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作者简介：吴纯（199101-），女，汉族，湖南沅江人，硕士研究生，湖南农业大学经济学院，南县财政局，研究方向：区域经济与农村发展。
摘要：盘活财政存量资金是盘活经济的重要举措，对于促进经济发展、增强经济活力意义重大。本文将探讨盘活财政存量资金过程中遇到的预算编制不合理、资金流动性不强、监督不足、投资结构不合理等问题，从合理科学化预算的角度出发，通过编制科学精细化预算、提高资金利用效率、强化监督、优化经济结构等举措，盘活财政存量资金。
关键词：财政资金；盘活存量资金；预算；监督；经济结构
财政资金，指国家通过财政预算手段以税收、利润等形式筹集到的，再分配给国家机关和国民经济各部门，依照规定用途无偿使用的那部分资金。它的无偿性以国家财政为主体、行使政治权力筹集为保障，可分为预算资金和预算外资金。财政资金通过有计划而合理的分配，促进国家各项建设事业的发展。
财政存量资金，顾名思义，指的是存留在财政账户上未按照财政预算执行的沉淀下来的资金。盘活财政存量资金，就是指将存留的资金合理有效的利用起来，起到拉动经济增长、调整经济结构、促进国民经济有序健康发展的作用，同时也要从源头上避免财政资金的再次闲置。
一、现状
截止至2014年12月31日，国家财政收入累计为140350亿元，累计增长率为8.6%，比上年同期回落1.6%，增速跌至1991年以来新低，二十多年来两位数高速增长的态势被打破。其中，中央财政收入64490亿元，比上年增长7.1%；地方财政收入75860亿元，比上年增长9.9%。2014年累计发行各式国债总计100708.35亿元，外债余额为1.1万亿美元，债务余额全球第七位。而央行资产负债表显示，到2014年9月末，政府在央行国库的存款余额高达3.7万亿元。
一方面政府负债规模庞大，另一方面在财政收入增长目标难以实现的情况下，政府存在大量的闲置资金。财政收入是企业和个人缴纳的税费和基金，来源于最具竞争力和活力的市场主体，政府将最有效率的资金收上来，常年沉淀在央行国库，既没有及时增进国民福利，又严重抑制了市场运转的效率。
二、盘活财政资金过程中亟需解决的问题
1.预算编制不科学，执行不到位
财政预算是政府活动计划的一个反映，它体现了政府及其财政活动的范围，在特定时期所要实现的政策目标和政策手段，是对未来一定时期内收支安排的预测、计划，财政预算原则是当年收支平衡，略有结余。不少部门在编制预算时，片面追求资金到位，但项目规划的实施性不强，导致资金沉淀。2012年政府财政专户的资金余额占国库存款余额的44%，达到1.42万亿，较高的国库存款余额和财政专户余额，反映出较低的财政使用效率。
在预算编制过程中，不够精细化，没有很好地预计到未来将要使用的资金数额；在预算执行的过程中，没有及时发现问题，调整执行方案；在执行后期，发现预算资金大量结余后，没有及时应对措施，对于结余的资金闲置不管，或者挪作他用。这些，严重降低了资金的使用效率，甚至影响到国家的建设大局。
2.資金缺乏活跃度，流动性不强
财政资金在部门之间和中央与地方之间的分配有着明显差异。有些部门预算资金相对较多，年末结转的财政资金较多，资金闲置，而有些部门预算较少，甚至难以保证正常的支出，部门之间存在“肥瘦”之分。因为预算的灵活度不高，预算目标难以变动，即使在有些部门的预算资金未花完的情况下，财政存量资金也不能另作他用，只能闲置在账户上，这不仅增加了机会成本，而且可能会导致年底突击花钱和挪作他用现象的出现，严重违背了财政资金的预算初衷，也加大了资金的安全风险。而有些部门则因为预算资金不足，严重影响正常工作的进行和目标的实现。
同时在地方政府与中央之间，由于中央收紧财权，出现了地方政府财政资金短缺而中央大量资金沉淀在账户的现象。
3.资金浪费严重，监督不足
