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[摘要]改革开放30年来我国经济实现了持续高速的发展,伴随着城市化进程的不断加快人地矛盾日益突出,我国的基本国情让我们在征地审批制度的探索中走上了一条逐渐集权的道路,然而职权必然与责任同在,本文就我国现行征地审批制度在行政责任上的存在的权责不一致问题进行探讨并提出改革的法律建议。
[关键词]国土管理;征地审批;行政责任
一、我国征地审批制度的发展和现状
改革开放后,我国的征地审批制度经历了一个由相对分散到逐渐集中的过程。1958年1月国务院颁布了《国家建设征用土地办法》,该办法第四条规定,对于用地在三百亩以下和迁移居民在三十户以下的土地征收项目,县级人民政府有权批准核拨。到了1982年国务院又颁布了《国家建设征用土地条例》,该条例第八条规定了征用土地的审批权限,这个时期的市、县人民政府的征地审批权限已经被压缩到“其他地区耕地、园地三亩以下,林地、草地十亩以下,其他土地二十亩以下”。在这两部法律文件的基础之上,全国人大常委会终于在1986年6月25日通过了《中华人民共和国土地管理法》(称为1986年《土地管理法》),1986年《土地管理法》在征地审批权限上基本继承了条例收权的精神,在第二十五条规定:国家建设征用耕地一千亩以上,其他土地二千亩以上的,由国务院批准。 征用省、自治区行政区域内的土地,由省、自治区人民政府批准;征用耕地三亩以下,其他土地十亩以下的,由县级人民政府批准;省辖市、自治州人民政府的批准权限,由省、自治区人民代表大会常务委员会决定。 征用直辖市行政区域内的土地,由直辖市人民政府批准;直辖市的区人民政府和县人民政府的批准权限,由直辖市人民代表大会常务委员会决定。1998年全国人大常委会通过了对《土地管理法》的第一修订,我们将其称为1998年《土地管理法》,该法第四十五条规定征用下列土地的,由国务院批准:(一)基本农田;(二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的;(三)其他土地超过七十公顷的。征用前款规定以外的土地的,由省、自治区、直辖市人民政府批准,并报国务院备案。1998年《土地管理法》彻底结束了我国市、县级人民政府行使征地审批权的历史,2004年最新修订的《中华人民共和国土地管理法》也坚持了这一精神。从此,我国的征地审批权限走向集中,但是随着经济社会的飞速发展,这种集中审批的体制也逐渐暴露出了不足之处。
二、土地征收审批的行政责任重构
(一)土地征收审批行为的构成
在我国土地征收审批是国土管理部门最主要的职权之一。在此,笔者围绕土地管理部门在土地征收审批中的一系列具体行政行为以及其对应的行政责任来探讨目前我国征地审批体制在实践操作中的法律问题。我国的土地征收审批工作是一系列行为的综合。这其中包括具体行政行为和一些行政准备行为,而行政责任是由与其对应的具体行政行为产生的。在征地审批中主要的具体行政行为是省级政府和国务院的审批行为以及市、县政府土地管理部门在土地征收过程中的具体行政行为。后者又包括征地报批方案被批准之后的公示公告行为、组织实施征地比准决定所产生的具体行政行为、组织实施对被征地者进行补偿安置所产生的具体行政行为。
(二)土地征收审批机关的行为及其对应的行政责任
根据现行《土地管理法》第四十五条规定,我国现行的土地管理体制下征地审批权集中在省级政府和国务院。省级政府和国务院的审批包括审查和批准两个行为,必须先对下级政府的征地报批材料进行审查,在其材料符合法律规定的情况下做出批准的决定。(1)审查的内容。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条的规定,建设单位持建设项目的有关批准文件,向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请,由市、县人民政府土地行政主管部门审查,拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案(涉及国有农用地的,不拟定征用土地方案),经市、县人民政府审核同意后逐级上报有批准权的人民政府批准;同时国土资源部在1999年3月2日出台的《建设用地审查报批管理办法》第五条详细规定了建设单位申请建设项目时所附具的材料,该办法第六条将编制建设项目用地呈报说明书也纳入到了审查范围之内。