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摘 要：随着经济的发展和人民生活水平的提高，人们的旅游需求日益旺盛，旅游成为人们生活的重要组成部分。作为旅游重要的组成部分的公共服务，也在政府主导型战略的影响下得到发展、深化和完善。然而随着旅游公共服务需求多样性的发展，政府原有的组织结构已不适应这种发展的需要。因此，如何通过设计新的政府组织结构，以进行体制创新，转变政府职能，建立一种有效的旅游公共服务组织结构引起了大家的思考。
关键词：旅游公共服务；组织设计变量；政府组织结构设计
中图分类号：C93 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2012）09-0166-02
一、旅游公共服务与政府的职能转变
旅游公共服务作为一种重要的公共产品，是现代旅游业活动中必不可少的要素，并且随着旅游业的发展，旅游公共服务的建设越来越受到重视。而政府作为旅游公共服务的主要提供者，在其建设中有着举足轻重的作用。在旅游公共服务发展的形势下，旅游公共服务的提供和建设由政府单一的生产模式向多元主体竞争合作的多元生产模式转变，政府的职能也由主导型向服务型转变。政府在这一系列变量的影响之下，要实现这些完美的转变，政府的组织结构必须需要一个全新的设计，以适应社会发展的需要，便于更好地推动旅游公共服务的建设。在新型结构政府的宏观调控管理之下，强化旅游公共服务，促进旅游业持续发展。
二、旅游公共服务及组织设计变量分析
公共服务组织结构的设计，是把组织的任务、责任、权利和利益进行有效组合和协调的过程，其目的在于形成合理的公共服务的组织结构，实现组织目标，为公共服务组织的生存与发展奠定基础。公共服务组织结构设计一般包括职能设计、部门设计、管理层次与管理幅度设计、职权设计、管理规范设计等基本内容。
公共服务组织结构设计的主要维度。一般认为，组织结构是水平分化与垂直分化。水平分化也称分部化，就是按照一定标准对组织进行横向分割，形成各个部门和单位，具体可以按照功能、程序或设备、人或物质，以及地区进行分部化。垂直分化也称为层级化，就是按照组织的垂直化一般形成高层管理职位、中层管理职位、低层管理职位和基层员工单位四个组群或阶层。
通过水平分化和垂直分化形成了组织结构的横向和纵向联系。然而随着公共服务组织面临问题的复杂化，其组织结构也日趋复杂。仅依靠传统的二维分析架构，公共服务组织难以适应复杂多变的公共服务需求的要求，因此在传统的二维结构的基础上增加了一个管理深度的维度，构成组织结构的三维分析模型。
因此，公共服务组织结构设计除了纵轴结构设计与横轴设计以外，还应具有第三轴结构设计，及空间轴结构设计。空间轴指公共服务组织或机构在地理位置上所分布的数量，以及它们所形成的跨组织边界的组织结构。
三、基于旅游公共服务建设中组织设计变量分析的政府组织结构设计
（一）政府组织的纵轴结构设计
组织的纵轴即管理幅度，管理幅度则是各上级管理者有效管理下级人数或一个组织的有效的管理单位、部门的数目，它反映的是同级组织之间、各级组织之间的分工协作关系。
1.组织权力结构分权化。在信息化时代，政府组织的环境和任务是经常变化的，这就决定了有效的信息在分程序化管理中的主动地位，因此知识和信息发展成为政府组织权威的基础。而知识和信息的分散性决定了政府组织在权力结构上必须实行分权和权力下放，让下属或下级拥有更大的管理自主权。这时政府旅游公共服务管理部门就要逐步从经营性职位中脱离出来，工作重点放在宏观管理和调控上，整体上制定旅游公共服务的总体战略规划和管理体制，把一些经营业的业务下放到各个地区的旅游管理部门、非营利组织和旅游企业。
2.组织结构扁平化。随着旅游公共服务的发展，信息化、现代化和知识化在旅游公共服务中占据着越来越重要的地位，然而传统的以官僚制为特征的直线制组织结构由于其自身无法克服的局限性，已经不能适应现在旅游公共服务发展的需要。因此，一种全新的、柔性化的组织结构，即扁平化成为了新形势下组织结构设计的必然选择。扁平化的组织结构就是以计算机、通讯和信息技术尤其是以互联网技术为主要物质基础，其核心是减少管理结构中的中间层次，修正直线组织结构中的多层级金字塔模式。政府组织在进行结构的扁平化设计必须遵循自主化原则、弹性组织原则和开放性原则。
