为不正确的，有权决定或变更，被监督机关必须执行，并将执行情况书面通报检察机关。4、立案监督处罚建议权。任何违法行为都要承担相应的法律后果，否则所有规定都将成为一纸空文。对刑事立案单位的违法行为，在检察机关发出《纠正违法通知书》进行纠正后，对方仍然拒不改正的，检察机关有权依照监督处罚程序，建议刑事立案主体停止其职务活动，由刑事立案主体另派办案人员，并将处理结果书面告知人民检察院。检察机关在纠正违法过程中，认为需要给予违法责任人员行政处罚时，有权提出行政处罚意见书，刑事立案主体接到意见书后，应当对违法责任人员给予相应的处罚，并将处理结果书面告知人民检察院。
参考文献：
［1］ 汤贤辉，冯俊扬. 刑事立案监督不力原因及法律保障［J］. 检察视窗，2010年第1期，总第21期
（作者通讯地址：广东省东莞市人民检察院，广东 东莞 523129）
关键词:立案监督；监督质量；强化意识；和谐监督
刑事立案监督是检察机关依法对侦查机关的立案活动是否合法进行的监督，是纠正司法实践中有案不立、有罪不纠、以罚代刑等执法不严问题的有力措施。但在目前的刑事司法实践中存在着较为严重的“有案不立”、“不破不立”、“以罚代立”、“立而不究”等现象。这些问题的存在，不仅有碍法律的正确实施，损害法律的权威和尊严，而且造成了对犯罪打击不力的现象。由此，加强立案监督，防止和克服上述不良现象的存在就成了一个重要而紧迫的问题。
一、刑事立案监督现状
检察机关在过去的刑事立案监督中发挥了积极作用，取得了令人瞩目的成绩。但是，随着社会的进步，国民素质的提升，党和人民群众对立案监督工作的要求不断提高，现行的刑事立案监督工作暴露出不少问题和缺陷。目前刑事立案检察监督工作的实践中，还存在监督数量不足、监督质量不高等问题，检察机关不愿监督、不敢监督、不能监督的现象还大量存在。实践中有些监督未能达到预期效果，监督不够及时、监督不够有力、监督不够准确、监督不够到位的现象比较突出，由此引发的涉法上访现象屡见不鲜。
一是立案监督成案难。首先，立案监督的案源不足。目前，立案监督的案源主要依靠被害人的请求和在具体案件办理过程中发现。但在具体案件中，并不是所有案件都有被害人，也不是所有被害人都有请求监督的意识，这些无被害人或被害人未请求监督的案件常常游离于检察监督之外。而在具体办案中，检察机关能主动发现线索的案件也很少，由此造成了监督线索来源渠道狭窄、案源不足问题。其次，立案监督证据收集难。目前立案监督的证据收集主要是通过审查案卷的方式进行，而公安机关提供的材料过于简单，使通过审查案卷这种单一方式也很难发现立案过程中的违法问题。另外，有些立案监督案件是案发后一段时间，公安机关不处理时，被害人及其家属才到检察机关申诉，因时过境迁，有关的证人证言和其他证据无法取得，且有的犯罪嫌疑人在逃，导致案件难以侦破和取得关键证据，立案监督工作难以展开。
二是立案监督效果不佳。在检察机关通知公安机关立案后，由于缺乏后续跟踪监督，有些地方公安机关出于自身利益考虑往往以各种理由拒不配合，或迟迟不立案，或立而不侦，或立案后又撤案，检察机关询问时公安机关多以正在侦查为由应付，而检察机关却无有效的手段应对，致使立案后的跟踪监督处于空白状态，监督效果不佳。
二、刑事立案监督不足的原因分析
