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[提 要] 随着我国经济社会的发展,人大代表兼职制度已不太适应我国的人大制度建设和民主法制建设的要求,因此,需要不断改革和完善｡推行人大代表的专职化,是促进我国人大制度改革的一条尝试途径｡推行人大代表专职化有利于我国同先进国家的议会制度相接轨,有利于充分发挥人大的功能,有利于加强和完善党的领导｡可以通过立法､培训､专任､监督等途径来实现人大代表的专职化｡
[关键词] 人民代表大会制度;人大代表兼职制;人大代表专职化
[作者简介]左 群(1970—),男,法学博士,硕士研究生导师,赣南师范学院政法学院副院长,副教授;李 宁,赣南师范学院政法学院学生｡(江西赣州 341000)
一个国家实行什么样的政治制度和政权组织形式,是由这个国家的政治､经济和社会历史条件决定的｡中华人民共和国《宪法》第五十七条规定:“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关”｡五十多年的实践充分证明,人民代表大会制度是适合我国国情的根本政治制度,是党领导人民当家作主的有效的政权组织形式,是建设社会主义民主政治的核心内容｡坚持和完善人民代表大会制度,是建设高度社会主义民主政治的根本途径｡但是,我们在看到人大制度发挥了重大作用的同时,必须充分认识到我国人大制度还不够健全,在一些具体制度方面还存在着缺陷,比如人大代表兼职制的问题｡在当前社会利益关系调整,社会发展转型的关键时期,群众对人大制度功能的充分发挥提出了越来越强烈的呼唤｡
一､我国现行人大代表兼职制度的现实分析
我国实行的是人大代表兼职制度,代表的构成有相当一部分代表是各级政府的官员,也有相当一部分代表是在各行各业中取得突出成绩的人员｡还有相当一部分代表是因为考虑到广泛性而被推荐的人员｡这种管理制度,有其合理性,但在某些方面也存在局限性｡
(一)不利于强化代表意识
代表意识如何,对于发挥人大代表作用,把国家权力机关建设成人民的权力机关,是至关重要的｡我国的人大代表都是兼职,除了代表职务外,各自都有自己的本职工作｡这就造成了执行代表职务和代表社会职务的矛盾｡多数代表将本职工作视为决定前途的“主业”,而将代表活动视为“副业”｡他们大多数是各行各业的骨干,并且要承当繁重的党务､政务及企业生产等工作｡客观上,这些代表必定把本职工作摆在首要位置,而代表工作只能放在次要的位置｡特别是当代表活动与本职工作发生矛盾时,他们的角色定位上不可避免的倾向于工作岗位,而不是代表职务｡由于他们更多的是服从于本职工作,因而难以形成代表活动的向心力,时常出现活动参加率不高,提出建议质量不高的现象｡即便是在人代会期间,许多人大代表也摆脱不了工作角色的影响,在他们的潜意识里,本职工作可能比人大会议更为重要,于是审议发言常常成了工作汇报,开会期间还要完成大量的工作,开会间隙同样抓紧时间做些本职工作,有的甚至不安心参政议政,借人大会议的机会跑资金､跑项目､跑领导,搞公关活动｡人大会议成了部分代表交流本职工作经验的好场所,或直接就是原工作场地的延伸｡可以说,他们的敬业精神无可厚非,但同时也暴露出了代表角色特征弱化和代表意识薄弱的突出问题｡
(二)不利于代表素质的提高
