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摘要：基本建设财务规则和政府会计准则出台后，政府投资项目代建制财务管理进一步规范，然而在实际工作中仍存在一些问题，本文就会计核算、资金管理、代建合同及竣工财务决算等方面存在的问题进行探讨，提出相应的解决措施。
关键词：政府投资项目 代建制 财务管理
代建制克服了传统建设模式下“投、建、管、用”四位一体的弊病，有利于遏制工程“三超”和腐败问题，并在政府投资项目中广泛应用，基本建设财务规则和政府会计准则出台后，进一步规范了政府投资项目代建制财务管理，也提出了更高的要求，本文就财务管理中存在的一些问题进行探讨，提出相应的解决措施。
一、政府投资项目代建制财务管理存在的问题
（一）代建企业会计核算有待规范
由于不同地区采用的代建模式不同，在资金拨付上也存在直拨和转拨两种模式，导致代建项目的会计核算难以统一。政府会计准则对代建项目会计核算进行了规范，明确了建设单位和代建事业单位的具体会计处理办法，对代建企业未予具体明确，仅要求按企业类会计准则制度相关规定进行账务处理。大部分代建企业将代建项目纳入企业大账核算，笔者认为此种处理方式有待商榷，一方面，代建项目不符合资产定义，纳入企业大账容易导致虚增企业资产，引起资产波动;另一方面，不同代建企业具体处理方式也不同，使用的会计科目较为混乱，如预收账款、其他应收款、其他应付款、专项应付款、资本公积、在建工程、开发成本等，导致企业会计报表缺乏可比性，降低了会计信息质量，给会计报表的使用者带来不利影响。
（二）项目资金管理有待加强
一是建設单位对代建项目的财务管理不重视，认为项目实施代建后就是代建单位的事情，财务管理存在缺位现象，如未建立代建项目财务管理制度和内部控制制度，对资金使用计划、资金拨付申请等未认真审核，往往见字签字，见章签章，增加了财务风险。二是代建单位对资金计划的管理有待加强，资金使用计划编制不科学，准确性不高，不利于资金预算编制和合理安排资金，影响资金的使用效率。三是资金拨付管理有待完善，如资金报批程序较为繁琐，未实行分类管理和适度授权;账户管理不够规范，未落实专户管理，部分项目前后使用账户不一致，容易造成资金混同，增加资金挪用风险。
（三）代建合同约定不清晰，不利于财务管理
一是代建制市场化程度不高，部分地方由政府设立专门机构或是成立专业公司负责代建，对代建合同不重视，内容简单笼统，约束不强，往往流于形式。二是代建各方的权责边界有待进一步明确，政府投资项目的委托方通常为政府投资主管部门，既是合同当事人又是行政法上的主体，容易对代建合同下的权利义务实现构成障碍，实际工作中仍存在行政权力和合同权利混淆、使用单位不主动配合或是过多干涉代建单位工作等现象。三是项目风险分担机制不健全，代建制下项目的工期、质量和投资控制由代建单位负责，由于政府投资项目通常投资大、周期长，建设过程复杂，不确定性因素多，代建单位在实施项目管理过程中有些财务风险是难以控制的，特别是概算总额的控制，如前期决策、勘察成果、设计质量、政府部门行为等都会给概算控制带来影响，将责任完全归于代建单位不符合实际，有必要对风险分担进行合理约定。四是代建管理费核定和支付管理有待探索，如代建奖励比例的确定，代建管理费在项目前期阶段和项目实施阶段如何合理划分等。
（四）项目竣工财务决算滞后
按照规定，基本建设项目完工可投入使用或者试运行合格后，除特殊情况外，应当在3个月内编报竣工财务决算。但在实际执行中往往难以按要求如期完成，竣工财务决算滞后较为普遍。一是建设单位和代建单位对竣工财务决算的重要性认识不足，往往只注重工程质量、进度及结算审计等环节，却忽视竣工财务决算环节，认为只是手续问题，以至项目完工交付，完成结算审计后，迟迟未办理竣工财务决算。二是结算审计进展较缓慢，影响竣工财务决算编制。由于结算审计涉及项目建设全过程，要求提供的资料多，需要施工、监理、建设和审计等单位相互协调配合，某一环节出现问题都将影响审计进展，如基础资料不全、建设与施工单位争议等，结算审计时间往往较长。三是竣工财务决算编制工作量大、难度较高，特别是一些大型复杂项目，现有财务人员素质往往难以胜任要求。
