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摘 要：随着我国城镇化进程的加快，各地的建设用地供需矛盾日益突出。国家对土地的管控越来越严格，用地指标供给越来越精致，这种矛盾在某种程度上阻碍了农村产业化、城镇化和现代化进程。如何破解这些难题，文章对增减挂钩的定义、意义、方式以及注意事项逐一谈了自己的看法，以期方家指正。
关键词：增减挂钩；城镇化；建设用地；耕地
20世纪90年代后期开始，一些地方相继采取建设用地置换、周转和土地整理折抵等办法盘活城乡存量建设用地，解决城镇和工业园区建设用地不足的问题。2000年6月《中共中央 国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见 》（中发〔2000〕11号）提出，对以迁村并点和土地整理等方式进行小城镇建设的，可在建设用地计划中予以适当支持；2006年4 月国土资源部在全国 5个省（市）开展第一批试点；2009年起，国土资源部改变批准和管理方式，将挂钩周转指標纳入年度土地利用计划管理。时至今日，“增减挂钩”工作受到各地政府的高度重视，因为通过“增减挂钩”项目的实施，能极大缓解新增建设用地指标、耕地占补平衡指标紧张的局面。
一、什么是“增减挂钩”工作
“增减挂钩”就是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地总量不增加、耕地面积不减少、质量不降低、城乡用地布局更合理的目标。通俗地说，就是将农村闲置、废弃的独立工矿建设用地，通过整理、复垦的方式转化为耕地或其他农用地，腾出的指标用于新增建设用地项目的过程。
二、开展“增减挂钩”工作的意义
开展“增减挂钩”工作有如下意义：一方面，随着国家对土地的管控越来越严，用地计划指标的供给越来越紧张，各地不同程度地存在建设用地需要与用地指标悬殊大的矛盾。因此如何挖掘存量城镇建设用地，保障经济平稳快速发展，成为当前亟待解决的问题。而实施“增减挂钩”项目的目标是“建设用地总量不增加、耕地面积不减少、质量不降低、用地布局更合理的土地整理工作”，完全符合这个要求。通过减少农村建设用地，为城镇和经济发展新增了用地计划指标。同时对拆旧地块整理的耕地面积，大于建新占用的耕地的，剩余指标可用于耕地占补平衡。另一方面，实施“增减挂钩”项目，农村建设用地在规划的引导下，有计划地拆建，促进土地在空间上的调整和互换，一定程度上解决了农村大部分地区耕地零星分散、集体建设用地粗放浪费等问题，使得耕地和基本农田成片分布，达到优化土地结构、改善居住环境和提高土地利用集约节约度的效果。
三、“增减挂钩”工作中的“四个到位”
1.组织领导要到位
开展城乡建设用地“增减挂钩”工作是党中央、国务院的重大决策部署，对有效缓解建设用地供需矛盾具有重要意义，也是助推各地脱贫攻坚的有力举措。同时，“增减挂钩”是一项系统工程，需要多部门、多行业的协调配合，因此，需要各级各部门高度统一思想，切实认识到这项工作的重要性、紧迫性和必要性，下定决心，明确专人负责，通力协作，各司其职，全力以赴，方能形成挂钩实施工作的强大合力。
2.部门协调要到位
“增减挂钩”工作是一项系统工程，需要多部门的协调配合。一般来讲，市县政府部门负责城乡建设用地“增减挂钩”项目工作的综合协调和督查调度。国土资源部门负责项目立项申报、验收确认、资金投入、工程实施工作；财政部门负责按照国土资源部门、乡镇出具的腾地证明，拨付各类宅基地腾退及安置区的项目资金或补助款项；规建部门负责D级危房户的认定及村民集居点建设；林业部门负责落实符合城乡建设用地“增减挂钩”项目区零星树木的砍伐审批，出具相关审查意见；农业部门负责城乡建设用地“增减挂钩”复垦耕地质量的评定；审计、监察部门负责城乡建设用地“增减挂钩”项目费用审计监督，对违法违纪事件进行责任追究和查处；基层乡镇负责各类宅基地、废弃独立工矿用地、废弃农用设施用地的摸底汇总、搬迁腾地、村民安置、施工环境、种植落实工作。
3.宣传发动要到位