在当今中国,公民受教育程度依然表现出极大的不平衡,导致公民之间的素质差异甚为明显｡人大代表并非给予称号就谁都能当,而是需要有相应的素质来匹配的,即履行代表职责所必须具有的内在品质和能力｡人大代表需要有较高的政治､文化和业务素质､较高的思想觉悟,需要充分和正确的掌握人民代表大会制度､法律法规､国体政体､权力机关的工作程序､监督的方式方法､议案建议的提起等许多方面的知识和行使监督､评价､决策的能力｡代表素质的高低,不但影响着代表作用的发挥,而且影响着人民代表大会的决策水平｡从我国的实际情况看来,我国人大代表的整体素质水平是高的,但也有相当一部分人大代表文化水平低,参政议政能力差,责任观念和法律观念不强,认为人大代表是一种“荣誉称号”,只是开开会,举举手,投投票,没有什么硬性任务,也用不着学习各种法律知识,业务知识和政治理论｡经常在思想政治上把自己混同于一般群众,缺少主动行使权利的激情,在履行代表职务上力不能及,不懂监督,不会审议,议案建议质量不高｡这种状况的结果,是代表行使权力的质量下降,不能充分地代表人民的利益和要求｡这些代表对代表的职责和作用的认识没有真正提高到执政为民的政治高度,对代表职务也是很难胜任和尽职的｡
(三)不利于建立良好的监督机制
人大及其常委会作为国家权力机关,从维护人民的根本利益出发,代表人民的意志对行政,司法,检察机关进行监督,是宪法赋予的职权,是由我国的国体和政体决定的｡人大代表本来就需要通过人民代表大会监督政府运作,如果人大代表有一定比例的政府官员存在,势必形成自我监督的状况,这样人民代表大会的监督功能便无法显现｡从我国目前人大代表的分布情况来看,人大代表来自于各行各业,其中就包括了来自国家行政和司法机关的代表｡无论是来自行政和司法机关的代表还是来自非行政和司法机关的代表,都可以以人大代表的身份参与国家权力机关对国家行政和司法机关的监督｡然而,如果让来自国家行政和司法机关的代表参与监督国家行政和司法机关,就会导致自己监督自己的情况发生｡正是由于以上的原因,“迄今为止,我国真正意义上的宪法监督还一次都没有实施过,这种状况严重影响了社会主义法制的统一以及社会主义法治国家建设的进程｡”这是很不妥当的,它不利于人大监督机制的建设,不利于民主政治的发展｡
(四)不利于人大代表职能作用的充分发挥
人大代表作为广大人民群众以公平､公开､公正的方式选举出来的能够代表人民利益的特定群体,必须要以全心全意为人民服务为宗旨,能够多方面地体察民情,洞察民意｡因此,作为一名合格的人大代表,是需要花费一定的精力和时间来面对这份工作的｡由此看来,把它作为一种职务并不过分,而且需要有一种专门的体系去规范和保障它,以保证人大代表职能作用的充分发挥｡但是,我国人大代表制度实行的是兼职制度,代表在本职岗位上已经承担了大量的本职工作,很难再有大量的精力和时间去履行人大代表的职责｡即使想做的话,也只能业余去做｡由于是兼职,代表所能运用的资源非常有限,精力投入少,时间投入少,与选民的接触少,了解的民情也很有限｡相当一部分代表由于没有足够的精力和时间去调查研究,代表们对人大所要通过的法律法规,对所要审议的工作报告往往是在不太了解的情况下草草参与表决,在需要他们发表真知灼见的时候难以提出有建设性和创造性的意见,既没有认真把好审查关,没有表达自己真实的意见｡这就让人大代表的职能作用得不到充分发挥｡
由此可见,我国长期实行的人大代表兼职制度已不适应我国的现实状况,并在一定程度上制约了我国民主法制的进程｡如何进一步坚持和完善人民代表大会制度,是当前我国政治体制改革面临的一项重要任务,而推行人大代表专职化则为完成这一任务提供了一个有效途径｡
二､推行人大代表专职化,完善人民代表大会制度
全国人大委员长吴邦国指出,“要进一步坚持和完善人民代表大会制度,更好地发挥国家权力机关的作用｡”充分发挥人大代表的作用,是坚持和完善人大制度的重要内容｡而人大制度的改革是我国政治体制改革的重要组成部分,根据我国国情和实践经验,人大代表专职化可以成为我国政治体制改革的一种选择和尝试｡