二、对策和建议
（一）规范会计核算，提高会计信息质量
建议代建企业对代建项目单独建账核算，只将代建收入以及为取得代建收入而发生的相应支出纳入企业大账核算。一是代建制是一种委托代理关系，建设单位虽是项目会计核算主体，但不直接负责项目管理，往往难以及时获取会计核算所需的原始凭证，而代建企业根据委托直接负责项目管理，掌握项目建设的第一手资料，是各项资金支付的办理者和原始单据的直接获得者，将项目日常会计核算工作交由代建单位负责符合实际;二是能符合资产定义要求，克服虚增企业资产和账面资产波动问题，提高企业会计报表的可比性;三是能减少明细科目的级次，简化会计科目，使会计核算更清晰，也有利于会计档案管理和项目审计等。
（二）加强资金管理，提高使用效益
一是建设单位要按基本建设财务规则要求做好目财务管理的基础工作，会同代建单位建立健全代建项目财务管理制度和内部控制制度，明确各自的财务管理职权，加强资金预算和使用管理，建立项目管理台账，反映预算执行、资金拨付、项目进度等情况并与代建单位定期对账，防范财务风险。二是代建单位要加强资金计划管理，科学安排项目实施计划和预测资金需求，配合建设单位合理编制项目资金预算，按项目建设进度、合同等申请和拨付建设资金，使资金需求与项目建设进度相匹配。三是完善资金拨付管理，在保证资金安全的前提下，对资金拨付实行分类管理和适度授权，优化拨付流程，如对项目前期费用可在限额内采取预拨方式，由代建单位在限额内支配使用，并定期报告。同时要规范账户管理，按专款专用原则设立专用账户，并在合同中进行约定。 （三）明确权责关系，强化合同管理
一是完善代建制相关管理制度，厘清代建各方的权责边界，明确责任分工，使代建各方权责明晰、分工合理，转变政府职能，发挥市场作用，鼓励通过公开招标等市场竞争方式选择代建单位，推进代建市场化。二是健全风险分担机制，对项目各阶段的风险进行识别和梳理，分析各类风险的影响因素，并按照“谁能控制，谁承担”、风险收益对等原则进行合理分配，使各方有的放矢，采取有效措施加强风险管理。三是研究出台代建管理费的管理办法，将代建管理费支付与工程进度、建设质量结合，与代建内容、代建绩效挂钩，实行奖优罚劣。代建双方应在合同中明确代建管理费标准和支付条款，对代建管理费支付应考虑项目各阶段工作量和相应代建成本，按收支配比原则合理确定支付比例;对代建奖励应建立相应的考核体系，实行绩效考核，在满足工期、质量和投资控制的基础上进行细化，适度考虑代建内容、投资结余等因素。四是树立合同治理理念。代建当事人应健全合同管理制度，严格按代建合同处理双方关系，对合同未明确事项，应平等协商，及时签订补充协议;政府主管部门要出台代建合同示范文本，建立合同备案制度，加强合同履行情况检查，对拒不履行代建合同行为进行惩处，确保合同履行到位。
（四）协调配合，推进项目竣工财务决算
一是建设单位和代建单位要提高认识，相互配合，落实相关岗位职责，切实加强竣工财务决算管理，如成立竣工财务决算联合编制小组，按要求及时做好竣工财务决算的编报工作。二是充分利用社会中介机构力量，建立和完善委托中介机构评审和竣工财务决算编制的办法，通过市场化方式选择专业的中介机构，解决审计任务繁重与专业力量不足的矛盾，加快项目结（决）算进度。三是强化监管，政府有关部门要加强对竣工财务决算的监督和指导，健全相关规章制度，将竣工财务决算工作纳入考核，作为政府投资项目绩效评价的组成部分，督促建设单位和代建单位做好竣工财务决算工作。
三、结束语
加强政府投资项目代建制财务管理，对规范代建财务行为，提高资金使用效益，推进政府投资项目代建制的健康发展具有重要意義，应在实践中不断地探索并加以完善。
参考文献：
[1]彭育博.基本建设财务管理制度的新变化及适应策略探析[J].全国流通经济，2019（20）：173-174.