（一）检察人员监督意识不强，监督能力不足。一方面，检察人员的监督意识不强。一是检察干警普遍存在重办案、轻监督的思想，认为查办案件才是检察工作的中心和硬任务，而把立案监督看成是副业和软任务。二是在检察干警中存在重配合、轻制约的思想。根据刑诉法的规定，公安机关和检察机关是相互配合制约的关系，而在实践中，一些检察干警却有“怕伤关系”、“怕伤感情”的思想，担心监督会影响两家关系，于是出现重配合、轻监督的情况。另一方面，有些检察人员监督能力不足。一是不懂监督，面对纷繁复杂的案件情况，不知如何理清案件情况，发现违法线索，从而无法开展监督。二是不敢监督，有些检察人员受自身业务素质限制，对于某些案件是否应该立案或不应该立案拿捏不准，缺乏自信，不敢监督。三是不善监督，有些检察人员不善于灵活运用各种监督方式，监督方式生硬，从而影响监督效果。
（二）立案监督的顺畅环境尚未形成，影响监督效果。从外部环境看，一是整体社会对检察监督的认识不足，舆论媒体对检察监督的关注较少，群众对检察机关的立案监督职能了解不多；二是被监督部门对检察立案监督重视不够。有些被监督部门出于部门利益或受特权思想影响，加上平时的办案任务繁重，在思想上不重视监督，认为检察机关的监督就是在挑毛病、找问题，监督只会带来麻烦，影响效率，所以对检察机关的监督常表现为敷衍应付了事，甚至抵触监督。此外，由于社会正处在转型时期，在实践中新情况、新问题不断涌现，有些被监督部门对证据及其效力的认识不一，对立案标准的把握不准，容易与检察机关的监督意见出现分歧，影响检察立案监督效果。从内部环境看，检察机关内部未形成监督合力。一是检察机关部门之间缺乏联动，部门之间各自为战，信息交流不畅。二是上下级检察机关之间缺乏充分的沟通、协调，上下级意见相左，不利于充分发挥监督职能。
（三）法律规定不完善，不利于实践操作。一方面，法律规定有漏洞，存在监督盲区。我国《刑事诉讼法》第八十七条规定：“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案”。这条规定存在两方面的不足，一是仅对公安机关的刑事立案监督作出规定，对其他有刑事立案权的部门，如国家安全机关、监狱、海关、法院等部门的刑事立案监督却未作规定，使检察机关对这些部门的刑事立案监督缺乏法律依据。二是仅对公安机关应当立案而不立案的监督作出规定，对不应当立案而立案的监督却没有规定，而实践中公安机关违法立案插手经济纠纷的案件时有发生，法律规定的不全面给检察机关的立案监督工作带来不便。另一方面，我国刑诉法虽赋予了检察机关立案监督权，但规定过于原则，对监督程序、监督手段没有做出明确具体的规定，也没有规定相应的保障机制，导致实践中难于操作、监督乏力的现象比较突出。目前，除对侦查人员构成犯罪追究刑事责任外，检察机关对侦查机关刑事立案监督的措施和手段主要包括有检察建议、说明不立案理由通知书、立案决定书、纠正违法通知书等几种。但实践中，侦查机关有时从自己的利益出发，对检察机关的建议不予理睬，且检察机关为顾及与侦查机关的关系，常常以口头建议的方式居多，使检察建议的效力难以体现；在检察机关通知立案后，侦查机关立而不侦、侦而不结、先立后撤的情况也时有发生；对纠正违法通知书，侦查机关常常不进行纠正，或推诿处理。面对这种情况，检察机关却无有效手段应对，对侦查机关的刑事立案知情难、调查难、处罚难，使检察机关的立案监督效力大打折扣。
三、改进刑事立案监督的建议
（一）强化意识，提高监督能力。一是要在检察干警中树立正确的监督观，使检察干警在思想上认识到检察机关是法律监督机关，办案只是手段和载体，监督才是目的。让检察干警树立敢于坚持正义、勇于纠正错误的精神，在办案过程中时刻保持监督意识，做到及时监督、全程监督。二是要不断提高检察干警的业务素养，提高监督能力。如，通过开展自学、教育培训、法律讲座等各种措施，使广大干警更加熟悉各种法律法规，提高检察队伍整体素质；通过开展岗位练兵活动，以此促进提高检察干警发现问题的能力，结合办案实际，使干警注意在办案中挖掘监督线索，提高业务素质；通过开展调研活动，提升检察干警总结、分析和解决问题的能力，提高检察干警运用法律和刑事政策的能力，使检察干警懂得监督、敢于监督、善于监督，实现最佳监督效果。
