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2015年，我国提出“放管服”改革，旨在通过实行简政放权营造公平有序的良性市场环境，“双随机、一公开”是我国为落实“放管服”战略部署，对政府管理方式和规范市场执法进行的全方位改革。本文通过对行政指导在“双随机、一公开”监管模式中作用的研究，进一步思考其优化措施。从而促进市场的稳定发展，推动国家治理体系现代化。
一、行政指导符合“放管服”改革市场监管模式的核心要求
“放管服“改革以简政放权、放管结合为要求，“双随机、一公开”的市场监管模式，旨在通过转变政府职能，减少政府对市场的干预，增强市场的活力，营造良好的公平竞争的市场环境。行政指导符合“放管服”做到服务型政府的要求。行政指导是指通过柔性、灵活、不具有国家强制力的指导、劝告、建议等行为弥补政府干预的缺陷，促进市场的良性发展。
（一）“双随机、一公开”监管改革的提出背景
2015年，我国首次提出“放管服”改革的概念，即简政放权、放管结合、优化服务，旨在实现“小政府、大社会”的目标。我国“放管服”改革涉及范围广，并得到显著成效，其中“双随机、一公开”的市场监管改革为深化“放管服”改革的一项重要内容。
2015年8月，由国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》中，要求在全国全面推行“双随机、一公开”的市场监管模式。即在监管过程中随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开，达到执法透明化的目的，保障监管过程级结果公平公正公开，促进市场监管良性发展。
（二）“双随机、一公开”监管模式的推行情况
我国多数部门、领域以及地区已经推行实施“双随机、一公开”的监管改革，国家工商总局于2016年9月印发的《关于新形势下推进监管方式改革创新的意见》提出工商部门应促进与政府部门协同监管;财政部发布关于政府采购监督检查实施“双随机、一公开”工作细则的公告，指出了总体要求、主要目标、重点任务以及保障措施;国家能源局也提出做能源市场的阳光“裁判员”。
全国各省市积极响应国家政策，随即开展“双随机、一公开”监督工作。河南省计划全面建成国家信用信息公开系统;江西省强调要加快建立配套保障机制;青岛市以“双随机、一公开”监管改革为创新新机制。
（三）我国实行“双随机、一公开”监管模式的必要性
1.深化“放管服”改革，保障监管透明化
“双随机、一公开”监管模式是推进“放管服”改革的重要举措。我国之前长期存在行政效率不高、部门负担重、百姓“事难办”的问题。从我国全面推行“放管服”改革后，政府正在逐步从“大政府、小社会”转向“小政府、大社会”，从以前的干预市场经济到现在的逐步简政放权，满足多方需求。
“双随机、一公开”切实达到了“放管服”的目标。从政府层面来看，政府简政放权，监管部门工作量减少，各部门之间实现信息共享，同时责任落实到位，增强办公人员责任感;从社会需求来看，相关部门减轻负担，群众可以直接通过公示的信息直接获取市场监管的情况，更加直观全面的了解监管人员、监管过程及结果，保障监管公开透明。
2.有效缓解市场“监管失灵“问题，保障市场秩序
对于市场“监管失灵”问题，“双随机、一公开”针对性强并且效果显著。市场监管权在中国的出现较晚，无论是在政策制定还是实际操作方面都不够成熟，许多问题在市场运行过程中不断显现。
其一，監督责任主体不明确导致监管效率低。工商管理部门、质量监管部门等多个部门都拥有监管权力，导致存在监督范围重叠的问题，同时也存在监督不到位的情况。
其二，对监督权自身缺少约束，存在权力滥用的情况。我国赋予了监管部门监管权，只是做到了单方面的下放权力，但是缺少对监管权的监督和制约。对监管权的放松导致市场监管中存在滥用职权、玩忽职守的现象，甚至出现腐败，究其原因是没有对其进行有效的监督。