我国在财政资金的使用上存在着严重的浪费行为，主要表现在以下几个方面：一是投资项目盲目上马，缺乏预见性，占用了大量资金；二是三公消费、行政成本过高，透明度不足，有限的资金并没有创造出应有的价值，同时还衍化成腐败的温床；三是在预算资金未用完的情况下存在突击花钱现象，资金未用在实处，资金浪费严重。
在监督方面，首先对预算执行情况缺乏监督，没有对预算执行进度、完成情况进行全程监控，重预算轻结果；其次是缺乏对沉淀资金的监管，对于未使用的资金没有进行及时清查、收回。
4.经济结构不合理，严重挤占民生公共事业建设
一方面大量财政资金没利用好甚至被滥用，利用效率低，另一方面财政收入增幅低缓，民生领域投入不足，教育、卫生、社会保障等民生项目缺乏资金支持。
图12011年国家财政支出情况表（亿元）
数据来源：2012年中国统计年鉴
从图1中我们不难看出，财政资金对民生事业支出不足，教育支出约占总支出的15%，医疗支出约占总支出的6%，社会保障和就业支出约占总支出的10%，而美国的教育支出占财政总支出的近30%，医疗支出占总支出的23%，在社会保障和就业支出方面，发达国家的支出占总支出的比例高达30%-50%。而我国财政资金在行政支出方面比例很大，支出结构不合理，可持续发展力不足，是导致经济低迷的原因之一。
三、解决办法和措施
盘活财政存量资金不仅是盘活存量资金，更是盘活经济，使资金发挥到最大效益，起到优化结构，促进经济健康有序发展的作用。首先是要从根源上解决财政资金沉淀的问题。
1.制定有效合理的财政预算，高效利用财政资金
①精细化预算
预算的制定是否科学、合理，符合实际，对于财政资金的使用情况有着重大的影响。制定好预算并执行好预算，防止财政资金新沉淀，改变依靠往年基数来编制预算的习惯，从下至上的编制预算，提高预算编制的准确度。并结合财政支出结构优化的要求，减少直至取消与政府职能不匹配的财政资金安排，将存量资金用在最需要的地方。 ②实行预算中期管理
年度预算容易出现年底集中花钱现象，引进中期预算管理，用款单位可以在一定期间内更好更灵活地安排资金，从而扭转乱花钱或低效花钱局面。财政的资金必须按照预算严丝合缝地及时支出去，在盘活存量资金时，可以相应地调整预算，可以压缩一部分支出，保重点。比如地方财政收入紧张，为了保证重点支出，可以降低行政成本，压缩一定比例的一般性支出。这就是一种预算调整，也是一种盘活的表现。
③强化执行
预算执行不到位是导致财政资金沉淀的主要原因，可以设定阶段性预算执行目标，制定预算执行进度考核体系，通过该考核指标体系反映预算执行进度的快慢，将该考核指标体系与部门负责人工作绩效挂钩。设置预算执行进度指标，如制定30%、50%、80%的预算任务，有步骤的完成并总结经验，足质足量的完成预算。
2.清查、收回闲置的财政存量资金，提高财政资金的收益率
盘活财政存量资金就是要统筹使用那部分未花的趴在国库账户上钱。定期对各个部门机关的预算项目进行检查，对于逾期不用的财政资金要进行清查和收回，将这部分资金重新按财政拨款进行安排，将结余的资金转向需要的地方，以提高资金的利用效率，降低机会成本。同时做好资金管理工作，提高财政存量资金收益，科学地测算保证财政支出的最低额度，在保证资金安全的前提下，对财政存量资金进行市场化操作，如进行债券回购等，以盘活存量資金。
3.制定完善监督机制
首先是监督预算执行情况。在预算执行过程中，检查资金去向，看是否足额的用在预定地方；检查预算的完成情况，检查进度是否达到预期目标，预算完成后是否达到预期值；检查预算资金的结余情况，若有结余，结余多少，怎么处理，若预算不足，不足的原因又是什么，可否追加等。监督预算的执行情况是必不可少的一环，它贯穿预算、支出的整个过程当中，只有监督到位，才能使整个预算过程、资金的使用沿着既定的方向前进，达到预期的政策目标。