这就形成了业界经常说的“一书四方案”, “一书四方案”也就是省级政府和国务院审查的主要内容,只有在这些材料全都合法真实的情况下才能做出批准的决定,而一但做出了批准征地的决定也就意味着批准了这“一书四方案”。(2)审查的方式。法律意义上的审查方式包括实质审查和形式审查。前者是指审查主体不仅对材料的形式是否符合要求进行审查,而且必须对材料内容是否真实进行审查;而形式审查只审查材料形式上是否齐全和符合法定要求,对合法性和真实性不做审查。但是不管是形式审查还是实质审查,审查主体都必须就其所实施的审查方式对审查结果负责。目前我国法律对省级政府和国务院的审查应当是实质审查还是形式审查没有做明确统一的规定。另外,这些报批的审查材料都是经过下级政府审核过的,省政府和国务院对下级政府的工作应给予充分的信任,没有必要再次实质审查;从行政高效的原则出发也不应对材料再次进行全面的实质审查。
对于形式审查,审批机关在什么样的情况下应当对其做出批准征地的决定承担行政责任呢?《行政诉讼法》是这样规定的,公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,做出具体行政行为的行政机关是被告。但是因为法律并没有对征地审查的方式做出具体统一的规定,而在实践中具有可操作性的方式是形式审查,按照行政诉讼法的规定倘若有人认为批准征地的决定侵犯了其合法权益,那么他就可以审批机关为被告提起行政诉讼。如果在这个行政诉讼中审批机关据以做出批准决定的报批材料形式上是符合法律规定的,但是实质上存在着不真实或者不合法的现象,那么审批机关就应当承担行政责任。在实践中存在大量的因为下级政府提供的报批材料存在实质上的不真实和不合法等问题,而审批机关又不得不只进行形式审查,最后不得不由审批机关来承担批准决定行为的行政责任。笔者认为这种法律制度使审批机关承担了太多的并不是由其本身过错而产生的行政责任。因为从操作性上看,审批机关要承担大量的征地审批工作,如果一定要进行实质审查的话很多项目就不得不等很久才能得到是否批准的决定,这会让项目本身的价值大打折扣,甚至可能出现批准下来了,项目却已经没有上马的必要了。
因此,笔者认为对于因征地审批提起的行政诉讼应当分具体的情况来确定被告和行政责任的承担者。如果真的是由于审批机关在形式审查过程中出现工作失误致使一些不符合形式要件的征地项目被批准,那么应当由其承担行政责任;如果下级政府的报批材料在形式上符合法律规定,但是存在不真实或者不合法等问题,进而由此引发了行政诉讼,那么就应由报批的下级政府承担相应的行政责任。也就是说下级审核机关应当对报批材料进行实质审查,因为下级机关相对于审批机关而言无论是从工作量和时间空间上而言,进行实质审查更具有可操作性。从某种角度说正事由于下级政府已经在审核阶段进行了实质审查,审批机关才能更加高效正确地完成对报批材料的审查和批准。
(三)市、县一级人民政府实施的其他与征地相关的行为及其责任
市、县政府与征地相关的具体行政行为主要是指市、县级政府在征地报批材料已经被省级政府或者国务院批准之后根据法律规定的职权和程序实以自己的名义做出的实施征地方案的行为。根据现行《土地管理法》第四十六条和《土地管理法实施条例》第二十五条的规定,征地方案的实施包括一系列的行为,其中具体行政行为又有公告行为、为被征地人办理补偿登记行为、公告并组织实施补偿安置方案行为。
这些具体行政行为由于是法律规定的被征土地所在地的市、县人民政府应当履行的职权,因此由此引发的行政责任应当根据《行政诉讼法》第二十五条的规定,由做出具体行政行为的行政机关作为被告。
三、我国征地审批制度改革的法律建议
