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摘要 随着城市化进程不断加快，越来越多的少数民族打破壁垒去往城市，但这个新形态也对城市民族工作产生了巨大挑战。面对“国家在民族事务支持力度加大和少数民族基本公共服务能力仍然并存”的新常态以及利益纠纷、少数民族流动人员数量大、各项民族事务治理机制不健全、国家法律和相关政策落后等问题，城市民族工作更应深入社会，采取促进治理主体多元化、促进部门资源整合、促进治理法治化等措施，促进民族工作治理，从而实现城市善治的理想状态。
关键词 城市民族事务 治理 法治化
中图分类号：D633 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.298
一、问题的提出
经E州民族事务委员会调研了解，2017年春节前后，E州各个高速路服务区出现少数民族人员摆设羊肉串摊点，24小时不打烊进行羊肉串的售卖，每天可收入1-2万。经了解，是由少数民族人A在江西南昌成立的一食品有限公司，自2014年起，每年春节都会派人到各个省市高速路服务站支设摊点。此事引起了E州民委部门的重视，首先采取了本民族内部调解的方式进行治理，劝导常年在E州生活的同族人B，与同族人去与A协商，未果；而后一持证经营的商店录制音频并在本站口进行高音循环播放，恶意损害A的食品安全问题，倡议乘客不要购买羊肉串一事，激化了双方矛盾，民委部门逐级上报，考虑到民族敏感性问题，最终采取了州民委、国安、公安、食监局、交通部门等相关部门进行劝导，每天进行巡视的方式，直至正月十五日春节完毕，人流量变少之后，A才带领其人员离开，而后相关部门联系新疆民委部门，进行联合治理，以预防再出现此类情况，此件民族事务才算完结。
据了解，高速路服务区的建设应得到高速公路管理部门的招标应允，而后才有资格进行营运，而此次事件中的摊点，很明显是无证经营，但当地政府并未直接与高速公路管理部门联系，采取强硬措施，而只是就当地可调用的资源进行了处理涉及少数民族因素的问题，这就体现了当地政府在处理涉及民族因素的事务时，由于进退失度和分寸失当，在某种程度上陷入了一定治理误区，出现了“民族身份过敏症”等诸多问题。归结起来，问题都指向：在当下我国城市民族事务社会治理中，出现了诸多问题，应当如何发力，针对诸多问题，又有何建议？
二、既有理论的梳理
在既有研究中，虽然对于民族事务问题已获得重视，具体可概括为以下几点：
一是探索推进民族事务治理的方法和路径（刘宝明，2014）。
二是强调民族事务治理中的法治化（王允武2014）。
三是从民族自治地方政府治理探究民族事务治理（龙立，2014）。
但是，国内关于民族事务治理的研究整体缺乏，而且对民族事务治理现代化的研究视角单一，并且与社会实践联系不紧密。而系统、深入、全面地研究民族事务治理的现实体现，从个案中提炼民族事务中的问题，进而提出建设性建议，促进民族事务的治理。
三、城市民族事务社会治理中面临的问题及原因
文中所引事件的处理与一般事务处理最大的区别则在于：
一是少数民族的民族性。民族事务兼具社会问题的一般性和民族性因素的特殊性。在处理少数民族事务之时，其少数民族的特性，特别是边疆少数民族问题处理上，相关部门往往采取情感型民族事务治理，而非按规章强制执行。
二是民委部门的被动性。此事件的发生，不能完全定义为民族问题，但涉及到少数民族时，民委部门就参与了治理，但在参与过程中，并没有实际的执法权，只是配合其他部门，做调解工作。
三是全省联动性。当涉及少数民族因素时，不仅调动了当地各个部门的联合执法，并且实现了跨省的合作，构成了全省联动，乃至全国联动的影响。
在当前工业化、城镇化、信息化、现代化进程不断加快的进程中，各民族人口流动越来越频繁，城市少数民族流动人口数量不断增加，以区域性、被动性、静态性为特点，使得城市民族工作很难快速适应各民族跨区域大流动所带来的新变化，主要体现在两方面：