其次，监督财政资金的安全，不浪费，不挪用。防范道德风险，做好相关工作人员的思想道德建设和勤政廉洁理念的建设，定期开展法制法规的学习活动和讲座，提高责任意识和安全意识，同时健全规章制度，明确岗位职责，做好人事安排，严格回避制度，强化内部分工制约机制，确保不相容岗位的相互分离，严禁出现“一手清”等现象。严格资金拨付程序，在拨付审批上层层监控，对资金流向从严把关；严禁无故拖延拨款，严禁项目资金滞留国库时间过长，严禁挤占、挪用或平调各类专项资金，确保资金安全、高效运行。
最后要加强外部监督。外部监督的重要举措就是增加透明性，让公众来监督。一是增加预算的透明性，让公众知道每笔钱的去处，这也是“取之于民用之于民”的另一层意义；二是定期公布资金的动向，让每笔钱的使用处于阳光下，不仅可以强化对资金使用者的监督，使其合规合律，而且可以提高资金的使用效率。同时充分发挥财政监督作用，可以成立财政专员，将监督工作贯穿整个预算的编制和执行过程中，对事前、事中、事后进行全程监督、控制。
4.财政资金投向，优化经济结构
由巴克莱资本公司创造的李克强经济学称李克强经济学政策的三大支柱为经济减速、财政货币去杠杆化、改善经济增长质量，这其中提到了改善经济增长质量。改善经济增长质量的关键就是要优化经济结构，举措有多方面的，其中重要的一步是用财政手段改变财政资金的投资方向，不仅可以起到直接改善经济结构的作用，同时还可以起到引导作用。
首先，根据项目的轻重缓急、重要性来确定和划分财政资金预算。确定划分的标准可以是多层次的，如民生事业基础设施建设因为周期长，所需资金多，可以在编制财政预算时予以侧重。其次是有意识的向高新技术产业倾斜。这是稳增长、调结构的关键举措，只有依靠创新科技，提高核心竞争力，才能给经济的发展、社会的进步注入源源不断的动力。
盘活财政存量资金是解决财政收支矛盾的重要举措，不仅能够提高财政资金效益，满足稳增长、调结构、惠民生的需要，更重要的是能够促进财政体制与制度改革和完善，从根本上解决财政资金沉淀、闲置的问题，对于增强经济活力，实现经济的健康可持续发展具有着重要的现实意义。（作者单位：1.湖南农业大学经济学院；2.南县财政局）
参考文献：
[1]杨志勇.盘活财政存量资金的现实路径[N].广州日报.2013-07-05（F02）.
[2]商灏.盘活财政存量资金倒逼预算改革[N].华夏时报.2013-7-15（033）.
摘要：盘活财政存量资金是盘活经济的重要举措，对于促进经济发展、增强经济活力意义重大。本文将探讨盘活财政存量资金过程中遇到的预算编制不合理、资金流动性不强、监督不足、投资结构不合理等问题，从合理科学化预算的角度出发，通过编制科学精细化预算、提高资金利用效率、强化监督、优化经济结构等举措，盘活财政存量资金。
关键词：财政资金；盘活存量资金；预算；监督；经济结构
财政资金，指国家通过财政预算手段以税收、利润等形式筹集到的，再分配给国家机关和国民经济各部门，依照规定用途无偿使用的那部分资金。它的无偿性以国家财政为主体、行使政治权力筹集为保障，可分为预算资金和预算外资金。财政资金通过有计划而合理的分配，促进国家各项建设事业的发展。
财政存量资金，顾名思义，指的是存留在财政账户上未按照财政预算执行的沉淀下来的资金。盘活财政存量资金，就是指将存留的资金合理有效的利用起来，起到拉动经济增长、调整经济结构、促进国民经济有序健康发展的作用，同时也要从源头上避免财政资金的再次闲置。
一、现状
截止至2014年12月31日，国家财政收入累计为140350亿元，累计增长率为8.6%，比上年同期回落1.6%，增速跌至1991年以来新低，二十多年来两位数高速增长的态势被打破。其中，中央财政收入64490亿元，比上年增长7.1%；地方财政收入75860亿元，比上年增长9.9%。2014年累计发行各式国债总计100708.35亿元，外债余额为1.1万亿美元，债务余额全球第七位。而央行资产负债表显示，到2014年9月末，政府在央行国库的存款余额高达3.7万亿元。
一方面政府负债规模庞大，另一方面在财政收入增长目标难以实现的情况下，政府存在大量的闲置资金。财政收入是企业和个人缴纳的税费和基金，来源于最具竞争力和活力的市场主体，政府将最有效率的资金收上来，常年沉淀在央行国库，既没有及时增进国民福利，又严重抑制了市场运转的效率。