我国的改革开放尤其是社会主义市场经济的确立与加入世界贸易组织,使我国进入了一个高度复杂的分工精细的社会｡我国社会的政治､经济和文化发展的新内容､新要求为我国民主政治的发展提供了基础,为人大代表的专职化提供了条件｡
2003年作为落实十六大报告“要优化人大常委会组成人员的结构”意见的具体措施,在十届人大一次会议上首次设立了二十名全国人大常委会的专职委员｡这可以看作是我国推行人大常委会和人大代表专职化的初步尝试,也可以看作是我国人大制度改革的一个重要标志｡
(一)推行人大代表专职化有利于充分发挥人大的功能
人大代表专职化的实现,可以减少代表人数,使人民代表大会更高效灵活的运行以提高人大的工作效率;人大代表专职化的实现,可以增加代表的精力和时间,使代表具备应该具备的各项条件以提高人大的素质水平;人大代表专职化的实现,可以明确代表职责,使人民代表大会避免出现自己监督自己或下级监督上级的状况以提高人大的监督力度,把我国垂直领导制下的“垂直监督”转变为“平行监督”｡人大代表专职化的实现,可以将一批职业的管理家､政治活动家吸引到人大代表中来实现人大代表由“先进劳模型”向“政治科学型”的转变以增强人大代表的履职能力,从而使整个人大的功能得到全面和充分发挥｡
(二)推行人大代表专职化有利于加强和完善党的领导
“一个现代化中政治体系的安定,取决于其政党的力量｡一个强大的政党能使群众的支持制度化｡政党的力量反映了大众支持的范围和制度化的水平｡凡达到目前和预料的高水平政治安定的发展中国家,莫不是拥有一个强大的政党｡”我国五十多年的实践证明,只有坚持中国共产党的领导,才能保证我国社会主义建设事业的顺利进行｡人大代表专职化的实现,可以使代表充分行使民主监督､参政议政的职能,可以使代表有充裕的时间和精力开展调查研究,建言献策,广泛地反映民意,密切的联系政府和人民,为党和政府的正确决策提供可靠的民意基础,从而有效地化解矛盾和解决问题｡人大代表专职化的实现,可以加强对党和党员在宪法和法律范围内活动的监督,这不仅有利于减少政治腐败,保持党的先进性,更有利于加强党的领导作用,从而保证我国的社会主义事业的顺利进行｡
就我国目前的国情而言,要在短时期内全面实现人大代表专职化是不可能的,因为它受到我国现行政治制度,法律法规,国家财力,传统观念等因素的制约｡专职化的实施是一个长期而又系统化的过程｡
三､人大代表专职化的实现路径
我国目前正处于社会转型时期,体制的缺失与漏洞在所难免,而我国人民代表大会制度的改革,在为我国民主化进程带来机遇的同时,也是一个巨大的挑战｡我们既要勇于探索和实践人大代表专职化的工作,也要通过对人大相关制度的配套改革来保证人大代表专职化的实现｡
(一)明确专职人大代表的法律地位和职权
人大代表的专职化不是一般的社会问题,而是涉及到国家政治制度的重大问题｡因此,对专职代表的设定必须具有法律依据｡我国的《代表法》是把代表兼职作为立法基础的,这在当时是符合我国国情和社会主义民主发展要求的,但随着改革开放和经济建设的不断深入,社会主义民主与法制建设的不断完善,人民的民主法制意识的不断提高,仅靠兼职代表的觉悟来完成职责,是很难满足社会发展对人大代表这一职务的要求的｡要实现人民代表的专职化就必须对我国现行的《代表法》,《选举法》,乃至于《宪法》做出相应的修改和完善,为人大代表专职化提供法律保障｡要从法律角度把专职化人大代表作为一种政治职务来进行规范,要明确专职代表的产生办法,确定专职代表在社会生活中的性质和地位｡