二、行政指导在“双随机、一公开”监管模式中的作用
（一）易于被接受，提供多方位指导
行政指导是非强制性的，具有柔和、灵活的特点。行政行为的指导对象可以自愿选择是否接受行政指导的内容，为受指导方留出足够空间，尊重受指导方的选择。
“双随机、一公开”监管模式中，行政指导可以补充随机抽查事项清单，在执法人员进行检查时若遇到什么问题，则可以给予引导和辅助，以政府比较宏观的视角进行相应的评价，可以赞同，也可以提出建议。所有的行政指导都是基于事实，以科学的角度出发作出的，但非强制性的，相对人可以作为多角度的参考。
（二）具有预防和抑制功能，利于减少和控制危害
在市场监管过程中，个人或社会组织可能为了增加自身利益而不惜损害社会利益。此时，行政指导因其具有灵活性，一方面，可以对可能发生的会对社会造成不利后果的行为做到及时预防，有效降低危害发生的可能性;另一方面，对于已经发生了的危害行为做到及时抑制，并且积极制定相应的措施，总之，在危害还没有发生或是发生初期及时进行制止，避免危害进一步扩大。
同时，因为政府具有主体优势，以及获得信息资源的强大能力，可以在预防和抑制阶段组织相关部门、相关专家进行进研究。其一，预防方面，明确可能导致危害社会秩序的因素，如果可以避免，则可以通过行政指导进行辅助和安排;如果可能没有办法避免，则做到提前分析、提前做好解决方案，在危害真正发生时，以最优的方式解决。其二，抑制方面，在危害发生的第一时间及时将危害降到最低，并从根源切实解决问题。同时对于广大群众需要作出一个合理的解释，可以利用行政指导的协调和疏通的功能，有效引领社会维护秩序、稳定舆论导向，为大众提供一个安全可靠的环境。
（三）形式内容具有普遍性，有效提升综合监管水平
行政指导覆盖面广、容易接受、灵活多样、追求效率。首先，结合国内外行政指导的实施现状和研究成果，行政指导的操作方式大致概括为抽象行政指导行为、具体行政指导行为和抽象具体两可型行政指导行为三大类，包含的形式内容多样，涉及发布、劝告、指导、协商等，做到了普遍覆盖，并且可以根据具体情况进行灵活调整，进行合情合理的指导。 其次，“双随机、一公开“市场监管模式中行政指导的对象主要是“双随机”的执法人员，并且可以补充随机抽查事项清单，指导行为主要以监管过程的准确性和公平公开展开，是实施“双随机、一公开”综合监管的有效手段。
三、行政指导对于“双随机、一公开”监管模式的优化措施
由于“双随机、一公开”的市场监管模式提出时间较短，呈现状态不够成熟，还未形成结构化的综合监管体系，我国相关部门可以通过借助政府的行政指导以完善市场监管模式，切实实行“双随机、一公开”，深化“放管服”改革。
（一）行政指导应同时重视监管过程和结果
行政指导比起结果更注重过程，这主要是因为行政指导具有非强制性的特征，只是根据规则、原则来进行指导和建议，是否接受行政指导取决于当事人的意愿。
对于“双随机、一公开”监管模式的实行，我国行政指导依然更注重过程和实施的形式，而忽略了实施的结果，其中明显的一点是由于检查标准不清导致的责任划分不明的一系列连环反应。其一，检查标准缺失导致实施困难。由于“双随机、一公开”是我国创新尝试的新型监管模式，具有特殊性和复杂性，在理论基础上没有构建完整的、合理的监管体系，导致在现实操作中缺少具体的衡量标准，难以把握检查尺度;其二，检查标准缺失导致难以进行责任划分。“双随机、一公开”吸取了之前传统监管模式的监管主体不明的教训，明确在检查执法过程中，应将责任划分到各部门，并且责任落实到人。但是检查标准的缺失同时也导致了缺少责任划分的依据，不利于监管责任的落实，甚至直接影响“双随机、一公开”的实施效果。