（二）政府组织横轴结构设计
1.政府政治职能的设计——民主法治化。中国作为社会主义国家，政府是人民的政府，因而政府必须以人民而非顾客作为服务对象，以尊重公民权，实现公众利益为根本目标。因此，政府在旅游公共服务建设中应坚持以人为本的原则，不是要对旅游企业、旅游社会团体和旅游者的要求作出回应，而是应该全面了解公民（旅游者、潜在旅游者、旅游经营者）在旅游过程中对公共服务的需求及旅游经营管理中的利益要求，各级政府部门都要围绕“服务于民”来开展工作，实现政府从“官本位”到“民本位”的转变。
2.政府部门人事制度设计——弹性化。人事制度设计是公共服务组织横轴结构设计的重要内容，它与政府职能的设计相适应。由于政府在旅游公共服务中职能的转变以及部分业务的转让与外包，造成了政府规模的减少，此时政府雇员人数也应以事设职的原则做出相应的调整，减少冗员的存在，把人数维持在常用的数量即可。同时传统僵化的人事管理已经不能适应需要，应设计新的弹性的人事制度，以增加灵活性和注重绩效管理。政府部门在维持常任雇员以满足最低限度雇员需求的基础上，根据政府部门的任务而雇佣临时性、兼职或季节性的工人来满足组织工作量的需求。
传统人事管理与弹性人事管理相比关系
（三）政府组织的空间轴结构设计——跨界性协同运作结构
政府空间轴结构设计通过合作规则和合作机制的建立，形成一种以伙伴关系为基本工具，以跨界性协同运作为基本特征的网络化组织结构。这种组织结构有效地解决了组织横轴设计中所产生的组织间协同与整合问题，通过提供整合性公共服务，有效地满足了交叉性旅游公共服务的需求。 跨界性协同运作就是跨越组织或机构边界进行协同服务供给的思想与行动的总称，公共服务组织的空间轴跨界性协同运作的基本目标就是提供一种整合性公共服务。
从伙伴关系中伙伴之间的相互搭配来看，借鉴西方国家公共服务组织空间轴的结构变革的经验，可知中国旅游公共服务的政府组织的伙伴关系主要有两种类型：（1）政府与非营利组织的伙伴关系。这种制度安排主要是为了弥补政府失灵、市场失灵和志愿失灵，以更好地满足公共服务需求，建立一种旅游公共服务的跨界性组织结构与替代性反应机制。（2）政府与私人部门的伙伴关系。它主要是通过公私合作的制度安排，以充分发挥公私部门各自禀赋优势的一种跨组织结构模式。
在公共服务合作供给的过程中，合作各方因素互补，扬长避短，各取所需，协同管理，使得合作项目整体的风险降低，各方用于防范风险的成本减少，最终使公共服务供给变得更加经济。
结束语
通过借鉴国外先进的经验，结合中国旅游公共服务建设中的具体实践，不断深化行政体制改革，摸索出一条适合中国国情的道路。相信在中国政府的积极引导下，中国旅游公共服务能有重大的突破和发展。
参考文献：
[1] 李爽，黄福才，李建中.旅游公共服务：内涵特征与分类框架[J].旅游学刊，2010，（4）：20-22.
[2] WTO document Tourism Service.1998.
[3] 温锦英.强化旅游公共服务，促进旅游业持续发展[J].Economic& Trade Update Vol.6 Sum.No.121 Nov 2008.
[4] 张泰城，王伟年.旅游公共服务建设中地方政府行为分析[J].中州学刊，2009，（4）：114-115.
[5] 卢海燕.非政府组织：构建完善的公共服务体系之路径[J].河南师范大学学报：哲学社会科学版，2006，（1）：58-61.
[6] 陈岩.西班牙旅游业持续稳定发展的原因探析[J].中国经济评论，2006，（3）：59-61.
[7] 陈振明，孟华.公共组织理论[M].上海：上海人民出版社，2006：69-85.
[8] 唐林霖.公共行政组织原理：体系与范围[M].广州：中山大学出版社，2002：361-362.
[9] 王卓君.政府公共服务职能与服务政府研究[M].广州：广东人民出版社，2009：127.
[10] 张萌，张宁，朱秀秀，陈蔚.旅游公共服务：国际经验与启示[J].商业研究，2010，（3）：124.
[11] 李蕾.论“新公共服务理论”与服务型政府建设[J].商洛学院学报，2007，（1）.
[12] 张泰城，王伟年.旅游公共服务建设中地方政府行为分析[J].中州学刊，2009，（4）：116.
[13] 周光翟.转变社会治理方式与扩大公共参与[J].天府新论，2007，（6）：78-88.