宣传发动分两个层面进行。第一层面，对职能部门和基层乡镇的宣传发动。宣讲开展建设用地“增减挂钩”工作的政策意义，统一思想认识，落实工作责任，宣讲工作中要充分尊重老百姓的意愿，用摆事实、讲道理、算细账、作对比的方法，耐心细致地向群众做好宣传解释工作，确保好事做好、实事办事，保障挂钩项目的顺利实施。第二个层面，对农户的宣传。“增减挂钩”工作涉及群众切身利益，在实施过程中必须充分保证群众的知情权和参与权，维护好群众的切身利益。农户旧宅基地特别是应拆未拆宅基地的腾地复垦，是项目实施工作的重点和难点。可以通过大会、讲座、传单等形式，让老百姓全面了解这项工作、积极配合这项工作、大力支持这项工作。必要的时候还可以运用报社、电视台等新闻媒体加大宣传报道，阐释项目的意义，充分鼓励和调动村民、市民的积极性。
4.强化督导要到位
城乡建设用地增减挂钩实施工作是县级政府工作的“重头戏”，纳入全县年度目标考核，县委、县政府将完善考核管理办法，制定强有力的工作保障措施，对严格质量、项目资金管理、强包强揽工程等方面进行严格督导，确保该项目的顺利开展并圆满完成。督促检查上，县级工作领导小组、县委县政府督查部门要定期开展工作督查，及时通报工作进展情况，实行末位整改，作为年度目标考核的重要依据。行政问效上，实行“一把手”问责制，对履职不到位、完成任务差的部门和乡镇进行通报批评，直接影响项目实施或造成不可挽回损失的，追究主要领导的责任。
四、“增减挂钩”工作需要分期按层次推进
“增减挂钩”工作需要严格按照时间节点有序推进，严格按照土地利用总体规划，结合城乡建设用地“增减挂钩”项目进行。为此，本项工作需要分期按层次推进。
1.前期调查摸底
国土部门对能腾地项目要进行细致的摸底工作，主要包括拟腾地宅基地、废弃的农用设施用地、废弃工矿用地等开展调查摸底工作，协调民政、规建等技术单位对摸底的成果进行实地踏勘、核实。
2.项目实施及验收
调查摸底后，国土部门将相关情况向上级主管部门汇报，根据上级部门的立项批复，牵头负责完成项目实施复垦方案、预算、招投标工作。“增减挂钩”项目实施完成后，组织相关部门进行自验，报上级国土资源部门组织验收。
3.新增耕地周转利用
按照相关政策，新增耕地可以作为挂钩周转指标，应该优先用于村民集中安置，剩余指标优先用于域内工业、基础设施和城镇建设项目。同时在剩余指标使用过程中，应该遵循有偿的原则，确保节余指标置换后的经济效益反哺到农村。
参考文献：
[1]李旺君，王 雷.城乡建设用地增减挂钩的利弊分析[J].国土资源情报，2009（4）.
[2]周小平，黄 蕾，谷晓坤，等.城乡建设用地增减挂钩规划方法及实证[J].中国人口·资源与环境，2010（10）.
关键词：增减挂钩；城镇化；建设用地；耕地
20世纪90年代后期开始，一些地方相继采取建设用地置换、周转和土地整理折抵等办法盘活城乡存量建设用地，解决城镇和工业园区建设用地不足的问题。2000年6月《中共中央 国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见 》（中发〔2000〕11号）提出，对以迁村并点和土地整理等方式进行小城镇建设的，可在建设用地计划中予以适当支持；2006年4 月国土资源部在全国 5个省（市）开展第一批试点；2009年起，国土资源部改变批准和管理方式，将挂钩周转指標纳入年度土地利用计划管理。时至今日，“增减挂钩”工作受到各地政府的高度重视，因为通过“增减挂钩”项目的实施，能极大缓解新增建设用地指标、耕地占补平衡指标紧张的局面。
一、什么是“增减挂钩”工作
“增减挂钩”就是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地总量不增加、耕地面积不减少、质量不降低、城乡用地布局更合理的目标。通俗地说，就是将农村闲置、废弃的独立工矿建设用地，通过整理、复垦的方式转化为耕地或其他农用地，腾出的指标用于新增建设用地项目的过程。
二、开展“增减挂钩”工作的意义
开展“增减挂钩”工作有如下意义：一方面，随着国家对土地的管控越来越严，用地计划指标的供给越来越紧张，各地不同程度地存在建设用地需要与用地指标悬殊大的矛盾。因此如何挖掘存量城镇建设用地，保障经济平稳快速发展，成为当前亟待解决的问题。而实施“增减挂钩”项目的目标是“建设用地总量不增加、耕地面积不减少、质量不降低、用地布局更合理的土地整理工作”，完全符合这个要求。通过减少农村建设用地，为城镇和经济发展新增了用地计划指标。同时对拆旧地块整理的耕地面积，大于建新占用的耕地的，剩余指标可用于耕地占补平衡。另一方面，实施“增减挂钩”项目，农村建设用地在规划的引导下，有计划地拆建，促进土地在空间上的调整和互换，一定程度上解决了农村大部分地区耕地零星分散、集体建设用地粗放浪费等问题，使得耕地和基本农田成片分布，达到优化土地结构、改善居住环境和提高土地利用集约节约度的效果。