二、盘活财政资金过程中亟需解决的问题
1.预算编制不科学，执行不到位
财政预算是政府活动计划的一个反映，它体现了政府及其财政活动的范围，在特定时期所要实现的政策目标和政策手段，是对未来一定时期内收支安排的预测、计划，财政预算原则是当年收支平衡，略有结余。不少部门在编制预算时，片面追求资金到位，但项目规划的实施性不强，导致资金沉淀。2012年政府财政专户的资金余额占国库存款余额的44%，达到1.42万亿，较高的国库存款余额和财政专户余额，反映出较低的财政使用效率。
在预算编制过程中，不够精细化，没有很好地预计到未来将要使用的资金数额；在预算执行的过程中，没有及时发现问题，调整执行方案；在执行后期，发现预算资金大量结余后，没有及时应对措施，对于结余的资金闲置不管，或者挪作他用。这些，严重降低了资金的使用效率，甚至影响到国家的建设大局。
2.資金缺乏活跃度，流动性不强
财政资金在部门之间和中央与地方之间的分配有着明显差异。有些部门预算资金相对较多，年末结转的财政资金较多，资金闲置，而有些部门预算较少，甚至难以保证正常的支出，部门之间存在“肥瘦”之分。因为预算的灵活度不高，预算目标难以变动，即使在有些部门的预算资金未花完的情况下，财政存量资金也不能另作他用，只能闲置在账户上，这不仅增加了机会成本，而且可能会导致年底突击花钱和挪作他用现象的出现，严重违背了财政资金的预算初衷，也加大了资金的安全风险。而有些部门则因为预算资金不足，严重影响正常工作的进行和目标的实现。
同时在地方政府与中央之间，由于中央收紧财权，出现了地方政府财政资金短缺而中央大量资金沉淀在账户的现象。
3.资金浪费严重，监督不足
我国在财政资金的使用上存在着严重的浪费行为，主要表现在以下几个方面：一是投资项目盲目上马，缺乏预见性，占用了大量资金；二是三公消费、行政成本过高，透明度不足，有限的资金并没有创造出应有的价值，同时还衍化成腐败的温床；三是在预算资金未用完的情况下存在突击花钱现象，资金未用在实处，资金浪费严重。
在监督方面，首先对预算执行情况缺乏监督，没有对预算执行进度、完成情况进行全程监控，重预算轻结果；其次是缺乏对沉淀资金的监管，对于未使用的资金没有进行及时清查、收回。
4.经济结构不合理，严重挤占民生公共事业建设
一方面大量财政资金没利用好甚至被滥用，利用效率低，另一方面财政收入增幅低缓，民生领域投入不足，教育、卫生、社会保障等民生项目缺乏资金支持。
图12011年国家财政支出情况表（亿元）
数据来源：2012年中国统计年鉴
从图1中我们不难看出，财政资金对民生事业支出不足，教育支出约占总支出的15%，医疗支出约占总支出的6%，社会保障和就业支出约占总支出的10%，而美国的教育支出占财政总支出的近30%，医疗支出占总支出的23%，在社会保障和就业支出方面，发达国家的支出占总支出的比例高达30%-50%。而我国财政资金在行政支出方面比例很大，支出结构不合理，可持续发展力不足，是导致经济低迷的原因之一。
三、解决办法和措施
盘活财政存量资金不仅是盘活存量资金，更是盘活经济，使资金发挥到最大效益，起到优化结构，促进经济健康有序发展的作用。首先是要从根源上解决财政资金沉淀的问题。
1.制定有效合理的财政预算，高效利用财政资金
①精细化预算
预算的制定是否科学、合理，符合实际，对于财政资金的使用情况有着重大的影响。制定好预算并执行好预算，防止财政资金新沉淀，改变依靠往年基数来编制预算的习惯，从下至上的编制预算，提高预算编制的准确度。并结合财政支出结构优化的要求，减少直至取消与政府职能不匹配的财政资金安排，将存量资金用在最需要的地方。 ②实行预算中期管理
年度预算容易出现年底集中花钱现象，引进中期预算管理，用款单位可以在一定期间内更好更灵活地安排资金，从而扭转乱花钱或低效花钱局面。财政的资金必须按照预算严丝合缝地及时支出去，在盘活存量资金时，可以相应地调整预算，可以压缩一部分支出，保重点。比如地方财政收入紧张，为了保证重点支出，可以降低行政成本，压缩一定比例的一般性支出。这就是一种预算调整，也是一种盘活的表现。