人大代表专职化,就是要把人大代表作为一种专门的职务,并且需要有一种相应的制度化的体系去规范和保障这种职务｡对产生出来的专职代表,要规定其必须辞去一切其他工作和职务,专心专职从事人大的工作｡由国家财政参照公务员和机关工作人员标准给每个人大代表发放工资,并提供专项调研经费,为代表提供经济保障;设立专门的办公室,配备专业的调研助理,为代表提供办公保障｡这样一来,无论是在开会期间还是闭会期间,专职代表都有足够的时间和精力,可以去联系选民,深入基层开展调查研究,全面真实地了解民意,反应民意;可以不断学习,提高自身的素质,增强执行代表职务的能力;可以更好的去完成对政府部门的监督工作｡有了法律的保证和制度的规范,才能真正发挥人大代表的作用｡
(二)对专职代表进行专业的培训
人民代表大会制度与人大代表这两者之间,存在着相互制约,相互影响,相辅相成的关系｡但归根到底,还是人员决定制度,广大人大代表的素质是人民代表大会制度得以巩固和完善的主体力量,是这一制度的效能得以充分发挥的关键所在｡人大代表是人大的基本组成部分,提高人大代表素质是树立人大权威,发展社会主义民主的基础性工作｡实行人大代表专职化,必然对代表的素质提出可更高的要求｡要提高代表的素质可以通过组织培训的方式来解决｡
我国人大以及政府机关的设置和运行程序,人民代表大会的开会程序,为了了解民意而必备的调查研究方法,甚至议案和建议的写作方法等等,这些都是人大代表需要掌握的“职业技能”｡所有的专职代表都必须进行岗前培训,学习履行人大代表职责所必需的相关业务知识,了解工作的相关程序,培养工作能力,使代表的政治素质､文化素质和业务素质都得到提高,从而尽快的进入角色,适应工作的需要｡
(三)建立人大代表监督机制
对专职人大代表的行为和工作要进行监督｡开展监督工作,制度是保障｡关于监督机制近几届全国人大的历次会议上,都有不少全国人大代表提出制定人民代表大会及其常务委员会监督法的议案｡二OO二年八月的九届全国人大常委会第二十九次会议审议了监督法草案,但我国监督法还未正式出台｡根据我国国情,我国可以借鉴英､美等发达国家议会议员专职化的经验,在建立健全人大监督机制的工作上,要注重以下几个方面:
首先,建立代表的责任追究和惩罚机制｡我国的《代表法》有必要将具体的惩罚和责任追究法定化｡比如,法国就要求议员要勤勉工作,否则将会受到惩罚处分｡议员要遵守议会正常工作秩序,否则要受到纪律制裁等｡
其次,建立届中辞职制度｡对一些无法胜任代表职务的代表,一些“无为”和“不为”的代表,允许其在届中辞职｡
再次,对终止代表资格的情形做出更明确的规定｡目前,我国《代表法》第五条规定“人大代表受原选区选民或原选举单位监督”｡第四十一条规定“未经批准两次未出席本级人民代表大会会议的,终止其代表资格”｡但事实上,代表因故不出席会议都会被批准｡有的代表在一届人民代表大会任期内从未发过言,也没有提出过议案,其履职行为仅限于参加选举和表决,成为“哑巴代表”､“举手代表”｡再有,有代表因患重病几次不能出席人民代表大会会议,自己又不主动辞职｡这些都属于终止代表资格要考虑的范围｡
建立健全代表监督机制,要以人民群众满意为标准,使专职代表受到广大群众的监督,提高人大代表工作的公开性和透明度,促进代表提高代表意识,密切代表和人民群众的联系,促使代表对人民负责,从而更好的代表人民参政议政｡
[参考文献]
[1]中华人民共和国宪法[M].北京:中国法制出版社,2004.
[2]李忠.宪法监督论[M].北京:社会科学文献出版社,2000.
[3]党的十六大报告[N].中国证券报,2002-11-18.
[4]陈文军.大陆政改切入点:人大代表专职化[J].凤凰周刊,2005,( 26).
