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目前，我国农村信用社虽然基本完成了规范老股金和增资扩股工作，但股东主体是农民、股权高度分散，而且受农村经济发展的影响，这种状况将持续较长时间，直接影响完善法人治理结构的步伐。因此，下一步应重点从资本这一核心环节入手，通过引进法人投资者，提高股权集中度，改善股东素质，提高农信社完善法人治理的内生动力，使其真正成为商业可持续发展的金融机构。
农信社法人治理现状
目前，农信社的股东从法律形式上看均是自然人、职工、企业法人等民营力量，从产权基础上看，农信社的法人治理应该是民有资本民营化。但从法人治理、公司运营的实际情况上看，农信社却表现出典型的民有资本官营化的特征，法人治理“有形无神”。例如省级联社是由全省县级联社为会员单位组成的社团，理应由县级联社组成的社员代表大会选举产生理事长等高级管理人员。但是省级联社的理事长、副理事长、主任、副主任等主要高级管理人员均是由省政府按照厅级、副厅级干部的选拔程序行政任命产生。农信社县联社的理事长、主任等高级管理人员也基本上是省联社按照处、科级干部的选拔标准比照上述程序产生，实质上也是行政任命。再如农信社的管理人员、员工的任免和调动权，也一定程度上受省联社控制，省联社通过全省统一的考试安排进行招聘员工，控制辖内农信社的人事权。另外，省联社拥有对农信社人员的行政处分权，并且在财务权、信贷权等方面给予约束，实际上控制着农信社的具体经营活动。
“有形无神”的成因
股本金的真实性和合规性差，是造成法人治理有形无神的主要原因
长期以来，农信社经营效益较差，为了募集到足够的股本，农信社采取了承诺分红的形式吸引股本；或者为了完成任务，对股东进行先贷款后利用贷款入股，形成了存款化股金和贷款化股金。存款化股金是即保息又分红的股金，本质上是存款。其股东也不是真正意义上股东，而是债权人。与真正意义的股东相比，存款化股金股东没有参与农信社的法人治理的积极性。贷款化股金是指以贷款所获资金入股。在人民银行、银监会清理存款化股金后，农信社利用贷款化股金的做法十分普遍。虽然2003年改革以来，人民银行、银监会等政府管理部门对股本金的真实性和合规性问题高度重视，并采取了诸多措施予以规范，但从当前的改革实践看，存贷款化股金现象仍很严重。存贷款股金与能够自担风险、自负盈亏的真正股东相距甚远，没有动力参与股东大会，更谈不上积极合理决策。
股权分散，股东搭便车思想严重，是导致法人治理效率低下的又一关键因素
我国农村经济社发展水平较低的现状决定了在农村地区开展的增资扩股工作，农民必将成为股东主体；同时农民的经济力量弱小，决定了股权必然是高度分散。由于入股金额小，股权高度分散，股东人数众多，就会形成谁都关心、谁又都不真正关心的局面，搭便车现象严重，缺乏行使股东权利的积极性和能力。
入股目的不纯，导致内部人控制严重
外部股东尤其是农民入股的目的大多是为了获得贷款优先权和利率的优惠，而贷款优先权和利率优惠的权利掌握在经营者手中。经营者可以依此限制这些股东表达真正的意图。职工入股主要是为了完成农信社下达的增资扩股任务，经营者可以借助对职工的职位、稳定性制约职工股行使权利。
上述说明，依靠我国农村经济社会的发展促进农村信用社股权结构优化、法人治理结构完善将是一个十分漫长的过程，将会严重影响农村信用社改革发展的进程，尤其是在经济落后地区。因此，需要创新思路，加大政策扶持力度，激励农村信用社从外部引进法人投资者，适度提高股权集中度，改善股东素质，充分发挥股东作用，加快促进完善法人治理结构，建立健全健康可持续的发展机制。
引进法人投资者是关键举措
有助于改变目前农信社股权分散、存款化和贷款化股金占比高的现状，从而完善公司法人治理结构。通过引进法人投资者，能够打破长期以来农村信用社股权分散，中小股东参与法人治理不积极，内部人控制严重的局面。同时，通过法人投资者入股前的尽职调查和入股后的日常监督，以及对董事会、监事会和高级管理层的直接或间接参与，能够促进农村信用社及时发现法人治理结构和内部管理等方面的问题。