（二）营造环境，促进和谐监督。一是要加大舆论宣传力度，利用各种媒体宣传检察机关的监督职能，使广大群众了解、支持检察监督。目前很多群众对检察机关的职能缺乏了解，更别说支持检察监督。所以，需要加大宣传力度，使最广大的人民群众知晓进而支持检察监督，在全社会形成一种关心、支持检察监督的良好氛围；二是要广泛开展调研活动，加强检察理论研究，在学术界营造关心、支持检察监督的氛围。目前学术界对司法独立的关注普遍较多，而对检察监督的关注相对较少，当司法独立与检察监督发生冲突时，容易出现反对检察监督的声音，不利于检察监督关注的开展。因此，有必要加大调研力度，加强检察理论研究，在学术界发出更多的检察声音；三是要加强与公安机关的沟通联系，处理好监督与配合的关系，在配合中监督，通过监督更好地配合，要通过统一认识，联合制定工作规程，定期召开联席会议等方法，弥补立法及制度上的缺陷，建立良好的监督环境，促进刑事立案监督工作的有效开展；四是加快检察一体化建设，形成监督合力。通过检察一体化建设，一方面加强侦监部门与控申、反贪、监所和公诉等部门的相互协作，拓展线索来源，实现信息共享，形成立案监督的整体合力；另一方面强化上级检察院对下级检察院的领导关系，加强上级院对下级院的支持、指导力度，形成整体联动的监督格局。
（三）完善立法，推动立案监督。目前刑事立案监督工作所面临的困境，其深层次原因在于立法上的不足，因此，有必要通过修改立法以完善刑事立案监督的规定。
一是要明确刑事立案监督的对象和范围。应将监督的对象扩大到公安、法院、海关和监狱等具有刑事立案权的单位和部门，同时将“不应立而立”的案件纳入检察机关立案监督的范围，并对立案过程进行全程监督。
二是要通过立法规范监督的程序，并赋予检察机关对侦查机关立案活动的相关具体权力。1、立案监督知情权。通过建立备案制度，规定公安机关等刑事立案单位应当将决定立案或不立案的刑事案件的相关法律文书送到检察机关立案监督部门，以此保证检察机关的知情权，擴大检察机关立案监督的案件来源。2、立案监督调查权。规定检察机关有权调取和审查公安机关等刑事立案单位办理刑事案件的相关法律文书，并规定在案件办理的任何阶段检察机关都有权介入调查，以此保证检察机关监督的完整性和有效性。3、立案监督决定权。对于公安机关等刑事立案单位的立案决定或不立案决定，检察机关认为不正确的，有权决定或变更，被监督机关必须执行，并将执行情况书面通报检察机关。4、立案监督处罚建议权。任何违法行为都要承担相应的法律后果，否则所有规定都将成为一纸空文。对刑事立案单位的违法行为，在检察机关发出《纠正违法通知书》进行纠正后，对方仍然拒不改正的，检察机关有权依照监督处罚程序，建议刑事立案主体停止其职务活动，由刑事立案主体另派办案人员，并将处理结果书面告知人民检察院。检察机关在纠正违法过程中，认为需要给予违法责任人员行政处罚时，有权提出行政处罚意见书，刑事立案主体接到意见书后，应当对违法责任人员给予相应的处罚，并将处理结果书面告知人民检察院。
参考文献：
［1］ 汤贤辉，冯俊扬. 刑事立案监督不力原因及法律保障［J］. 检察视窗，2010年第1期，总第21期
（作者通讯地址：广东省东莞市人民检察院，广东 东莞 523129）