③强化执行
预算执行不到位是导致财政资金沉淀的主要原因，可以设定阶段性预算执行目标，制定预算执行进度考核体系，通过该考核指标体系反映预算执行进度的快慢，将该考核指标体系与部门负责人工作绩效挂钩。设置预算执行进度指标，如制定30%、50%、80%的预算任务，有步骤的完成并总结经验，足质足量的完成预算。
2.清查、收回闲置的财政存量资金，提高财政资金的收益率
盘活财政存量资金就是要统筹使用那部分未花的趴在国库账户上钱。定期对各个部门机关的预算项目进行检查，对于逾期不用的财政资金要进行清查和收回，将这部分资金重新按财政拨款进行安排，将结余的资金转向需要的地方，以提高资金的利用效率，降低机会成本。同时做好资金管理工作，提高财政存量资金收益，科学地测算保证财政支出的最低额度，在保证资金安全的前提下，对财政存量资金进行市场化操作，如进行债券回购等，以盘活存量資金。
3.制定完善监督机制
首先是监督预算执行情况。在预算执行过程中，检查资金去向，看是否足额的用在预定地方；检查预算的完成情况，检查进度是否达到预期目标，预算完成后是否达到预期值；检查预算资金的结余情况，若有结余，结余多少，怎么处理，若预算不足，不足的原因又是什么，可否追加等。监督预算的执行情况是必不可少的一环，它贯穿预算、支出的整个过程当中，只有监督到位，才能使整个预算过程、资金的使用沿着既定的方向前进，达到预期的政策目标。
其次，监督财政资金的安全，不浪费，不挪用。防范道德风险，做好相关工作人员的思想道德建设和勤政廉洁理念的建设，定期开展法制法规的学习活动和讲座，提高责任意识和安全意识，同时健全规章制度，明确岗位职责，做好人事安排，严格回避制度，强化内部分工制约机制，确保不相容岗位的相互分离，严禁出现“一手清”等现象。严格资金拨付程序，在拨付审批上层层监控，对资金流向从严把关；严禁无故拖延拨款，严禁项目资金滞留国库时间过长，严禁挤占、挪用或平调各类专项资金，确保资金安全、高效运行。
最后要加强外部监督。外部监督的重要举措就是增加透明性，让公众来监督。一是增加预算的透明性，让公众知道每笔钱的去处，这也是“取之于民用之于民”的另一层意义；二是定期公布资金的动向，让每笔钱的使用处于阳光下，不仅可以强化对资金使用者的监督，使其合规合律，而且可以提高资金的使用效率。同时充分发挥财政监督作用，可以成立财政专员，将监督工作贯穿整个预算的编制和执行过程中，对事前、事中、事后进行全程监督、控制。
4.财政资金投向，优化经济结构
由巴克莱资本公司创造的李克强经济学称李克强经济学政策的三大支柱为经济减速、财政货币去杠杆化、改善经济增长质量，这其中提到了改善经济增长质量。改善经济增长质量的关键就是要优化经济结构，举措有多方面的，其中重要的一步是用财政手段改变财政资金的投资方向，不仅可以起到直接改善经济结构的作用，同时还可以起到引导作用。
首先，根据项目的轻重缓急、重要性来确定和划分财政资金预算。确定划分的标准可以是多层次的，如民生事业基础设施建设因为周期长，所需资金多，可以在编制财政预算时予以侧重。其次是有意识的向高新技术产业倾斜。这是稳增长、调结构的关键举措，只有依靠创新科技，提高核心竞争力，才能给经济的发展、社会的进步注入源源不断的动力。
盘活财政存量资金是解决财政收支矛盾的重要举措，不仅能够提高财政资金效益，满足稳增长、调结构、惠民生的需要，更重要的是能够促进财政体制与制度改革和完善，从根本上解决财政资金沉淀、闲置的问题，对于增强经济活力，实现经济的健康可持续发展具有着重要的现实意义。（作者单位：1.湖南农业大学经济学院；2.南县财政局）
参考文献：
[1]杨志勇.盘活财政存量资金的现实路径[N].广州日报.2013-07-05（F02）.
[2]商灏.盘活财政存量资金倒逼预算改革[N].华夏时报.2013-7-15（033）.