[14] [美]罗纳德?克林格勒，等.公共部门人力资源管理：系统与战略[M].孙柏英，等，译.北京：中国人民出版社，2001：13-17.
[15] 曾维和.当代西方国家公共服务组织结构变革[M].北京：中国社会科学出版社，2010：188-199.
（责任编辑：陈丽敏）
关键词：旅游公共服务；组织设计变量；政府组织结构设计
中图分类号：C93 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2012）09-0166-02
一、旅游公共服务与政府的职能转变
旅游公共服务作为一种重要的公共产品，是现代旅游业活动中必不可少的要素，并且随着旅游业的发展，旅游公共服务的建设越来越受到重视。而政府作为旅游公共服务的主要提供者，在其建设中有着举足轻重的作用。在旅游公共服务发展的形势下，旅游公共服务的提供和建设由政府单一的生产模式向多元主体竞争合作的多元生产模式转变，政府的职能也由主导型向服务型转变。政府在这一系列变量的影响之下，要实现这些完美的转变，政府的组织结构必须需要一个全新的设计，以适应社会发展的需要，便于更好地推动旅游公共服务的建设。在新型结构政府的宏观调控管理之下，强化旅游公共服务，促进旅游业持续发展。
二、旅游公共服务及组织设计变量分析
公共服务组织结构的设计，是把组织的任务、责任、权利和利益进行有效组合和协调的过程，其目的在于形成合理的公共服务的组织结构，实现组织目标，为公共服务组织的生存与发展奠定基础。公共服务组织结构设计一般包括职能设计、部门设计、管理层次与管理幅度设计、职权设计、管理规范设计等基本内容。
公共服务组织结构设计的主要维度。一般认为，组织结构是水平分化与垂直分化。水平分化也称分部化，就是按照一定标准对组织进行横向分割，形成各个部门和单位，具体可以按照功能、程序或设备、人或物质，以及地区进行分部化。垂直分化也称为层级化，就是按照组织的垂直化一般形成高层管理职位、中层管理职位、低层管理职位和基层员工单位四个组群或阶层。
通过水平分化和垂直分化形成了组织结构的横向和纵向联系。然而随着公共服务组织面临问题的复杂化，其组织结构也日趋复杂。仅依靠传统的二维分析架构，公共服务组织难以适应复杂多变的公共服务需求的要求，因此在传统的二维结构的基础上增加了一个管理深度的维度，构成组织结构的三维分析模型。
因此，公共服务组织结构设计除了纵轴结构设计与横轴设计以外，还应具有第三轴结构设计，及空间轴结构设计。空间轴指公共服务组织或机构在地理位置上所分布的数量，以及它们所形成的跨组织边界的组织结构。
三、基于旅游公共服务建设中组织设计变量分析的政府组织结构设计
（一）政府组织的纵轴结构设计
组织的纵轴即管理幅度，管理幅度则是各上级管理者有效管理下级人数或一个组织的有效的管理单位、部门的数目，它反映的是同级组织之间、各级组织之间的分工协作关系。
1.组织权力结构分权化。在信息化时代，政府组织的环境和任务是经常变化的，这就决定了有效的信息在分程序化管理中的主动地位，因此知识和信息发展成为政府组织权威的基础。而知识和信息的分散性决定了政府组织在权力结构上必须实行分权和权力下放，让下属或下级拥有更大的管理自主权。这时政府旅游公共服务管理部门就要逐步从经营性职位中脱离出来，工作重点放在宏观管理和调控上，整体上制定旅游公共服务的总体战略规划和管理体制，把一些经营业的业务下放到各个地区的旅游管理部门、非营利组织和旅游企业。
2.组织结构扁平化。随着旅游公共服务的发展，信息化、现代化和知识化在旅游公共服务中占据着越来越重要的地位，然而传统的以官僚制为特征的直线制组织结构由于其自身无法克服的局限性，已经不能适应现在旅游公共服务发展的需要。因此，一种全新的、柔性化的组织结构，即扁平化成为了新形势下组织结构设计的必然选择。扁平化的组织结构就是以计算机、通讯和信息技术尤其是以互联网技术为主要物质基础，其核心是减少管理结构中的中间层次，修正直线组织结构中的多层级金字塔模式。政府组织在进行结构的扁平化设计必须遵循自主化原则、弹性组织原则和开放性原则。
（二）政府组织横轴结构设计