[5]李嘉晓,秦宏.专职代表及其优势[J].凤凰周刊,2006,(8).
[6]亨延顿.变化社会中的政治秩序[M].北京:新知三联书店出版社,1989.
[责任编辑:徐永祥]
[关键词] 人民代表大会制度;人大代表兼职制;人大代表专职化
[作者简介]左 群(1970—),男,法学博士,硕士研究生导师,赣南师范学院政法学院副院长,副教授;李 宁,赣南师范学院政法学院学生｡(江西赣州 341000)
一个国家实行什么样的政治制度和政权组织形式,是由这个国家的政治､经济和社会历史条件决定的｡中华人民共和国《宪法》第五十七条规定:“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关”｡五十多年的实践充分证明,人民代表大会制度是适合我国国情的根本政治制度,是党领导人民当家作主的有效的政权组织形式,是建设社会主义民主政治的核心内容｡坚持和完善人民代表大会制度,是建设高度社会主义民主政治的根本途径｡但是,我们在看到人大制度发挥了重大作用的同时,必须充分认识到我国人大制度还不够健全,在一些具体制度方面还存在着缺陷,比如人大代表兼职制的问题｡在当前社会利益关系调整,社会发展转型的关键时期,群众对人大制度功能的充分发挥提出了越来越强烈的呼唤｡
一､我国现行人大代表兼职制度的现实分析
我国实行的是人大代表兼职制度,代表的构成有相当一部分代表是各级政府的官员,也有相当一部分代表是在各行各业中取得突出成绩的人员｡还有相当一部分代表是因为考虑到广泛性而被推荐的人员｡这种管理制度,有其合理性,但在某些方面也存在局限性｡
(一)不利于强化代表意识
代表意识如何,对于发挥人大代表作用,把国家权力机关建设成人民的权力机关,是至关重要的｡我国的人大代表都是兼职,除了代表职务外,各自都有自己的本职工作｡这就造成了执行代表职务和代表社会职务的矛盾｡多数代表将本职工作视为决定前途的“主业”,而将代表活动视为“副业”｡他们大多数是各行各业的骨干,并且要承当繁重的党务､政务及企业生产等工作｡客观上,这些代表必定把本职工作摆在首要位置,而代表工作只能放在次要的位置｡特别是当代表活动与本职工作发生矛盾时,他们的角色定位上不可避免的倾向于工作岗位,而不是代表职务｡由于他们更多的是服从于本职工作,因而难以形成代表活动的向心力,时常出现活动参加率不高,提出建议质量不高的现象｡即便是在人代会期间,许多人大代表也摆脱不了工作角色的影响,在他们的潜意识里,本职工作可能比人大会议更为重要,于是审议发言常常成了工作汇报,开会期间还要完成大量的工作,开会间隙同样抓紧时间做些本职工作,有的甚至不安心参政议政,借人大会议的机会跑资金､跑项目､跑领导,搞公关活动｡人大会议成了部分代表交流本职工作经验的好场所,或直接就是原工作场地的延伸｡可以说,他们的敬业精神无可厚非,但同时也暴露出了代表角色特征弱化和代表意识薄弱的突出问题｡
(二)不利于代表素质的提高
在当今中国,公民受教育程度依然表现出极大的不平衡,导致公民之间的素质差异甚为明显｡人大代表并非给予称号就谁都能当,而是需要有相应的素质来匹配的,即履行代表职责所必须具有的内在品质和能力｡人大代表需要有较高的政治､文化和业务素质､较高的思想觉悟,需要充分和正确的掌握人民代表大会制度､法律法规､国体政体､权力机关的工作程序､监督的方式方法､议案建议的提起等许多方面的知识和行使监督､评价､决策的能力｡代表素质的高低,不但影响着代表作用的发挥,而且影响着人民代表大会的决策水平｡