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摘要：地方政府融资平台在2009年的经济刺激政策的背景下出现井喷式发展，随之而来的是巨大的政府性债务的隐患。本文研究了地方政府融资平台的发展现状和债务风险，并提出了应从完善制度着手，通过适当的改革措施加强对融资平台的监管，以化解债务风险。
关键词：地方政府融资平台；政府性债务；城投债
一、地方政府融资平台兴起的背景
地方政府融资平台90年代开始在上海、重庆等地设立，这些融资平台为地方基础设施建设做出重要贡献，2009年开始，全国的地方政府融资平台开始出现井喷式增长，这与中国经济形势和中央宏观调控政策的变动密不可分，在保八的壓力下，各地大规模加大基础设施建设投入，地方融资平台成为大规模基础设施建设的主要融资渠道。
1994年分税制改革以来，地方政府和中央政府间的收入分配发生巨大变化。改革后，地方财力显著下降，然而大量的公共事务仍需地方政府负责。2008年，地方财政支出占全国财政支出78，7％，比1994年提高11个百分点，而地方财政收入占全国财政收入的46.7％，比1994年下降31.3个百分点，虽然通过税收返还和转移支付，地方政府可用财力有所增加，但财权与事权相比仍捉襟见肘。在基础设施建设需要的压力下，地方政府不得不拓宽融资渠道，广泛吸收社会资金，地方政府融资平台便应运而生。
央行的调研显示，2009年5月末，全国共有地方政府融资平台有3800多家，而全国人大财经委员会副主任委员尹中卿则估计为8000多家。截至2005年，我国共有省级政府34个，地级政府333个，县级政府2862个，笔者认为如果以此保守估计，目前地方政府融资平台至少有4800多家。
二 地方政府融资平台债务现状
根据央行的统计数据，截至2009年5月末，全国地方政府负债超过5万亿元，财政部财政科学研究所所长贾康的估算为超过6万亿元，中金公司研究报告预计09年末地方政府融资平台贷款余额(不含票据)约为7.2万亿元。
除了贷款，融资平台的另一个资金来源就是发行债券。在基础设施建设资金筹措上，国外多采用发行市政债券的模式。由于《预算法》明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，地方政府要想通过债券融资只有两种选择：一是由财政部代理地方政府发债，如2009年财政部代理发行的2000亿元地方债，二是通过地方政府融资平台来发行企业债券即城投债，
值得注意的是，这两种债券都“名不副实”。财政部代理发行的地方债虽然名为地方债，因为是财政部担保发行，实际上更接近于国债。各种城投债虽然名义上是企业债，但是发行城投债的发行带有明显的政府融资的背景。很多地方政府为了发行城投债将大量政府持有的国有资产注入城投公司以增加其资本金。提升其信用评级。可以说城投债实际上是一种“准市政债”。根据2009年12月2日中央国债登记结算有限公司的一份统计数据，2009年1-11月，全国共发行地方企业债券共计1971.33亿元，这其中绝大部分是被称为“准市政债”的城投债，其发行量已与财政部代理发行的地方债数量相当。
地方融资平台普遍存在高负债率的现象。以天津城投为例，截至2009年6月30日，天津城投集团总资产为319，776，882，816.43元，总负债为223，406，727，658.07元，负债率达到69.86％。
三、地方融资平台债务的成因
笔者认为，目前地方融资平台的债务急剧增加是由以下原因造成的。
1 地方融资平台经营模式的先天不足。城投类企业的经营项目的先天特点导致其债务风险较高。各地的城投类公司募集资金主要用于供水、供热、污水处理等市政工程的建设方面。这些市政工程项目除了部分可以用项目建成后产生的收益来偿还银行贷款的本息外，大多完全没有或只有部分经营性收入，因而需要依靠当地政府财力来偿还银行贷款，这正是其贷款风险所在。