[3]张玲娟.关于加强代建制财务管理的思考[J].会计师，2012（4）：72-73.
作者单位：丽水市财务总监管理中心
关键词：政府投资项目 代建制 财务管理
代建制克服了传统建设模式下“投、建、管、用”四位一体的弊病，有利于遏制工程“三超”和腐败问题，并在政府投资项目中广泛应用，基本建设财务规则和政府会计准则出台后，进一步规范了政府投资项目代建制财务管理，也提出了更高的要求，本文就财务管理中存在的一些问题进行探讨，提出相应的解决措施。
一、政府投资项目代建制财务管理存在的问题
（一）代建企业会计核算有待规范
由于不同地区采用的代建模式不同，在资金拨付上也存在直拨和转拨两种模式，导致代建项目的会计核算难以统一。政府会计准则对代建项目会计核算进行了规范，明确了建设单位和代建事业单位的具体会计处理办法，对代建企业未予具体明确，仅要求按企业类会计准则制度相关规定进行账务处理。大部分代建企业将代建项目纳入企业大账核算，笔者认为此种处理方式有待商榷，一方面，代建项目不符合资产定义，纳入企业大账容易导致虚增企业资产，引起资产波动;另一方面，不同代建企业具体处理方式也不同，使用的会计科目较为混乱，如预收账款、其他应收款、其他应付款、专项应付款、资本公积、在建工程、开发成本等，导致企业会计报表缺乏可比性，降低了会计信息质量，给会计报表的使用者带来不利影响。
（二）项目资金管理有待加强
一是建設单位对代建项目的财务管理不重视，认为项目实施代建后就是代建单位的事情，财务管理存在缺位现象，如未建立代建项目财务管理制度和内部控制制度，对资金使用计划、资金拨付申请等未认真审核，往往见字签字，见章签章，增加了财务风险。二是代建单位对资金计划的管理有待加强，资金使用计划编制不科学，准确性不高，不利于资金预算编制和合理安排资金，影响资金的使用效率。三是资金拨付管理有待完善，如资金报批程序较为繁琐，未实行分类管理和适度授权;账户管理不够规范，未落实专户管理，部分项目前后使用账户不一致，容易造成资金混同，增加资金挪用风险。
（三）代建合同约定不清晰，不利于财务管理
一是代建制市场化程度不高，部分地方由政府设立专门机构或是成立专业公司负责代建，对代建合同不重视，内容简单笼统，约束不强，往往流于形式。二是代建各方的权责边界有待进一步明确，政府投资项目的委托方通常为政府投资主管部门，既是合同当事人又是行政法上的主体，容易对代建合同下的权利义务实现构成障碍，实际工作中仍存在行政权力和合同权利混淆、使用单位不主动配合或是过多干涉代建单位工作等现象。三是项目风险分担机制不健全，代建制下项目的工期、质量和投资控制由代建单位负责，由于政府投资项目通常投资大、周期长，建设过程复杂，不确定性因素多，代建单位在实施项目管理过程中有些财务风险是难以控制的，特别是概算总额的控制，如前期决策、勘察成果、设计质量、政府部门行为等都会给概算控制带来影响，将责任完全归于代建单位不符合实际，有必要对风险分担进行合理约定。四是代建管理费核定和支付管理有待探索，如代建奖励比例的确定，代建管理费在项目前期阶段和项目实施阶段如何合理划分等。
（四）项目竣工财务决算滞后
按照规定，基本建设项目完工可投入使用或者试运行合格后，除特殊情况外，应当在3个月内编报竣工财务决算。但在实际执行中往往难以按要求如期完成，竣工财务决算滞后较为普遍。一是建设单位和代建单位对竣工财务决算的重要性认识不足，往往只注重工程质量、进度及结算审计等环节，却忽视竣工财务决算环节，认为只是手续问题，以至项目完工交付，完成结算审计后，迟迟未办理竣工财务决算。二是结算审计进展较缓慢，影响竣工财务决算编制。由于结算审计涉及项目建设全过程，要求提供的资料多，需要施工、监理、建设和审计等单位相互协调配合，某一环节出现问题都将影响审计进展，如基础资料不全、建设与施工单位争议等，结算审计时间往往较长。三是竣工财务决算编制工作量大、难度较高，特别是一些大型复杂项目，现有财务人员素质往往难以胜任要求。