从我国的实际情况看来,我国人大代表的整体素质水平是高的,但也有相当一部分人大代表文化水平低,参政议政能力差,责任观念和法律观念不强,认为人大代表是一种“荣誉称号”,只是开开会,举举手,投投票,没有什么硬性任务,也用不着学习各种法律知识,业务知识和政治理论｡经常在思想政治上把自己混同于一般群众,缺少主动行使权利的激情,在履行代表职务上力不能及,不懂监督,不会审议,议案建议质量不高｡这种状况的结果,是代表行使权力的质量下降,不能充分地代表人民的利益和要求｡这些代表对代表的职责和作用的认识没有真正提高到执政为民的政治高度,对代表职务也是很难胜任和尽职的｡
(三)不利于建立良好的监督机制
人大及其常委会作为国家权力机关,从维护人民的根本利益出发,代表人民的意志对行政,司法,检察机关进行监督,是宪法赋予的职权,是由我国的国体和政体决定的｡人大代表本来就需要通过人民代表大会监督政府运作,如果人大代表有一定比例的政府官员存在,势必形成自我监督的状况,这样人民代表大会的监督功能便无法显现｡从我国目前人大代表的分布情况来看,人大代表来自于各行各业,其中就包括了来自国家行政和司法机关的代表｡无论是来自行政和司法机关的代表还是来自非行政和司法机关的代表,都可以以人大代表的身份参与国家权力机关对国家行政和司法机关的监督｡然而,如果让来自国家行政和司法机关的代表参与监督国家行政和司法机关,就会导致自己监督自己的情况发生｡正是由于以上的原因,“迄今为止,我国真正意义上的宪法监督还一次都没有实施过,这种状况严重影响了社会主义法制的统一以及社会主义法治国家建设的进程｡”这是很不妥当的,它不利于人大监督机制的建设,不利于民主政治的发展｡
(四)不利于人大代表职能作用的充分发挥
人大代表作为广大人民群众以公平､公开､公正的方式选举出来的能够代表人民利益的特定群体,必须要以全心全意为人民服务为宗旨,能够多方面地体察民情,洞察民意｡因此,作为一名合格的人大代表,是需要花费一定的精力和时间来面对这份工作的｡由此看来,把它作为一种职务并不过分,而且需要有一种专门的体系去规范和保障它,以保证人大代表职能作用的充分发挥｡但是,我国人大代表制度实行的是兼职制度,代表在本职岗位上已经承担了大量的本职工作,很难再有大量的精力和时间去履行人大代表的职责｡即使想做的话,也只能业余去做｡由于是兼职,代表所能运用的资源非常有限,精力投入少,时间投入少,与选民的接触少,了解的民情也很有限｡相当一部分代表由于没有足够的精力和时间去调查研究,代表们对人大所要通过的法律法规,对所要审议的工作报告往往是在不太了解的情况下草草参与表决,在需要他们发表真知灼见的时候难以提出有建设性和创造性的意见,既没有认真把好审查关,没有表达自己真实的意见｡这就让人大代表的职能作用得不到充分发挥｡
由此可见,我国长期实行的人大代表兼职制度已不适应我国的现实状况,并在一定程度上制约了我国民主法制的进程｡如何进一步坚持和完善人民代表大会制度,是当前我国政治体制改革面临的一项重要任务,而推行人大代表专职化则为完成这一任务提供了一个有效途径｡
二､推行人大代表专职化,完善人民代表大会制度
全国人大委员长吴邦国指出,“要进一步坚持和完善人民代表大会制度,更好地发挥国家权力机关的作用｡”充分发挥人大代表的作用,是坚持和完善人大制度的重要内容｡而人大制度的改革是我国政治体制改革的重要组成部分,根据我国国情和实践经验,人大代表专职化可以成为我国政治体制改革的一种选择和尝试｡
我国的改革开放尤其是社会主义市场经济的确立与加入世界贸易组织,使我国进入了一个高度复杂的分工精细的社会｡我国社会的政治､经济和文化发展的新内容､新要求为我国民主政治的发展提供了基础,为人大代表的专职化提供了条件｡