2 官员考核评价机制不合理导致地方政府行为短期化，存在过度负债冲动。不合理的政绩评价机制可能导致地方政府官员行为短期化，即在本届任期过度负债进行“政绩”建设。地方融资平台的贷款通常在项目建设期只需付息，项目建成后才开始还本。如果按项目建设期为三年计算，地方政府债务压力将在在2012年显现。2012年是地方政府换届年，政府行为的短期化将造成负债的届间转移。一旦出现“新官不认老账”的情形，银行将面临严峻的信贷风险。
3 地区发展规划的不合理导致大量重复建设。很多地方政府的发展规划盲目追求大而全，追求不符合地方经济发展实际的目标。同一地区的不同城市发展规划不相容，大量基础设施重复建设造成资源浪费和产能过剩，同时也产生巨大的债务负担。
4 地方政府信息披露机制缺乏，缺少对地方政府的信用评估机制，由于政府预算的不公开和缺乏地方政府信用评估机制，财力不足的地方政府也可能从银行获得大量贷款。基础设施建设本身很难带来收益，投入其中的贷款很可能面临偿债风险，对于财力不足的地方政府更是如此。
四、地方融资平台债务风险恶化的危害
1 间接加剧了房地产市场的过热。由于地方融资平台多以政府土地收益金作为还债保证，在地方政府融资平台巨大的偿债压力下，地方政府有更大激励推高地价，进而可能加剧房地产市场的泡沫，从而危害宏观经济平稳运行。
2 地方政府的过度负债可能导致政府信用挤出市场信用。目前大量贷款投向国有企业及地方政府融资平台，而投向民营企业的贷款相对受到挤压。如果以基础设施建设为主业融资平台占据了过多的贷款会对大量中小企业的发展不利。
3 巨额负债拖累地方经济的可持续发展。本届政府的负债很可能成为下届政府的沉重财政负担，出现债务的届间转移现象。这种“前人借钱，后人还债”的情况如果不加约束，将导致地方政府性债务膨胀，严重透支地方的后续发展能力，拖累地方经济发展。
4 增加银行系统坏账风险。地方政府性债务过多，如果趨出地方的偿债能力，不能及时还款，将造成数额巨大的银行呆账坏账。金融业发展受影响又会反过来影响实体经济运行。
5 如果债务危机爆发，地方政府无力还款，将影响地方政府公信力。而其，地方政府信用的下降将对未来地方政府债券发行的改革造成困难。
五、化解地方政府性债务风险的措施
通过地方融资平台融资用于基础设施建设本身是一种有效的手段，但是在制度缺陷、监督缺位的情况下又会导致地方政府因过度负债而引发巨大偿债风险，化解地方政府融资平台的债务危机关键是从制度角度入手，以可持续性为原则。
1 全面清理各类地方政府融资平台。自身财力地区的融资平台尤其需要清理。目前各种融资平台约有70％集中于县一级政府，应当减少区县一级政府融资平台的数量。笔者的建议是把下级政府融资平台整合到上一级政府的融资平台以便于统筹规划。这样既可以增加融资平台的资金实力从而扩大融资能力，又可以统一进行项目规划从而避免重复建设。
2 建立对于地方政府融资平台的长效审计制度和债务预警机制。应将事前监督和事后审计相结合，尤其应当防范地方融资平台运作中出现的违规挪用资金、违规征地批地和违规放贷行为，应定期对地方融资平台进行审计，天津市政府公布《天津市城市基础设施投资建设开发企业发展和风险防控规定》限制融资平台风险的做法值得借鉴。另外，地方政府应当设置债务预警机制，对融资平台设定负债率红线，严控城投的过度举债。
3 改变目前的中央地方财政收入分配格局，增加地方政府可支配财力。可以适时推行税制改革，增加地方政府税收收入的种类，扩大地方政府的财源。与此同时，应当继续加大中央对地方的财政补贴和转移支付以减轻地方政府的偿债压力。从根本上克服“土地财政”的痼疾，避免地方政府为扩大财源而推高地价，造成房地产市场泡沫化加剧。
4 修改现行《预算法》，长期内应当允许经济发达地区政府发行地方债券。短期内，可以加大财政部代理发行地方债券的力度，扩大地方债券的发行规模，逐步过渡剑地方政府经由中央审批后自行发行地方债券。可以尝试在天津滨海新区等热点地区率先试点市政债券的发行。