二、对策和建议
（一）规范会计核算，提高会计信息质量
建议代建企业对代建项目单独建账核算，只将代建收入以及为取得代建收入而发生的相应支出纳入企业大账核算。一是代建制是一种委托代理关系，建设单位虽是项目会计核算主体，但不直接负责项目管理，往往难以及时获取会计核算所需的原始凭证，而代建企业根据委托直接负责项目管理，掌握项目建设的第一手资料，是各项资金支付的办理者和原始单据的直接获得者，将项目日常会计核算工作交由代建单位负责符合实际;二是能符合资产定义要求，克服虚增企业资产和账面资产波动问题，提高企业会计报表的可比性;三是能减少明细科目的级次，简化会计科目，使会计核算更清晰，也有利于会计档案管理和项目审计等。
（二）加强资金管理，提高使用效益
一是建设单位要按基本建设财务规则要求做好目财务管理的基础工作，会同代建单位建立健全代建项目财务管理制度和内部控制制度，明确各自的财务管理职权，加强资金预算和使用管理，建立项目管理台账，反映预算执行、资金拨付、项目进度等情况并与代建单位定期对账，防范财务风险。二是代建单位要加强资金计划管理，科学安排项目实施计划和预测资金需求，配合建设单位合理编制项目资金预算，按项目建设进度、合同等申请和拨付建设资金，使资金需求与项目建设进度相匹配。三是完善资金拨付管理，在保证资金安全的前提下，对资金拨付实行分类管理和适度授权，优化拨付流程，如对项目前期费用可在限额内采取预拨方式，由代建单位在限额内支配使用，并定期报告。同时要规范账户管理，按专款专用原则设立专用账户，并在合同中进行约定。 （三）明确权责关系，强化合同管理
一是完善代建制相关管理制度，厘清代建各方的权责边界，明确责任分工，使代建各方权责明晰、分工合理，转变政府职能，发挥市场作用，鼓励通过公开招标等市场竞争方式选择代建单位，推进代建市场化。二是健全风险分担机制，对项目各阶段的风险进行识别和梳理，分析各类风险的影响因素，并按照“谁能控制，谁承担”、风险收益对等原则进行合理分配，使各方有的放矢，采取有效措施加强风险管理。三是研究出台代建管理费的管理办法，将代建管理费支付与工程进度、建设质量结合，与代建内容、代建绩效挂钩，实行奖优罚劣。代建双方应在合同中明确代建管理费标准和支付条款，对代建管理费支付应考虑项目各阶段工作量和相应代建成本，按收支配比原则合理确定支付比例;对代建奖励应建立相应的考核体系，实行绩效考核，在满足工期、质量和投资控制的基础上进行细化，适度考虑代建内容、投资结余等因素。四是树立合同治理理念。代建当事人应健全合同管理制度，严格按代建合同处理双方关系，对合同未明确事项，应平等协商，及时签订补充协议;政府主管部门要出台代建合同示范文本，建立合同备案制度，加强合同履行情况检查，对拒不履行代建合同行为进行惩处，确保合同履行到位。
（四）协调配合，推进项目竣工财务决算
一是建设单位和代建单位要提高认识，相互配合，落实相关岗位职责，切实加强竣工财务决算管理，如成立竣工财务决算联合编制小组，按要求及时做好竣工财务决算的编报工作。二是充分利用社会中介机构力量，建立和完善委托中介机构评审和竣工财务决算编制的办法，通过市场化方式选择专业的中介机构，解决审计任务繁重与专业力量不足的矛盾，加快项目结（决）算进度。三是强化监管，政府有关部门要加强对竣工财务决算的监督和指导，健全相关规章制度，将竣工财务决算工作纳入考核，作为政府投资项目绩效评价的组成部分，督促建设单位和代建单位做好竣工财务决算工作。
三、结束语
加强政府投资项目代建制财务管理，对规范代建财务行为，提高资金使用效益，推进政府投资项目代建制的健康发展具有重要意義，应在实践中不断地探索并加以完善。
参考文献：
[1]彭育博.基本建设财务管理制度的新变化及适应策略探析[J].全国流通经济，2019（20）：173-174.
[3]张玲娟.关于加强代建制财务管理的思考[J].会计师，2012（4）：72-73.
作者单位：丽水市财务总监管理中心