一是外来少数民族群众不适应城市化的生活与管理，城市管理部门不适应外来少数民族大量进入城市所产生的各类管理问题。
二是流入地政府的管理服务于流出地政府的协调服务难适应。
具体来看，主要体现在以下几个方面：
（一）利益纠纷而引发的民族成员间的纠纷问题
在文中案例中，先进入高速公路的少数民族与当地后进入的少数民族，对于摊位的竞争，其实也就是利益的竞争，而服务区原有的商铺恶意损害其声誉，也是对于利益的争夺。所以，无论是成员内部之间，还是与其他成員之间，利益都是始终争论的焦点，也正是最容易发生民族纠纷的症结所在。
（二）少数民族流动人员数量大
对于此种情况掌握难、服务管理难。据了解，如今的城市中的少数民族数量不断增进，但在城市中，由于人生地不熟、民族习惯差异、就业观念落后、流动性强等等的原因，加大了城市管理工作的压力与难度，如若处置不当，更有可能激化矛盾，引起更大的社会矛盾。
（三）各项民族事务治理机制不健全
从国家法律和政策来看，目前开展民族事务治理工作的主要依据是1993年国务院颁布的《城市民族工作条例》，配套立法比较宽泛、抽象，可操作性不强，指导性的法条较为单一。地方政府在治理涉及民族因素问题的过程中，出于民族身份敏感和民族弱势关怀，从而使得问题更加的复杂与棘手，不仅会加重复杂度，更是因为不健全的机制，使得新问题不断迸发出，难以短时间反应并给予对应的措施。
四、城市民族事务治理法治化
（一）促进治理主体多元化
在城市民族事务治理过程中，政府、市场、社会构成了多元治理的主体。以政府为代表的国家力量处于主导地位，依靠相关部门，利用相关政策，提供基本公共服务、调解民族纠纷、管理民族事务等。市场则作为一只“看不见的手”对资源进行配置，社会则更多涉及复杂的关系主体和社会力量，都在民族事务治理中发挥着关键的作用。但在实践中，各主体问缺乏有效的合作，政府承担了绝大部分的管理职责，且管理职能大于服务职能的发挥，使得少数民族流动人口的权利很难落实，引发了更多的矛盾和纠纷。不论是公共部门，还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样化问题所需要的全部知识与信息；也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具。所以，政府应在职能转型过程中，提高治理能力，强化服务职能，在提供基础性保障之上，动员和依靠市场和社会的力量为城市少数民族提供更多的服务，同时，加强各个主体之间的交流与合作，有效整合多元主体的资源，促进民族事务治理。
（二）促进部门资源整合
1.部门“条条”关系
一般在纠纷解决过程中，由下级部门发现、预估事态严重性，然后上报；上级部门授权、拟定解决办法、下达执法任务；下级部门执行，汇报；上级部门再考核工作、监督执法过程以及受理行政纠纷。其中，既蕴含着政府部门的传统“科层制”机制，如上传下达、压力型考评，不断规范化，则意味着政府部门的行为将越来越讲究权限、程序、证据等，经得起法律的考量。
2.多部门“块块”关系
对于一般性群体纠纷的解决中，只有在地方党委和政府的统筹之下，才能对具体事项展开具体行动，才能充分动员，多部门协同联动。而在涉及民族问题上，其工作机制则表现为，当纠纷发生时，相关部门第一时间主动介入，对该部门负责的事项进行专项治理，这样才能最大程度发挥各部门的联动优势，共同应对专项问题。
3.“条块”联合关系
一般性质较为单一的纠纷，处理起来相对简单，而只要涉及到民族性质相关的纠纷解决，则不得不另当别论，因其跨地域性、跨功能性、跨部门性，能最大程度上调动一切可调动的资源，使得跨省联动的“条块联动”成为可能，也因此种合作，使得纠纷更快速、更妥善的解决。
（三）完善法律政策
1993年颁发的《城市民族工作条例》虽然在当时起到了非常大的作用，但时过境迁，如今又有了许多新的变化，则可以应对当前新常态的变化，修改相关法律法规，并推动法律援助，维护少数民族合法权益。