5 改善地方政府行政管理体制约束和激励机制，防止地方政府行为短期化。应当建立一套地方政府融资决策责任制度，并与地方官员政绩考核相结合。应当把政府的不良债务情况纳入到政府官员的政绩考核中，通过决策责仟制限制官员任期内过度举债，造成下届政府的财政负担。
关键词：地方政府融资平台；政府性债务；城投债
一、地方政府融资平台兴起的背景
地方政府融资平台90年代开始在上海、重庆等地设立，这些融资平台为地方基础设施建设做出重要贡献，2009年开始，全国的地方政府融资平台开始出现井喷式增长，这与中国经济形势和中央宏观调控政策的变动密不可分，在保八的壓力下，各地大规模加大基础设施建设投入，地方融资平台成为大规模基础设施建设的主要融资渠道。
1994年分税制改革以来，地方政府和中央政府间的收入分配发生巨大变化。改革后，地方财力显著下降，然而大量的公共事务仍需地方政府负责。2008年，地方财政支出占全国财政支出78，7％，比1994年提高11个百分点，而地方财政收入占全国财政收入的46.7％，比1994年下降31.3个百分点，虽然通过税收返还和转移支付，地方政府可用财力有所增加，但财权与事权相比仍捉襟见肘。在基础设施建设需要的压力下，地方政府不得不拓宽融资渠道，广泛吸收社会资金，地方政府融资平台便应运而生。
央行的调研显示，2009年5月末，全国共有地方政府融资平台有3800多家，而全国人大财经委员会副主任委员尹中卿则估计为8000多家。截至2005年，我国共有省级政府34个，地级政府333个，县级政府2862个，笔者认为如果以此保守估计，目前地方政府融资平台至少有4800多家。
二 地方政府融资平台债务现状
根据央行的统计数据，截至2009年5月末，全国地方政府负债超过5万亿元，财政部财政科学研究所所长贾康的估算为超过6万亿元，中金公司研究报告预计09年末地方政府融资平台贷款余额(不含票据)约为7.2万亿元。
除了贷款，融资平台的另一个资金来源就是发行债券。在基础设施建设资金筹措上，国外多采用发行市政债券的模式。由于《预算法》明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，地方政府要想通过债券融资只有两种选择：一是由财政部代理地方政府发债，如2009年财政部代理发行的2000亿元地方债，二是通过地方政府融资平台来发行企业债券即城投债，
值得注意的是，这两种债券都“名不副实”。财政部代理发行的地方债虽然名为地方债，因为是财政部担保发行，实际上更接近于国债。各种城投债虽然名义上是企业债，但是发行城投债的发行带有明显的政府融资的背景。很多地方政府为了发行城投债将大量政府持有的国有资产注入城投公司以增加其资本金。提升其信用评级。可以说城投债实际上是一种“准市政债”。根据2009年12月2日中央国债登记结算有限公司的一份统计数据，2009年1-11月，全国共发行地方企业债券共计1971.33亿元，这其中绝大部分是被称为“准市政债”的城投债，其发行量已与财政部代理发行的地方债数量相当。
地方融资平台普遍存在高负债率的现象。以天津城投为例，截至2009年6月30日，天津城投集团总资产为319，776，882，816.43元，总负债为223，406，727，658.07元，负债率达到69.86％。
三、地方融资平台债务的成因
笔者认为，目前地方融资平台的债务急剧增加是由以下原因造成的。
1 地方融资平台经营模式的先天不足。城投类企业的经营项目的先天特点导致其债务风险较高。各地的城投类公司募集资金主要用于供水、供热、污水处理等市政工程的建设方面。这些市政工程项目除了部分可以用项目建成后产生的收益来偿还银行贷款的本息外，大多完全没有或只有部分经营性收入，因而需要依靠当地政府财力来偿还银行贷款，这正是其贷款风险所在。
2 官员考核评价机制不合理导致地方政府行为短期化，存在过度负债冲动。不合理的政绩评价机制可能导致地方政府官员行为短期化，即在本届任期过度负债进行“政绩”建设。地方融资平台的贷款通常在项目建设期只需付息，项目建成后才开始还本。如果按项目建设期为三年计算，地方政府债务压力将在在2012年显现。2012年是地方政府换届年，政府行为的短期化将造成负债的届间转移。一旦出现“新官不认老账”的情形，银行将面临严峻的信贷风险。