从法理层面讲，虽然行政指导是柔性灵活、不具有强制力的，但与此同时行政指导具有补充和替代功能。对于监管过程中出现的具体标准不明的问题，行政指导应及时灵活地采取相应的行政指导措施予以调整，明确监管过程中的具体检查标准，以补充监管过程中的不足，并且增强对监管过程的重视。
（二）通过行政指导提高监管队伍的专业化水平
目前我国进行的行政指导涉及范围较广，但是存在缺乏针对性的问题。在现行的“双随机、一公开”监管模式中，行政指导依然是与其他领域的相一致，进行一般普遍化的指导。“双随机”实现了对于检查人员和检查对象的公平性，但對于一些专业化程度高的监管领域，对执法人员的专业化水平要求极高。
从法理层面讲，由于行政机关在掌握知识、信息、政策上具有优越性和宏观性，其作出的行政指导能够从更加专业、具体的角度出发。对于执法队伍的专业化水平有待提高的问题，可以通过进行技术帮助型指导，提供具有针对性的专业化意见，以达到提高专业化水平的目标。
（三）创新行政指导的形式以实现社会共治的目标
目前我国行政指导的形式单一，没有最大程度的发挥行政指导的优势。创新行政指导的形式有利于更好的推行行政指导，也让被监管对象和群众更好的接受行政指导，争取做到社会各个主体共同积极参与的目标。
“双随机、一公开”中政府可以动员群众上报随机抽查事项清单的变动情况，以及向公众收集对新型监管模式的反馈或优化建议，增强群众的参与感。“一公开”公开了检查的结果，不仅避免了政府部门与企业之间可能存在的腐败问题，还增强了群众对于政府的信赖，同时增加了群众方的监督，真正做到公开透明，提高了行政管理效率，向社会共治的目标更进一步。
四、结语
在“放管服”改革的背景下，“双随机、一公开”的市场监管模式实施效果显著，有效改善了“监管失灵”的问题。行政指导以其特殊的形式，对“双随机、一公开”进行了补充和完善，起到了弥补立法的作用。因为“双随机、一公开”的新型监管模式还不够成熟，加之行政指导程序存在不足，在进行行政指导过程中存在重过程轻结果、监管队伍专业化水平低、行政指导形式单一等问题，本文也提出了相应的解决措施。
（作者单位：暨南大学）
作者简介：郝佳欣（2000-08），女，藏族，青海黄南，本科在读，暨南大学，研究方向：行政管理。
一、行政指导符合“放管服”改革市场监管模式的核心要求
“放管服“改革以简政放权、放管结合为要求，“双随机、一公开”的市场监管模式，旨在通过转变政府职能，减少政府对市场的干预，增强市场的活力，营造良好的公平竞争的市场环境。行政指导符合“放管服”做到服务型政府的要求。行政指导是指通过柔性、灵活、不具有国家强制力的指导、劝告、建议等行为弥补政府干预的缺陷，促进市场的良性发展。
（一）“双随机、一公开”监管改革的提出背景
2015年，我国首次提出“放管服”改革的概念，即简政放权、放管结合、优化服务，旨在实现“小政府、大社会”的目标。我国“放管服”改革涉及范围广，并得到显著成效，其中“双随机、一公开”的市场监管改革为深化“放管服”改革的一项重要内容。
2015年8月，由国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》中，要求在全国全面推行“双随机、一公开”的市场监管模式。即在监管过程中随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开，达到执法透明化的目的，保障监管过程级结果公平公正公开，促进市场监管良性发展。
（二）“双随机、一公开”监管模式的推行情况
我国多数部门、领域以及地区已经推行实施“双随机、一公开”的监管改革，国家工商总局于2016年9月印发的《关于新形势下推进监管方式改革创新的意见》提出工商部门应促进与政府部门协同监管;财政部发布关于政府采购监督检查实施“双随机、一公开”工作细则的公告，指出了总体要求、主要目标、重点任务以及保障措施;国家能源局也提出做能源市场的阳光“裁判员”。