三、“增减挂钩”工作中的“四个到位”
1.组织领导要到位
开展城乡建设用地“增减挂钩”工作是党中央、国务院的重大决策部署，对有效缓解建设用地供需矛盾具有重要意义，也是助推各地脱贫攻坚的有力举措。同时，“增减挂钩”是一项系统工程，需要多部门、多行业的协调配合，因此，需要各级各部门高度统一思想，切实认识到这项工作的重要性、紧迫性和必要性，下定决心，明确专人负责，通力协作，各司其职，全力以赴，方能形成挂钩实施工作的强大合力。
2.部门协调要到位
“增减挂钩”工作是一项系统工程，需要多部门的协调配合。一般来讲，市县政府部门负责城乡建设用地“增减挂钩”项目工作的综合协调和督查调度。国土资源部门负责项目立项申报、验收确认、资金投入、工程实施工作；财政部门负责按照国土资源部门、乡镇出具的腾地证明，拨付各类宅基地腾退及安置区的项目资金或补助款项；规建部门负责D级危房户的认定及村民集居点建设；林业部门负责落实符合城乡建设用地“增减挂钩”项目区零星树木的砍伐审批，出具相关审查意见；农业部门负责城乡建设用地“增减挂钩”复垦耕地质量的评定；审计、监察部门负责城乡建设用地“增减挂钩”项目费用审计监督，对违法违纪事件进行责任追究和查处；基层乡镇负责各类宅基地、废弃独立工矿用地、废弃农用设施用地的摸底汇总、搬迁腾地、村民安置、施工环境、种植落实工作。
3.宣传发动要到位
宣传发动分两个层面进行。第一层面，对职能部门和基层乡镇的宣传发动。宣讲开展建设用地“增减挂钩”工作的政策意义，统一思想认识，落实工作责任，宣讲工作中要充分尊重老百姓的意愿，用摆事实、讲道理、算细账、作对比的方法，耐心细致地向群众做好宣传解释工作，确保好事做好、实事办事，保障挂钩项目的顺利实施。第二个层面，对农户的宣传。“增减挂钩”工作涉及群众切身利益，在实施过程中必须充分保证群众的知情权和参与权，维护好群众的切身利益。农户旧宅基地特别是应拆未拆宅基地的腾地复垦，是项目实施工作的重点和难点。可以通过大会、讲座、传单等形式，让老百姓全面了解这项工作、积极配合这项工作、大力支持这项工作。必要的时候还可以运用报社、电视台等新闻媒体加大宣传报道，阐释项目的意义，充分鼓励和调动村民、市民的积极性。
4.强化督导要到位
城乡建设用地增减挂钩实施工作是县级政府工作的“重头戏”，纳入全县年度目标考核，县委、县政府将完善考核管理办法，制定强有力的工作保障措施，对严格质量、项目资金管理、强包强揽工程等方面进行严格督导，确保该项目的顺利开展并圆满完成。督促检查上，县级工作领导小组、县委县政府督查部门要定期开展工作督查，及时通报工作进展情况，实行末位整改，作为年度目标考核的重要依据。行政问效上，实行“一把手”问责制，对履职不到位、完成任务差的部门和乡镇进行通报批评，直接影响项目实施或造成不可挽回损失的，追究主要领导的责任。
四、“增减挂钩”工作需要分期按层次推进
“增减挂钩”工作需要严格按照时间节点有序推进，严格按照土地利用总体规划，结合城乡建设用地“增减挂钩”项目进行。为此，本项工作需要分期按层次推进。
1.前期调查摸底
国土部门对能腾地项目要进行细致的摸底工作，主要包括拟腾地宅基地、废弃的农用设施用地、废弃工矿用地等开展调查摸底工作，协调民政、规建等技术单位对摸底的成果进行实地踏勘、核实。
2.项目实施及验收
调查摸底后，国土部门将相关情况向上级主管部门汇报，根据上级部门的立项批复，牵头负责完成项目实施复垦方案、预算、招投标工作。“增减挂钩”项目实施完成后，组织相关部门进行自验，报上级国土资源部门组织验收。
3.新增耕地周转利用
按照相关政策，新增耕地可以作为挂钩周转指标，应该优先用于村民集中安置，剩余指标优先用于域内工业、基础设施和城镇建设项目。同时在剩余指标使用过程中，应该遵循有偿的原则，确保节余指标置换后的经济效益反哺到农村。
参考文献：
[1]李旺君，王 雷.城乡建设用地增减挂钩的利弊分析[J].国土资源情报，2009（4）.
[2]周小平，黄 蕾，谷晓坤，等.城乡建设用地增减挂钩规划方法及实证[J].中国人口·资源与环境，2010（10）.