3 地区发展规划的不合理导致大量重复建设。很多地方政府的发展规划盲目追求大而全，追求不符合地方经济发展实际的目标。同一地区的不同城市发展规划不相容，大量基础设施重复建设造成资源浪费和产能过剩，同时也产生巨大的债务负担。
4 地方政府信息披露机制缺乏，缺少对地方政府的信用评估机制，由于政府预算的不公开和缺乏地方政府信用评估机制，财力不足的地方政府也可能从银行获得大量贷款。基础设施建设本身很难带来收益，投入其中的贷款很可能面临偿债风险，对于财力不足的地方政府更是如此。
四、地方融资平台债务风险恶化的危害
1 间接加剧了房地产市场的过热。由于地方融资平台多以政府土地收益金作为还债保证，在地方政府融资平台巨大的偿债压力下，地方政府有更大激励推高地价，进而可能加剧房地产市场的泡沫，从而危害宏观经济平稳运行。
2 地方政府的过度负债可能导致政府信用挤出市场信用。目前大量贷款投向国有企业及地方政府融资平台，而投向民营企业的贷款相对受到挤压。如果以基础设施建设为主业融资平台占据了过多的贷款会对大量中小企业的发展不利。
3 巨额负债拖累地方经济的可持续发展。本届政府的负债很可能成为下届政府的沉重财政负担，出现债务的届间转移现象。这种“前人借钱，后人还债”的情况如果不加约束，将导致地方政府性债务膨胀，严重透支地方的后续发展能力，拖累地方经济发展。
4 增加银行系统坏账风险。地方政府性债务过多，如果趨出地方的偿债能力，不能及时还款，将造成数额巨大的银行呆账坏账。金融业发展受影响又会反过来影响实体经济运行。
5 如果债务危机爆发，地方政府无力还款，将影响地方政府公信力。而其，地方政府信用的下降将对未来地方政府债券发行的改革造成困难。
五、化解地方政府性债务风险的措施
通过地方融资平台融资用于基础设施建设本身是一种有效的手段，但是在制度缺陷、监督缺位的情况下又会导致地方政府因过度负债而引发巨大偿债风险，化解地方政府融资平台的债务危机关键是从制度角度入手，以可持续性为原则。
1 全面清理各类地方政府融资平台。自身财力地区的融资平台尤其需要清理。目前各种融资平台约有70％集中于县一级政府，应当减少区县一级政府融资平台的数量。笔者的建议是把下级政府融资平台整合到上一级政府的融资平台以便于统筹规划。这样既可以增加融资平台的资金实力从而扩大融资能力，又可以统一进行项目规划从而避免重复建设。
2 建立对于地方政府融资平台的长效审计制度和债务预警机制。应将事前监督和事后审计相结合，尤其应当防范地方融资平台运作中出现的违规挪用资金、违规征地批地和违规放贷行为，应定期对地方融资平台进行审计，天津市政府公布《天津市城市基础设施投资建设开发企业发展和风险防控规定》限制融资平台风险的做法值得借鉴。另外，地方政府应当设置债务预警机制，对融资平台设定负债率红线，严控城投的过度举债。
3 改变目前的中央地方财政收入分配格局，增加地方政府可支配财力。可以适时推行税制改革，增加地方政府税收收入的种类，扩大地方政府的财源。与此同时，应当继续加大中央对地方的财政补贴和转移支付以减轻地方政府的偿债压力。从根本上克服“土地财政”的痼疾，避免地方政府为扩大财源而推高地价，造成房地产市场泡沫化加剧。
4 修改现行《预算法》，长期内应当允许经济发达地区政府发行地方债券。短期内，可以加大财政部代理发行地方债券的力度，扩大地方债券的发行规模，逐步过渡剑地方政府经由中央审批后自行发行地方债券。可以尝试在天津滨海新区等热点地区率先试点市政债券的发行。
5 改善地方政府行政管理体制约束和激励机制，防止地方政府行为短期化。应当建立一套地方政府融资决策责任制度，并与地方官员政绩考核相结合。应当把政府的不良债务情况纳入到政府官员的政绩考核中，通过决策责仟制限制官员任期内过度举债，造成下届政府的财政负担。