新形势下，城市民族事务治理越发得到重视，也将最直接的影响我国民族矛盾的化解，通过对民族事务的探讨，根治城市民族工作的顽疾，弥补以往民族工作的漏洞，形成城市民族工作的新面貌、新风尚，促进民族工作治理，从而实现城市善治的理想状态。
关键词 城市民族事务 治理 法治化
中图分类号：D633 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.298
一、问题的提出
经E州民族事务委员会调研了解，2017年春节前后，E州各个高速路服务区出现少数民族人员摆设羊肉串摊点，24小时不打烊进行羊肉串的售卖，每天可收入1-2万。经了解，是由少数民族人A在江西南昌成立的一食品有限公司，自2014年起，每年春节都会派人到各个省市高速路服务站支设摊点。此事引起了E州民委部门的重视，首先采取了本民族内部调解的方式进行治理，劝导常年在E州生活的同族人B，与同族人去与A协商，未果；而后一持证经营的商店录制音频并在本站口进行高音循环播放，恶意损害A的食品安全问题，倡议乘客不要购买羊肉串一事，激化了双方矛盾，民委部门逐级上报，考虑到民族敏感性问题，最终采取了州民委、国安、公安、食监局、交通部门等相关部门进行劝导，每天进行巡视的方式，直至正月十五日春节完毕，人流量变少之后，A才带领其人员离开，而后相关部门联系新疆民委部门，进行联合治理，以预防再出现此类情况，此件民族事务才算完结。
据了解，高速路服务区的建设应得到高速公路管理部门的招标应允，而后才有资格进行营运，而此次事件中的摊点，很明显是无证经营，但当地政府并未直接与高速公路管理部门联系，采取强硬措施，而只是就当地可调用的资源进行了处理涉及少数民族因素的问题，这就体现了当地政府在处理涉及民族因素的事务时，由于进退失度和分寸失当，在某种程度上陷入了一定治理误区，出现了“民族身份过敏症”等诸多问题。归结起来，问题都指向：在当下我国城市民族事务社会治理中，出现了诸多问题，应当如何发力，针对诸多问题，又有何建议？
二、既有理论的梳理
在既有研究中，虽然对于民族事务问题已获得重视，具体可概括为以下几点：
一是探索推进民族事务治理的方法和路径（刘宝明，2014）。
二是强调民族事务治理中的法治化（王允武2014）。
三是从民族自治地方政府治理探究民族事务治理（龙立，2014）。
但是，国内关于民族事务治理的研究整体缺乏，而且对民族事务治理现代化的研究视角单一，并且与社会实践联系不紧密。而系统、深入、全面地研究民族事务治理的现实体现，从个案中提炼民族事务中的问题，进而提出建设性建议，促进民族事务的治理。
三、城市民族事务社会治理中面临的问题及原因
文中所引事件的处理与一般事务处理最大的区别则在于：
一是少数民族的民族性。民族事务兼具社会问题的一般性和民族性因素的特殊性。在处理少数民族事务之时，其少数民族的特性，特别是边疆少数民族问题处理上，相关部门往往采取情感型民族事务治理，而非按规章强制执行。
二是民委部门的被动性。此事件的发生，不能完全定义为民族问题，但涉及到少数民族时，民委部门就参与了治理，但在参与过程中，并没有实际的执法权，只是配合其他部门，做调解工作。
三是全省联动性。当涉及少数民族因素时，不仅调动了当地各个部门的联合执法，并且实现了跨省的合作，构成了全省联动，乃至全国联动的影响。
在当前工业化、城镇化、信息化、现代化进程不断加快的进程中，各民族人口流动越来越频繁，城市少数民族流动人口数量不断增加，以区域性、被动性、静态性为特点，使得城市民族工作很难快速适应各民族跨区域大流动所带来的新变化，主要体现在两方面：
一是外来少数民族群众不适应城市化的生活与管理，城市管理部门不适应外来少数民族大量进入城市所产生的各类管理问题。
二是流入地政府的管理服务于流出地政府的协调服务难适应。
具体来看，主要体现在以下几个方面：
（一）利益纠纷而引发的民族成员间的纠纷问题