(一)适当分散征地审批权限。目前我国征地审批行政责任承担之所以会出现这样的问题,其根本原因据在于审批权限过于集中,在这种集中审批体制下审批机关无论如何也无法对所有报批材料进行实质性审查。倘若出现材料在形式上符合法律规定而实际上其存在不真实或者不合法的情况,那么审批机关也要对此承担责任。这对审批机关是不公平的,因为报批的材料在之前已经由下级人民政府审核过,其可靠性和真实性应该是有保证的。因此,笔者建议在经济发展较快,同时对土地需求又比较旺盛的地区,可以将征地审批权限适当的下放给这些地方的地级人民政府。这种改革应当符合我国一贯循序渐进的做法,先在个别经济发达地区的地级市进行试点,然后根据试点的效果来进行立法上的修正。
(二)明确审查方式和内容。我国现行的法律并没有对征地审批的审查方式和相应方式应该适用于那些材料做出具体明确的规定。在实践中,对于每一个项目征地审批机关要审查的报批材料多达数十种,而每年的征地项目亦不在少数。因此在现行体制下这种审查必然是以形式审查为主。另一方面我国的国情是人口众多、耕地有限,保护耕地是《土地管理法》确定的基本国策,所以完全的形式审查也是不可取的,对于某些关键材料必须进行实质审查,例如征地目的是否是为了公共利益,被征土地的具体方位、性质和数量,补偿和安置的具体标准等。笔者认为可以用行政法规或者部门规章对这些问题进行规范,明确具体统一地规定全国征地审批的审查方式和对应的内容,总体上以形式审查为主,对个别关键的材料必须进行实质审查。
(三)确定征地审批的权责一致原则。权责一致原则是行政法的一项基本原则,是指让掌握和行使公共权力(包括立法权、司法权、行政权)而产生消极性后果的人承担否定性或对其不利的行政或法律后果、遭受制裁或惩处的原则[1]。国土资源部在2009年下发的《关于改进报国务院批准单独选址建设项目用地审查报批工作的通知》在第五点中规定了地方各级国土资源管理部门要按照权责一致的原则,认真履行用地审查职责,既严格把关、规范管理,又要缩短周期、提高效率,保障各项建设依法及时用地。但毕竟这个通知仅仅是针对报国务院批准单独选址建设项目,也只在这个范围内有效力。因此,笔者建议在对《土地管理法》进行的最新修订中写入权责一致原则,将该原则确立为土地管理执法过程中的基本原则。
[参考文献]
[1]王放放.论权责一致原则.广东行政学院院报,2000-8,12(4).
[作者简介]张飞,中国人民大学法学院法律硕士。
[关键词]国土管理;征地审批;行政责任
一、我国征地审批制度的发展和现状
改革开放后,我国的征地审批制度经历了一个由相对分散到逐渐集中的过程。1958年1月国务院颁布了《国家建设征用土地办法》,该办法第四条规定,对于用地在三百亩以下和迁移居民在三十户以下的土地征收项目,县级人民政府有权批准核拨。到了1982年国务院又颁布了《国家建设征用土地条例》,该条例第八条规定了征用土地的审批权限,这个时期的市、县人民政府的征地审批权限已经被压缩到“其他地区耕地、园地三亩以下,林地、草地十亩以下,其他土地二十亩以下”。在这两部法律文件的基础之上,全国人大常委会终于在1986年6月25日通过了《中华人民共和国土地管理法》(称为1986年《土地管理法》),1986年《土地管理法》在征地审批权限上基本继承了条例收权的精神,在第二十五条规定:国家建设征用耕地一千亩以上,其他土地二千亩以上的,由国务院批准。 征用省、自治区行政区域内的土地,由省、自治区人民政府批准;征用耕地三亩以下,其他土地十亩以下的,由县级人民政府批准;省辖市、自治州人民政府的批准权限,由省、自治区人民代表大会常务委员会决定。 征用直辖市行政区域内的土地,由直辖市人民政府批准;直辖市的区人民政府和县人民政府的批准权限,由直辖市人民代表大会常务委员会决定。1998年全国人大常委会通过了对《土地管理法》的第一修订,我们将其称为1998年《土地管理法》,该法第四十五条规定征用下列土地的,由国务院批准:(一)基本农田;(二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的;(三)其他土地超过七十公顷的。征用前款规定以外的土地的,由省、自治区、直辖市人民政府批准,并报国务院备案。1998年《土地管理法》彻底结束了我国市、县级人民政府行使征地审批权的历史,2004年最新修订的《中华人民共和国土地管理法》也坚持了这一精神。从此,我国的征地审批权限走向集中,但是随着经济社会的飞速发展,这种集中审批的体制也逐渐暴露出了不足之处。