有利于促进经营机制转换。要做到法人治理的形神兼备，最根本的是能够改变管理体制，转换经营机制。我国农村信用社多年的经营惯性导致弊病积淀，从内部自觉萌生改革动力的难度较大。通过引进法人投资者，可以为农信社带来先进的经营理念和管理文化，并传授在组织结构、业务流程、激励约束和内控机制等方面的成功经验，有助于促进农信社顺利实现经营转型。
有利于雙方业务合作和资源共享。农村信用社在股改过程中，可以根据自身发展情况，有针对性地引入具有相应优势的法人投资者。通过吸收法人投资者在风险管理、信息科技、产品研发、价值管理、资源配置、信贷技术、队伍建设等方面的先进管理技术，有效提升管理水平。通过在零售业务、对公业务、新兴业务等业务领域开展深入合作，不断提高核心竞争力。通过双方网络资源和品牌优势共享，快速实现市场开拓与业务发展。
有利于保持农信社县级法人地位的长期稳定。农信社建立法人治理形神兼备的过程，实际就是法人投资者与省联社争夺农信社经营管理控制权的过程，也是农信社摆脱省联社行政干预和控制的过程。因此，引进法人投资者并以此建立良好法人治理结构后，农信社被行政命令合并的可能性将大大减小，县级法人的独立性将大大增强，有利于其发挥比较优势，实现商业可持续发展；同时，受到资本积累速度和协调成本的影响，靠其自身发展在短期内也难以做大。随着农信社县级法人地位独立性的增强，省联社借助行政手段组建省级农商行的难度也将日益加大，危及县级农信社法人地位的外部压力也逐渐消失。这些都有利于保持农信社县级法人地位的稳定。
具体措施细节
注重引进域外民营企业和金融机构。在引进法人投资者的过程中，为了防范地方政府的强权渗入，应该对法人投资者的资本性质有所限制，鼓励真正意义上的域外民营企业作为法人投资者进入，借助我国目前的行政区划，增加地方政府干预的成本，降低其干预的收益和动力，以确保民有资本所有者完全掌握农村信用社的经营控制权，增强其抵御地方政府强权渗入的积极性和能力，使民有资本民营化真正落到实处。为了日后农信社各项经营业务的顺利开展和提升，还应注重引进金融机构作为法人投资者，以便将来双方合作，发挥协同效应。 给予农村信用社高级管理人员和省联社以激励，争取他们支持此项工作。农村信用社引进法人投资者虽然有助于其改变法人治理结构民有资本官营化的特征，成为真正的市场主体，但會对现有高级管理人员带来冲击，例如强化约束机制后权力被削弱，有的甚至被调离岗位、下岗失业等，对部分职工也会带来震荡，省联社的权力空间缩小、省政府对农村信用社金融资源的控制力减弱。在现行体制下，农村信用社引进法人投资者又多是由省联社和农村信用社高级管理人员参与决策，并通过他们实施操作的，因此，在引进法人投资者的过程中，必须给予农村信用社高级管理人员和省联社以激励，例如赋予省联社员工和县联社原有员工一定内部认购权，确保他们支持此项工作。
对法人投资者兼并重组高风险农村信用社要给予资金帮扶政策。法人投资者兼并重组农村信用社的主要目标是实现自身的资本增值，对那些资产质量差、历史包袱沉重的农信社，其历史包袱往往是法人投资者兼并重组的障碍。因此，应该采取资金帮扶政策，例如，财政部门或相关政府部门出资一部分帮助其化解历史包袱，提高法人投资者兼并重组农村信用社的积极性。
对于经营状况较好的农信社引入法人投资者要给予资金奖励政策。与经营状况较差的农信社相比，经营状况较好的农信社不存在生存压力，同时，省联社也不愿意放弃对其控制权，因而经营状况较好的农信社和其省联社均缺乏引进法人投资者的积极性。如果对引进法人投资者给予资金奖励，即使省联社处于自身控制力考虑而加以阻挠，经营状况较好的农信社出于自身利益动机也会内生性的对省联社进行抗争；何况，省联社因为有了资金奖励的政策，也有可能转变为支持的态度。这种情况下，法人投资者也就更有积极性对其进行兼并重组。
采取有效措施防范农信社引进法人投资者后的经营脱农倾向。引进法人投资者后，法人投资者将在很大程度上主导农信社的法人治理和日常管理，其经营目标更加鲜明地定位于商业可持续化经营。为了追求更大的商业利益，法人投资者有很强动力引导农信社将资金投向非农产业，或向自己的关键企业发放贷款，或者干脆将资金通过货币市场拆出，造成资金流出农村。这些都有悖于农信社的改革初衷。因此需要提前做出防范：一是加强金融监管，明确高级管理人员不能从本社贷款，贷款者不能成为管理者，防范农信社跨区域贷款，限制农信社拆出资金比例；二是通过财政、税收、准备金等金融财税政策，提高涉农贷款的收益，降低其成本，扩大涉农贷款的利润空间，增强农信社扩大涉农贷款的积极性。