全国各省市积极响应国家政策，随即开展“双随机、一公开”监督工作。河南省计划全面建成国家信用信息公开系统;江西省强调要加快建立配套保障机制;青岛市以“双随机、一公开”监管改革为创新新机制。
（三）我国实行“双随机、一公开”监管模式的必要性
1.深化“放管服”改革，保障监管透明化
“双随机、一公开”监管模式是推进“放管服”改革的重要举措。我国之前长期存在行政效率不高、部门负担重、百姓“事难办”的问题。从我国全面推行“放管服”改革后，政府正在逐步从“大政府、小社会”转向“小政府、大社会”，从以前的干预市场经济到现在的逐步简政放权，满足多方需求。
“双随机、一公开”切实达到了“放管服”的目标。从政府层面来看，政府简政放权，监管部门工作量减少，各部门之间实现信息共享，同时责任落实到位，增强办公人员责任感;从社会需求来看，相关部门减轻负担，群众可以直接通过公示的信息直接获取市场监管的情况，更加直观全面的了解监管人员、监管过程及结果，保障监管公开透明。
2.有效缓解市场“监管失灵“问题，保障市场秩序
对于市场“监管失灵”问题，“双随机、一公开”针对性强并且效果显著。市场监管权在中国的出现较晚，无论是在政策制定还是实际操作方面都不够成熟，许多问题在市场运行过程中不断显现。
其一，監督责任主体不明确导致监管效率低。工商管理部门、质量监管部门等多个部门都拥有监管权力，导致存在监督范围重叠的问题，同时也存在监督不到位的情况。
其二，对监督权自身缺少约束，存在权力滥用的情况。我国赋予了监管部门监管权，只是做到了单方面的下放权力，但是缺少对监管权的监督和制约。对监管权的放松导致市场监管中存在滥用职权、玩忽职守的现象，甚至出现腐败，究其原因是没有对其进行有效的监督。
二、行政指导在“双随机、一公开”监管模式中的作用
（一）易于被接受，提供多方位指导
行政指导是非强制性的，具有柔和、灵活的特点。行政行为的指导对象可以自愿选择是否接受行政指导的内容，为受指导方留出足够空间，尊重受指导方的选择。
“双随机、一公开”监管模式中，行政指导可以补充随机抽查事项清单，在执法人员进行检查时若遇到什么问题，则可以给予引导和辅助，以政府比较宏观的视角进行相应的评价，可以赞同，也可以提出建议。所有的行政指导都是基于事实，以科学的角度出发作出的，但非强制性的，相对人可以作为多角度的参考。
（二）具有预防和抑制功能，利于减少和控制危害
在市场监管过程中，个人或社会组织可能为了增加自身利益而不惜损害社会利益。此时，行政指导因其具有灵活性，一方面，可以对可能发生的会对社会造成不利后果的行为做到及时预防，有效降低危害发生的可能性;另一方面，对于已经发生了的危害行为做到及时抑制，并且积极制定相应的措施，总之，在危害还没有发生或是发生初期及时进行制止，避免危害进一步扩大。
同时，因为政府具有主体优势，以及获得信息资源的强大能力，可以在预防和抑制阶段组织相关部门、相关专家进行进研究。其一，预防方面，明确可能导致危害社会秩序的因素，如果可以避免，则可以通过行政指导进行辅助和安排;如果可能没有办法避免，则做到提前分析、提前做好解决方案，在危害真正发生时，以最优的方式解决。其二，抑制方面，在危害发生的第一时间及时将危害降到最低，并从根源切实解决问题。同时对于广大群众需要作出一个合理的解释，可以利用行政指导的协调和疏通的功能，有效引领社会维护秩序、稳定舆论导向，为大众提供一个安全可靠的环境。
（三）形式内容具有普遍性，有效提升综合监管水平
行政指导覆盖面广、容易接受、灵活多样、追求效率。首先，结合国内外行政指导的实施现状和研究成果，行政指导的操作方式大致概括为抽象行政指导行为、具体行政指导行为和抽象具体两可型行政指导行为三大类，包含的形式内容多样，涉及发布、劝告、指导、协商等，做到了普遍覆盖，并且可以根据具体情况进行灵活调整，进行合情合理的指导。 其次，“双随机、一公开“市场监管模式中行政指导的对象主要是“双随机”的执法人员，并且可以补充随机抽查事项清单，指导行为主要以监管过程的准确性和公平公开展开，是实施“双随机、一公开”综合监管的有效手段。