二、土地征收审批的行政责任重构
(一)土地征收审批行为的构成
在我国土地征收审批是国土管理部门最主要的职权之一。在此,笔者围绕土地管理部门在土地征收审批中的一系列具体行政行为以及其对应的行政责任来探讨目前我国征地审批体制在实践操作中的法律问题。我国的土地征收审批工作是一系列行为的综合。这其中包括具体行政行为和一些行政准备行为,而行政责任是由与其对应的具体行政行为产生的。在征地审批中主要的具体行政行为是省级政府和国务院的审批行为以及市、县政府土地管理部门在土地征收过程中的具体行政行为。后者又包括征地报批方案被批准之后的公示公告行为、组织实施征地比准决定所产生的具体行政行为、组织实施对被征地者进行补偿安置所产生的具体行政行为。
(二)土地征收审批机关的行为及其对应的行政责任
根据现行《土地管理法》第四十五条规定,我国现行的土地管理体制下征地审批权集中在省级政府和国务院。省级政府和国务院的审批包括审查和批准两个行为,必须先对下级政府的征地报批材料进行审查,在其材料符合法律规定的情况下做出批准的决定。(1)审查的内容。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条的规定,建设单位持建设项目的有关批准文件,向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请,由市、县人民政府土地行政主管部门审查,拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案(涉及国有农用地的,不拟定征用土地方案),经市、县人民政府审核同意后逐级上报有批准权的人民政府批准;同时国土资源部在1999年3月2日出台的《建设用地审查报批管理办法》第五条详细规定了建设单位申请建设项目时所附具的材料,该办法第六条将编制建设项目用地呈报说明书也纳入到了审查范围之内。这就形成了业界经常说的“一书四方案”, “一书四方案”也就是省级政府和国务院审查的主要内容,只有在这些材料全都合法真实的情况下才能做出批准的决定,而一但做出了批准征地的决定也就意味着批准了这“一书四方案”。(2)审查的方式。法律意义上的审查方式包括实质审查和形式审查。前者是指审查主体不仅对材料的形式是否符合要求进行审查,而且必须对材料内容是否真实进行审查;而形式审查只审查材料形式上是否齐全和符合法定要求,对合法性和真实性不做审查。但是不管是形式审查还是实质审查,审查主体都必须就其所实施的审查方式对审查结果负责。目前我国法律对省级政府和国务院的审查应当是实质审查还是形式审查没有做明确统一的规定。另外,这些报批的审查材料都是经过下级政府审核过的,省政府和国务院对下级政府的工作应给予充分的信任,没有必要再次实质审查;从行政高效的原则出发也不应对材料再次进行全面的实质审查。
对于形式审查,审批机关在什么样的情况下应当对其做出批准征地的决定承担行政责任呢?《行政诉讼法》是这样规定的,公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,做出具体行政行为的行政机关是被告。但是因为法律并没有对征地审查的方式做出具体统一的规定,而在实践中具有可操作性的方式是形式审查,按照行政诉讼法的规定倘若有人认为批准征地的决定侵犯了其合法权益,那么他就可以审批机关为被告提起行政诉讼。如果在这个行政诉讼中审批机关据以做出批准决定的报批材料形式上是符合法律规定的,但是实质上存在着不真实或者不合法的现象,那么审批机关就应当承担行政责任。在实践中存在大量的因为下级政府提供的报批材料存在实质上的不真实和不合法等问题,而审批机关又不得不只进行形式审查,最后不得不由审批机关来承担批准决定行为的行政责任。笔者认为这种法律制度使审批机关承担了太多的并不是由其本身过错而产生的行政责任。因为从操作性上看,审批机关要承担大量的征地审批工作,如果一定要进行实质审查的话很多项目就不得不等很久才能得到是否批准的决定,这会让项目本身的价值大打折扣,甚至可能出现批准下来了,项目却已经没有上马的必要了。