（作者单位：中国人民银行长春中心支行）
农信社法人治理现状
目前，农信社的股东从法律形式上看均是自然人、职工、企业法人等民营力量，从产权基础上看，农信社的法人治理应该是民有资本民营化。但从法人治理、公司运营的实际情况上看，农信社却表现出典型的民有资本官营化的特征，法人治理“有形无神”。例如省级联社是由全省县级联社为会员单位组成的社团，理应由县级联社组成的社员代表大会选举产生理事长等高级管理人员。但是省级联社的理事长、副理事长、主任、副主任等主要高级管理人员均是由省政府按照厅级、副厅级干部的选拔程序行政任命产生。农信社县联社的理事长、主任等高级管理人员也基本上是省联社按照处、科级干部的选拔标准比照上述程序产生，实质上也是行政任命。再如农信社的管理人员、员工的任免和调动权，也一定程度上受省联社控制，省联社通过全省统一的考试安排进行招聘员工，控制辖内农信社的人事权。另外，省联社拥有对农信社人员的行政处分权，并且在财务权、信贷权等方面给予约束，实际上控制着农信社的具体经营活动。
“有形无神”的成因
股本金的真实性和合规性差，是造成法人治理有形无神的主要原因
长期以来，农信社经营效益较差，为了募集到足够的股本，农信社采取了承诺分红的形式吸引股本；或者为了完成任务，对股东进行先贷款后利用贷款入股，形成了存款化股金和贷款化股金。存款化股金是即保息又分红的股金，本质上是存款。其股东也不是真正意义上股东，而是债权人。与真正意义的股东相比，存款化股金股东没有参与农信社的法人治理的积极性。贷款化股金是指以贷款所获资金入股。在人民银行、银监会清理存款化股金后，农信社利用贷款化股金的做法十分普遍。虽然2003年改革以来，人民银行、银监会等政府管理部门对股本金的真实性和合规性问题高度重视，并采取了诸多措施予以规范，但从当前的改革实践看，存贷款化股金现象仍很严重。存贷款股金与能够自担风险、自负盈亏的真正股东相距甚远，没有动力参与股东大会，更谈不上积极合理决策。
股权分散，股东搭便车思想严重，是导致法人治理效率低下的又一关键因素
我国农村经济社发展水平较低的现状决定了在农村地区开展的增资扩股工作，农民必将成为股东主体；同时农民的经济力量弱小，决定了股权必然是高度分散。由于入股金额小，股权高度分散，股东人数众多，就会形成谁都关心、谁又都不真正关心的局面，搭便车现象严重，缺乏行使股东权利的积极性和能力。
入股目的不纯，导致内部人控制严重
外部股东尤其是农民入股的目的大多是为了获得贷款优先权和利率的优惠，而贷款优先权和利率优惠的权利掌握在经营者手中。经营者可以依此限制这些股东表达真正的意图。职工入股主要是为了完成农信社下达的增资扩股任务，经营者可以借助对职工的职位、稳定性制约职工股行使权利。
上述说明，依靠我国农村经济社会的发展促进农村信用社股权结构优化、法人治理结构完善将是一个十分漫长的过程，将会严重影响农村信用社改革发展的进程，尤其是在经济落后地区。因此，需要创新思路，加大政策扶持力度，激励农村信用社从外部引进法人投资者，适度提高股权集中度，改善股东素质，充分发挥股东作用，加快促进完善法人治理结构，建立健全健康可持续的发展机制。
引进法人投资者是关键举措
有助于改变目前农信社股权分散、存款化和贷款化股金占比高的现状，从而完善公司法人治理结构。通过引进法人投资者，能够打破长期以来农村信用社股权分散，中小股东参与法人治理不积极，内部人控制严重的局面。同时，通过法人投资者入股前的尽职调查和入股后的日常监督，以及对董事会、监事会和高级管理层的直接或间接参与，能够促进农村信用社及时发现法人治理结构和内部管理等方面的问题。
有利于促进经营机制转换。要做到法人治理的形神兼备，最根本的是能够改变管理体制，转换经营机制。我国农村信用社多年的经营惯性导致弊病积淀，从内部自觉萌生改革动力的难度较大。通过引进法人投资者，可以为农信社带来先进的经营理念和管理文化，并传授在组织结构、业务流程、激励约束和内控机制等方面的成功经验，有助于促进农信社顺利实现经营转型。