1.政府政治职能的设计——民主法治化。中国作为社会主义国家，政府是人民的政府，因而政府必须以人民而非顾客作为服务对象，以尊重公民权，实现公众利益为根本目标。因此，政府在旅游公共服务建设中应坚持以人为本的原则，不是要对旅游企业、旅游社会团体和旅游者的要求作出回应，而是应该全面了解公民（旅游者、潜在旅游者、旅游经营者）在旅游过程中对公共服务的需求及旅游经营管理中的利益要求，各级政府部门都要围绕“服务于民”来开展工作，实现政府从“官本位”到“民本位”的转变。
2.政府部门人事制度设计——弹性化。人事制度设计是公共服务组织横轴结构设计的重要内容，它与政府职能的设计相适应。由于政府在旅游公共服务中职能的转变以及部分业务的转让与外包，造成了政府规模的减少，此时政府雇员人数也应以事设职的原则做出相应的调整，减少冗员的存在，把人数维持在常用的数量即可。同时传统僵化的人事管理已经不能适应需要，应设计新的弹性的人事制度，以增加灵活性和注重绩效管理。政府部门在维持常任雇员以满足最低限度雇员需求的基础上，根据政府部门的任务而雇佣临时性、兼职或季节性的工人来满足组织工作量的需求。
传统人事管理与弹性人事管理相比关系
（三）政府组织的空间轴结构设计——跨界性协同运作结构
政府空间轴结构设计通过合作规则和合作机制的建立，形成一种以伙伴关系为基本工具，以跨界性协同运作为基本特征的网络化组织结构。这种组织结构有效地解决了组织横轴设计中所产生的组织间协同与整合问题，通过提供整合性公共服务，有效地满足了交叉性旅游公共服务的需求。 跨界性协同运作就是跨越组织或机构边界进行协同服务供给的思想与行动的总称，公共服务组织的空间轴跨界性协同运作的基本目标就是提供一种整合性公共服务。
从伙伴关系中伙伴之间的相互搭配来看，借鉴西方国家公共服务组织空间轴的结构变革的经验，可知中国旅游公共服务的政府组织的伙伴关系主要有两种类型：（1）政府与非营利组织的伙伴关系。这种制度安排主要是为了弥补政府失灵、市场失灵和志愿失灵，以更好地满足公共服务需求，建立一种旅游公共服务的跨界性组织结构与替代性反应机制。（2）政府与私人部门的伙伴关系。它主要是通过公私合作的制度安排，以充分发挥公私部门各自禀赋优势的一种跨组织结构模式。
在公共服务合作供给的过程中，合作各方因素互补，扬长避短，各取所需，协同管理，使得合作项目整体的风险降低，各方用于防范风险的成本减少，最终使公共服务供给变得更加经济。
结束语
通过借鉴国外先进的经验，结合中国旅游公共服务建设中的具体实践，不断深化行政体制改革，摸索出一条适合中国国情的道路。相信在中国政府的积极引导下，中国旅游公共服务能有重大的突破和发展。
参考文献：
[1] 李爽，黄福才，李建中.旅游公共服务：内涵特征与分类框架[J].旅游学刊，2010，（4）：20-22.
[2] WTO document Tourism Service.1998.
[3] 温锦英.强化旅游公共服务，促进旅游业持续发展[J].Economic& Trade Update Vol.6 Sum.No.121 Nov 2008.
[4] 张泰城，王伟年.旅游公共服务建设中地方政府行为分析[J].中州学刊，2009，（4）：114-115.
[5] 卢海燕.非政府组织：构建完善的公共服务体系之路径[J].河南师范大学学报：哲学社会科学版，2006，（1）：58-61.
[6] 陈岩.西班牙旅游业持续稳定发展的原因探析[J].中国经济评论，2006，（3）：59-61.
[7] 陈振明，孟华.公共组织理论[M].上海：上海人民出版社，2006：69-85.
[8] 唐林霖.公共行政组织原理：体系与范围[M].广州：中山大学出版社，2002：361-362.
[9] 王卓君.政府公共服务职能与服务政府研究[M].广州：广东人民出版社，2009：127.
[10] 张萌，张宁，朱秀秀，陈蔚.旅游公共服务：国际经验与启示[J].商业研究，2010，（3）：124.
[11] 李蕾.论“新公共服务理论”与服务型政府建设[J].商洛学院学报，2007，（1）.
[12] 张泰城，王伟年.旅游公共服务建设中地方政府行为分析[J].中州学刊，2009，（4）：116.
[13] 周光翟.转变社会治理方式与扩大公共参与[J].天府新论，2007，（6）：78-88.
[14] [美]罗纳德?克林格勒，等.公共部门人力资源管理：系统与战略[M].孙柏英，等，译.北京：中国人民出版社，2001：13-17.
[15] 曾维和.当代西方国家公共服务组织结构变革[M].北京：中国社会科学出版社，2010：188-199.
（责任编辑：陈丽敏）