在文中案例中，先进入高速公路的少数民族与当地后进入的少数民族，对于摊位的竞争，其实也就是利益的竞争，而服务区原有的商铺恶意损害其声誉，也是对于利益的争夺。所以，无论是成员内部之间，还是与其他成員之间，利益都是始终争论的焦点，也正是最容易发生民族纠纷的症结所在。
（二）少数民族流动人员数量大
对于此种情况掌握难、服务管理难。据了解，如今的城市中的少数民族数量不断增进，但在城市中，由于人生地不熟、民族习惯差异、就业观念落后、流动性强等等的原因，加大了城市管理工作的压力与难度，如若处置不当，更有可能激化矛盾，引起更大的社会矛盾。
（三）各项民族事务治理机制不健全
从国家法律和政策来看，目前开展民族事务治理工作的主要依据是1993年国务院颁布的《城市民族工作条例》，配套立法比较宽泛、抽象，可操作性不强，指导性的法条较为单一。地方政府在治理涉及民族因素问题的过程中，出于民族身份敏感和民族弱势关怀，从而使得问题更加的复杂与棘手，不仅会加重复杂度，更是因为不健全的机制，使得新问题不断迸发出，难以短时间反应并给予对应的措施。
四、城市民族事务治理法治化
（一）促进治理主体多元化
在城市民族事务治理过程中，政府、市场、社会构成了多元治理的主体。以政府为代表的国家力量处于主导地位，依靠相关部门，利用相关政策，提供基本公共服务、调解民族纠纷、管理民族事务等。市场则作为一只“看不见的手”对资源进行配置，社会则更多涉及复杂的关系主体和社会力量，都在民族事务治理中发挥着关键的作用。但在实践中，各主体问缺乏有效的合作，政府承担了绝大部分的管理职责，且管理职能大于服务职能的发挥，使得少数民族流动人口的权利很难落实，引发了更多的矛盾和纠纷。不论是公共部门，还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样化问题所需要的全部知识与信息；也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具。所以，政府应在职能转型过程中，提高治理能力，强化服务职能，在提供基础性保障之上，动员和依靠市场和社会的力量为城市少数民族提供更多的服务，同时，加强各个主体之间的交流与合作，有效整合多元主体的资源，促进民族事务治理。
（二）促进部门资源整合
1.部门“条条”关系
一般在纠纷解决过程中，由下级部门发现、预估事态严重性，然后上报；上级部门授权、拟定解决办法、下达执法任务；下级部门执行，汇报；上级部门再考核工作、监督执法过程以及受理行政纠纷。其中，既蕴含着政府部门的传统“科层制”机制，如上传下达、压力型考评，不断规范化，则意味着政府部门的行为将越来越讲究权限、程序、证据等，经得起法律的考量。
2.多部门“块块”关系
对于一般性群体纠纷的解决中，只有在地方党委和政府的统筹之下，才能对具体事项展开具体行动，才能充分动员，多部门协同联动。而在涉及民族问题上，其工作机制则表现为，当纠纷发生时，相关部门第一时间主动介入，对该部门负责的事项进行专项治理，这样才能最大程度发挥各部门的联动优势，共同应对专项问题。
3.“条块”联合关系
一般性质较为单一的纠纷，处理起来相对简单，而只要涉及到民族性质相关的纠纷解决，则不得不另当别论，因其跨地域性、跨功能性、跨部门性，能最大程度上调动一切可调动的资源，使得跨省联动的“条块联动”成为可能，也因此种合作，使得纠纷更快速、更妥善的解决。
（三）完善法律政策
1993年颁发的《城市民族工作条例》虽然在当时起到了非常大的作用，但时过境迁，如今又有了许多新的变化，则可以应对当前新常态的变化，修改相关法律法规，并推动法律援助，维护少数民族合法权益。
新形势下，城市民族事务治理越发得到重视，也将最直接的影响我国民族矛盾的化解，通过对民族事务的探讨，根治城市民族工作的顽疾，弥补以往民族工作的漏洞，形成城市民族工作的新面貌、新风尚，促进民族工作治理，从而实现城市善治的理想状态。