有利于雙方业务合作和资源共享。农村信用社在股改过程中，可以根据自身发展情况，有针对性地引入具有相应优势的法人投资者。通过吸收法人投资者在风险管理、信息科技、产品研发、价值管理、资源配置、信贷技术、队伍建设等方面的先进管理技术，有效提升管理水平。通过在零售业务、对公业务、新兴业务等业务领域开展深入合作，不断提高核心竞争力。通过双方网络资源和品牌优势共享，快速实现市场开拓与业务发展。
有利于保持农信社县级法人地位的长期稳定。农信社建立法人治理形神兼备的过程，实际就是法人投资者与省联社争夺农信社经营管理控制权的过程，也是农信社摆脱省联社行政干预和控制的过程。因此，引进法人投资者并以此建立良好法人治理结构后，农信社被行政命令合并的可能性将大大减小，县级法人的独立性将大大增强，有利于其发挥比较优势，实现商业可持续发展；同时，受到资本积累速度和协调成本的影响，靠其自身发展在短期内也难以做大。随着农信社县级法人地位独立性的增强，省联社借助行政手段组建省级农商行的难度也将日益加大，危及县级农信社法人地位的外部压力也逐渐消失。这些都有利于保持农信社县级法人地位的稳定。
具体措施细节
注重引进域外民营企业和金融机构。在引进法人投资者的过程中，为了防范地方政府的强权渗入，应该对法人投资者的资本性质有所限制，鼓励真正意义上的域外民营企业作为法人投资者进入，借助我国目前的行政区划，增加地方政府干预的成本，降低其干预的收益和动力，以确保民有资本所有者完全掌握农村信用社的经营控制权，增强其抵御地方政府强权渗入的积极性和能力，使民有资本民营化真正落到实处。为了日后农信社各项经营业务的顺利开展和提升，还应注重引进金融机构作为法人投资者，以便将来双方合作，发挥协同效应。 给予农村信用社高级管理人员和省联社以激励，争取他们支持此项工作。农村信用社引进法人投资者虽然有助于其改变法人治理结构民有资本官营化的特征，成为真正的市场主体，但會对现有高级管理人员带来冲击，例如强化约束机制后权力被削弱，有的甚至被调离岗位、下岗失业等，对部分职工也会带来震荡，省联社的权力空间缩小、省政府对农村信用社金融资源的控制力减弱。在现行体制下，农村信用社引进法人投资者又多是由省联社和农村信用社高级管理人员参与决策，并通过他们实施操作的，因此，在引进法人投资者的过程中，必须给予农村信用社高级管理人员和省联社以激励，例如赋予省联社员工和县联社原有员工一定内部认购权，确保他们支持此项工作。
对法人投资者兼并重组高风险农村信用社要给予资金帮扶政策。法人投资者兼并重组农村信用社的主要目标是实现自身的资本增值，对那些资产质量差、历史包袱沉重的农信社，其历史包袱往往是法人投资者兼并重组的障碍。因此，应该采取资金帮扶政策，例如，财政部门或相关政府部门出资一部分帮助其化解历史包袱，提高法人投资者兼并重组农村信用社的积极性。
对于经营状况较好的农信社引入法人投资者要给予资金奖励政策。与经营状况较差的农信社相比，经营状况较好的农信社不存在生存压力，同时，省联社也不愿意放弃对其控制权，因而经营状况较好的农信社和其省联社均缺乏引进法人投资者的积极性。如果对引进法人投资者给予资金奖励，即使省联社处于自身控制力考虑而加以阻挠，经营状况较好的农信社出于自身利益动机也会内生性的对省联社进行抗争；何况，省联社因为有了资金奖励的政策，也有可能转变为支持的态度。这种情况下，法人投资者也就更有积极性对其进行兼并重组。
采取有效措施防范农信社引进法人投资者后的经营脱农倾向。引进法人投资者后，法人投资者将在很大程度上主导农信社的法人治理和日常管理，其经营目标更加鲜明地定位于商业可持续化经营。为了追求更大的商业利益，法人投资者有很强动力引导农信社将资金投向非农产业，或向自己的关键企业发放贷款，或者干脆将资金通过货币市场拆出，造成资金流出农村。这些都有悖于农信社的改革初衷。因此需要提前做出防范：一是加强金融监管，明确高级管理人员不能从本社贷款，贷款者不能成为管理者，防范农信社跨区域贷款，限制农信社拆出资金比例；二是通过财政、税收、准备金等金融财税政策，提高涉农贷款的收益，降低其成本，扩大涉农贷款的利润空间，增强农信社扩大涉农贷款的积极性。
（作者单位：中国人民银行长春中心支行）