2003年作为落实十六大报告“要优化人大常委会组成人员的结构”意见的具体措施,在十届人大一次会议上首次设立了二十名全国人大常委会的专职委员｡这可以看作是我国推行人大常委会和人大代表专职化的初步尝试,也可以看作是我国人大制度改革的一个重要标志｡
(一)推行人大代表专职化有利于充分发挥人大的功能
人大代表专职化的实现,可以减少代表人数,使人民代表大会更高效灵活的运行以提高人大的工作效率;人大代表专职化的实现,可以增加代表的精力和时间,使代表具备应该具备的各项条件以提高人大的素质水平;人大代表专职化的实现,可以明确代表职责,使人民代表大会避免出现自己监督自己或下级监督上级的状况以提高人大的监督力度,把我国垂直领导制下的“垂直监督”转变为“平行监督”｡人大代表专职化的实现,可以将一批职业的管理家､政治活动家吸引到人大代表中来实现人大代表由“先进劳模型”向“政治科学型”的转变以增强人大代表的履职能力,从而使整个人大的功能得到全面和充分发挥｡
(二)推行人大代表专职化有利于加强和完善党的领导
“一个现代化中政治体系的安定,取决于其政党的力量｡一个强大的政党能使群众的支持制度化｡政党的力量反映了大众支持的范围和制度化的水平｡凡达到目前和预料的高水平政治安定的发展中国家,莫不是拥有一个强大的政党｡”我国五十多年的实践证明,只有坚持中国共产党的领导,才能保证我国社会主义建设事业的顺利进行｡人大代表专职化的实现,可以使代表充分行使民主监督､参政议政的职能,可以使代表有充裕的时间和精力开展调查研究,建言献策,广泛地反映民意,密切的联系政府和人民,为党和政府的正确决策提供可靠的民意基础,从而有效地化解矛盾和解决问题｡人大代表专职化的实现,可以加强对党和党员在宪法和法律范围内活动的监督,这不仅有利于减少政治腐败,保持党的先进性,更有利于加强党的领导作用,从而保证我国的社会主义事业的顺利进行｡
就我国目前的国情而言,要在短时期内全面实现人大代表专职化是不可能的,因为它受到我国现行政治制度,法律法规,国家财力,传统观念等因素的制约｡专职化的实施是一个长期而又系统化的过程｡
三､人大代表专职化的实现路径
我国目前正处于社会转型时期,体制的缺失与漏洞在所难免,而我国人民代表大会制度的改革,在为我国民主化进程带来机遇的同时,也是一个巨大的挑战｡我们既要勇于探索和实践人大代表专职化的工作,也要通过对人大相关制度的配套改革来保证人大代表专职化的实现｡
(一)明确专职人大代表的法律地位和职权
人大代表的专职化不是一般的社会问题,而是涉及到国家政治制度的重大问题｡因此,对专职代表的设定必须具有法律依据｡我国的《代表法》是把代表兼职作为立法基础的,这在当时是符合我国国情和社会主义民主发展要求的,但随着改革开放和经济建设的不断深入,社会主义民主与法制建设的不断完善,人民的民主法制意识的不断提高,仅靠兼职代表的觉悟来完成职责,是很难满足社会发展对人大代表这一职务的要求的｡要实现人民代表的专职化就必须对我国现行的《代表法》,《选举法》,乃至于《宪法》做出相应的修改和完善,为人大代表专职化提供法律保障｡要从法律角度把专职化人大代表作为一种政治职务来进行规范,要明确专职代表的产生办法,确定专职代表在社会生活中的性质和地位｡