三、行政指导对于“双随机、一公开”监管模式的优化措施
由于“双随机、一公开”的市场监管模式提出时间较短，呈现状态不够成熟，还未形成结构化的综合监管体系，我国相关部门可以通过借助政府的行政指导以完善市场监管模式，切实实行“双随机、一公开”，深化“放管服”改革。
（一）行政指导应同时重视监管过程和结果
行政指导比起结果更注重过程，这主要是因为行政指导具有非强制性的特征，只是根据规则、原则来进行指导和建议，是否接受行政指导取决于当事人的意愿。
对于“双随机、一公开”监管模式的实行，我国行政指导依然更注重过程和实施的形式，而忽略了实施的结果，其中明显的一点是由于检查标准不清导致的责任划分不明的一系列连环反应。其一，检查标准缺失导致实施困难。由于“双随机、一公开”是我国创新尝试的新型监管模式，具有特殊性和复杂性，在理论基础上没有构建完整的、合理的监管体系，导致在现实操作中缺少具体的衡量标准，难以把握检查尺度;其二，检查标准缺失导致难以进行责任划分。“双随机、一公开”吸取了之前传统监管模式的监管主体不明的教训，明确在检查执法过程中，应将责任划分到各部门，并且责任落实到人。但是检查标准的缺失同时也导致了缺少责任划分的依据，不利于监管责任的落实，甚至直接影响“双随机、一公开”的实施效果。
从法理层面讲，虽然行政指导是柔性灵活、不具有强制力的，但与此同时行政指导具有补充和替代功能。对于监管过程中出现的具体标准不明的问题，行政指导应及时灵活地采取相应的行政指导措施予以调整，明确监管过程中的具体检查标准，以补充监管过程中的不足，并且增强对监管过程的重视。
（二）通过行政指导提高监管队伍的专业化水平
目前我国进行的行政指导涉及范围较广，但是存在缺乏针对性的问题。在现行的“双随机、一公开”监管模式中，行政指导依然是与其他领域的相一致，进行一般普遍化的指导。“双随机”实现了对于检查人员和检查对象的公平性，但對于一些专业化程度高的监管领域，对执法人员的专业化水平要求极高。
从法理层面讲，由于行政机关在掌握知识、信息、政策上具有优越性和宏观性，其作出的行政指导能够从更加专业、具体的角度出发。对于执法队伍的专业化水平有待提高的问题，可以通过进行技术帮助型指导，提供具有针对性的专业化意见，以达到提高专业化水平的目标。
（三）创新行政指导的形式以实现社会共治的目标
目前我国行政指导的形式单一，没有最大程度的发挥行政指导的优势。创新行政指导的形式有利于更好的推行行政指导，也让被监管对象和群众更好的接受行政指导，争取做到社会各个主体共同积极参与的目标。
“双随机、一公开”中政府可以动员群众上报随机抽查事项清单的变动情况，以及向公众收集对新型监管模式的反馈或优化建议，增强群众的参与感。“一公开”公开了检查的结果，不仅避免了政府部门与企业之间可能存在的腐败问题，还增强了群众对于政府的信赖，同时增加了群众方的监督，真正做到公开透明，提高了行政管理效率，向社会共治的目标更进一步。
四、结语
在“放管服”改革的背景下，“双随机、一公开”的市场监管模式实施效果显著，有效改善了“监管失灵”的问题。行政指导以其特殊的形式，对“双随机、一公开”进行了补充和完善，起到了弥补立法的作用。因为“双随机、一公开”的新型监管模式还不够成熟，加之行政指导程序存在不足，在进行行政指导过程中存在重过程轻结果、监管队伍专业化水平低、行政指导形式单一等问题，本文也提出了相应的解决措施。
（作者单位：暨南大学）
作者简介：郝佳欣（2000-08），女，藏族，青海黄南，本科在读，暨南大学，研究方向：行政管理。