因此,笔者认为对于因征地审批提起的行政诉讼应当分具体的情况来确定被告和行政责任的承担者。如果真的是由于审批机关在形式审查过程中出现工作失误致使一些不符合形式要件的征地项目被批准,那么应当由其承担行政责任;如果下级政府的报批材料在形式上符合法律规定,但是存在不真实或者不合法等问题,进而由此引发了行政诉讼,那么就应由报批的下级政府承担相应的行政责任。也就是说下级审核机关应当对报批材料进行实质审查,因为下级机关相对于审批机关而言无论是从工作量和时间空间上而言,进行实质审查更具有可操作性。从某种角度说正事由于下级政府已经在审核阶段进行了实质审查,审批机关才能更加高效正确地完成对报批材料的审查和批准。
(三)市、县一级人民政府实施的其他与征地相关的行为及其责任
市、县政府与征地相关的具体行政行为主要是指市、县级政府在征地报批材料已经被省级政府或者国务院批准之后根据法律规定的职权和程序实以自己的名义做出的实施征地方案的行为。根据现行《土地管理法》第四十六条和《土地管理法实施条例》第二十五条的规定,征地方案的实施包括一系列的行为,其中具体行政行为又有公告行为、为被征地人办理补偿登记行为、公告并组织实施补偿安置方案行为。
这些具体行政行为由于是法律规定的被征土地所在地的市、县人民政府应当履行的职权,因此由此引发的行政责任应当根据《行政诉讼法》第二十五条的规定,由做出具体行政行为的行政机关作为被告。
三、我国征地审批制度改革的法律建议
(一)适当分散征地审批权限。目前我国征地审批行政责任承担之所以会出现这样的问题,其根本原因据在于审批权限过于集中,在这种集中审批体制下审批机关无论如何也无法对所有报批材料进行实质性审查。倘若出现材料在形式上符合法律规定而实际上其存在不真实或者不合法的情况,那么审批机关也要对此承担责任。这对审批机关是不公平的,因为报批的材料在之前已经由下级人民政府审核过,其可靠性和真实性应该是有保证的。因此,笔者建议在经济发展较快,同时对土地需求又比较旺盛的地区,可以将征地审批权限适当的下放给这些地方的地级人民政府。这种改革应当符合我国一贯循序渐进的做法,先在个别经济发达地区的地级市进行试点,然后根据试点的效果来进行立法上的修正。
(二)明确审查方式和内容。我国现行的法律并没有对征地审批的审查方式和相应方式应该适用于那些材料做出具体明确的规定。在实践中,对于每一个项目征地审批机关要审查的报批材料多达数十种,而每年的征地项目亦不在少数。因此在现行体制下这种审查必然是以形式审查为主。另一方面我国的国情是人口众多、耕地有限,保护耕地是《土地管理法》确定的基本国策,所以完全的形式审查也是不可取的,对于某些关键材料必须进行实质审查,例如征地目的是否是为了公共利益,被征土地的具体方位、性质和数量,补偿和安置的具体标准等。笔者认为可以用行政法规或者部门规章对这些问题进行规范,明确具体统一地规定全国征地审批的审查方式和对应的内容,总体上以形式审查为主,对个别关键的材料必须进行实质审查。
(三)确定征地审批的权责一致原则。权责一致原则是行政法的一项基本原则,是指让掌握和行使公共权力(包括立法权、司法权、行政权)而产生消极性后果的人承担否定性或对其不利的行政或法律后果、遭受制裁或惩处的原则[1]。国土资源部在2009年下发的《关于改进报国务院批准单独选址建设项目用地审查报批工作的通知》在第五点中规定了地方各级国土资源管理部门要按照权责一致的原则,认真履行用地审查职责,既严格把关、规范管理,又要缩短周期、提高效率,保障各项建设依法及时用地。但毕竟这个通知仅仅是针对报国务院批准单独选址建设项目,也只在这个范围内有效力。因此,笔者建议在对《土地管理法》进行的最新修订中写入权责一致原则,将该原则确立为土地管理执法过程中的基本原则。
[参考文献]
[1]王放放.论权责一致原则.广东行政学院院报,2000-8,12(4).
[作者简介]张飞,中国人民大学法学院法律硕士。