人大代表专职化,就是要把人大代表作为一种专门的职务,并且需要有一种相应的制度化的体系去规范和保障这种职务｡对产生出来的专职代表,要规定其必须辞去一切其他工作和职务,专心专职从事人大的工作｡由国家财政参照公务员和机关工作人员标准给每个人大代表发放工资,并提供专项调研经费,为代表提供经济保障;设立专门的办公室,配备专业的调研助理,为代表提供办公保障｡这样一来,无论是在开会期间还是闭会期间,专职代表都有足够的时间和精力,可以去联系选民,深入基层开展调查研究,全面真实地了解民意,反应民意;可以不断学习,提高自身的素质,增强执行代表职务的能力;可以更好的去完成对政府部门的监督工作｡有了法律的保证和制度的规范,才能真正发挥人大代表的作用｡
(二)对专职代表进行专业的培训
人民代表大会制度与人大代表这两者之间,存在着相互制约,相互影响,相辅相成的关系｡但归根到底,还是人员决定制度,广大人大代表的素质是人民代表大会制度得以巩固和完善的主体力量,是这一制度的效能得以充分发挥的关键所在｡人大代表是人大的基本组成部分,提高人大代表素质是树立人大权威,发展社会主义民主的基础性工作｡实行人大代表专职化,必然对代表的素质提出可更高的要求｡要提高代表的素质可以通过组织培训的方式来解决｡
我国人大以及政府机关的设置和运行程序,人民代表大会的开会程序,为了了解民意而必备的调查研究方法,甚至议案和建议的写作方法等等,这些都是人大代表需要掌握的“职业技能”｡所有的专职代表都必须进行岗前培训,学习履行人大代表职责所必需的相关业务知识,了解工作的相关程序,培养工作能力,使代表的政治素质､文化素质和业务素质都得到提高,从而尽快的进入角色,适应工作的需要｡
(三)建立人大代表监督机制
对专职人大代表的行为和工作要进行监督｡开展监督工作,制度是保障｡关于监督机制近几届全国人大的历次会议上,都有不少全国人大代表提出制定人民代表大会及其常务委员会监督法的议案｡二OO二年八月的九届全国人大常委会第二十九次会议审议了监督法草案,但我国监督法还未正式出台｡根据我国国情,我国可以借鉴英､美等发达国家议会议员专职化的经验,在建立健全人大监督机制的工作上,要注重以下几个方面:
首先,建立代表的责任追究和惩罚机制｡我国的《代表法》有必要将具体的惩罚和责任追究法定化｡比如,法国就要求议员要勤勉工作,否则将会受到惩罚处分｡议员要遵守议会正常工作秩序,否则要受到纪律制裁等｡
其次,建立届中辞职制度｡对一些无法胜任代表职务的代表,一些“无为”和“不为”的代表,允许其在届中辞职｡
再次,对终止代表资格的情形做出更明确的规定｡目前,我国《代表法》第五条规定“人大代表受原选区选民或原选举单位监督”｡第四十一条规定“未经批准两次未出席本级人民代表大会会议的,终止其代表资格”｡但事实上,代表因故不出席会议都会被批准｡有的代表在一届人民代表大会任期内从未发过言,也没有提出过议案,其履职行为仅限于参加选举和表决,成为“哑巴代表”､“举手代表”｡再有,有代表因患重病几次不能出席人民代表大会会议,自己又不主动辞职｡这些都属于终止代表资格要考虑的范围｡
建立健全代表监督机制,要以人民群众满意为标准,使专职代表受到广大群众的监督,提高人大代表工作的公开性和透明度,促进代表提高代表意识,密切代表和人民群众的联系,促使代表对人民负责,从而更好的代表人民参政议政｡
[参考文献]
[1]中华人民共和国宪法[M].北京:中国法制出版社,2004.
[2]李忠.宪法监督论[M].北京:社会科学文献出版社,2000.
[3]党的十六大报告[N].中国证券报,2002-11-18.
[4]陈文军.大陆政改切入点:人大代表专职化[J].凤凰周刊,2005,( 26).
[5]李嘉晓,秦宏.专职代表及其优势[J].凤凰周刊,2006,(8).
[6]亨延顿.变化社会中的政治秩序[M].北京:新知三联书店出版社,1989.
[责任编辑:徐永祥]