改革是什么？我认为，改革就是要打破原有的利益格局、权力格局。只有改变原先不合理的状况，我们才能释放生产力、释放活力。30年来，在改革取得巨大成就的同时，似乎开始出现否定改革的声音。为什么？其中原因固然复杂，但最重要的因素之一是缺乏顶层设计。改革似乎进入到一个误区，政府部门仅仅把改革当作一项常规工作来落实，一声令下，各自认领，把全局性问题部门化了，把解决问题变成了部门意志的体现和部门利益之间的博弈，这样的改革只是给既得利益博弈提供了平台，容易造成部门之间各自为政、单兵作战，很难从战略全局高度进行总体统筹和全面协调。
　　突破这一困境，需要对改革进行重新思考，需要从理念上进行转变，需要具有顶层思想、战略格局观。如果不思考，可能出现两种情况，一种是无所作为，另外一种是根本不知道该管什么、不该管什么，结果不该管的管了很多，该管的反倒没管住。政府过多地干预市场经济，会严重破坏市场秩序。从这个角度去说，这些都是顶层设计的问题。
　　如何进行顶层设计？需要一个顶层设计的机构和载体。目前社会上有两种观点：一是恢复经济体制改革委员会，二是由国家发改委来负责。对这两种观点，我都不是很赞同。
　　首先，“经济体制改革委员会”的诞生是和当时国情密切相关的。当时在人们的头脑中，计划就是社会主义，只有计划才姓“社”，市场它姓“资”。社会主义不允许追求个人利益，根据庞大的社会需求，制定一个庞大的生产计划，然后再层层分解这个计划，每个人都分得自己的一块任务，个人只要保证你那块任务完成，就意味着整个计划完成，整个计划完成就意味着整个社会需求得到满足，正所谓“一人为大家，大家为一人”。然而，这种模式存在一些弊端，其中最大问题便是缺乏动力。经过千曲万折，我们才走到今天改革开放这条道路上来。我们终于找到了动力，那就是人对利益的追求。人对利益的追求只是人的一种本性，既不姓“社”也不姓“资”，资本主义可以用，社会主义照样可以用。从还人以利益开始，还农民以利益，實行联产承包责任制；还工人以利益，使企业成为独立的法人主体。所以，我们所谓的顶层设计，都可以从这样的角度重新进行反思与再认识。经过30多年改革开放，通过市场作为推动力，不仅推动了经济的发展，而且推动了整个社会、政治、经济、文化的全面发展，十八大报告提出构建“五位一体”新格局也正说明了这个问题。因此，以经济为主的“经济体制改革委员会”进行当前及未来改革的顶层设计是远远不够的。
　　其次，国家发改委也是政府的一个部门，其固然可以承担起改革的部分职能，但从政治体制改革的角度来说，它也是远远不够的。政治体制包括什么？毋庸置疑，政府是主体，但是政府只是主体之一。同样重要的，还有执政党、参政党、各种类型的公民社会组织。这些组织作为一个主体，他们之间的相互关系是什么，用什么样的框架可以使得他们良性互动、推动我们国家的健康发展？用政府的一个部门解决所有这些问题可能很难。
　　那么，改革顶层设计的载体是什么？我建议，可以成立一个咨询机构，以第三方的形式推动国家的健康发展。负责顶层设计的咨询机构，主要包括三类工作人员：一是各个领域内的专家学者，他们超脱于具体利益之上，擅于从整体的角度和战略的高度思考问题，而不是只思考一部分人的利益；二是长期主持全面工作的领导和有经验的老同志，他们平时在工作中触及到经济、政治、文化等各个方面的问题，在思考问题的时候会综合考虑多重因素；三是党外人士，作为旁观者，他们的智慧贡献会为改革提供更为全面的评价和观点，如此才可能设计出一个更加全面、更加立体的方案。
　　超脱是顶层设计机构的生命力所在，也是职责所在。我们之所以要建立一个咨询机构，是因为我们现行的咨询、执行、监督等职能过于集中。之所以将载体定性为咨询机构，是因为它只有咨询权，这样可以真正做到咨询权与决策权的分离，然后再进一步推进决策权与执行权的分离，从而最终实现决策权、执行权和监督权的分离。
　　（作者为第十二届全国政协委员、中共中央党校党建教研部主任、教授、博导；人民论坛记者刘赫、赵光菊采访整理）
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