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[摘要]建国初期，城市房屋问题形势严峻，造成城市房屋紧张的原因是：城市住房建设赶不上人口增长的需求，不合理的房租，混乱的房屋市场和人们对新政权房屋政策的误解。新政权解决城市房屋问题的措施是：保护房屋的产权和相应的权益；颁布法令，明确房屋政策；加强管理，规范房产市场。
[关键词]建国初期，房屋问题，措施
[中图分类号]K26[文献标识码]A[文章编号]0457—6241(2008)02—0024—06
建国初期，面对刚刚解放和接管的城市，新政权的工作千头万绪，除了急需完成新民主主义革命的遗留任务外，迅速稳定社会秩序，恢复发展生产，为人民营造安居乐业的和谐环境显得尤为迫切。面对全新的城市工作，新政权遇到一个棘手的问题就是如何解决城市居民房屋问题。因为，当时由房屋而引起的各类问题成为妨碍城市居民生产生活的一个突出问题，为此，新政权采取了包括法律、经济和行政等手段，力图解决人民的居住问题和房产纠纷，以稳定人心，为城市建设创造条件。学术界似乎忽略对这一关乎国计民生问题的研究，本文试图结合建国初期新政权解决城市住房的政策和举措，总结政府处理房地产方面的经验，期望对今天有所启迪。
一、建国初期城市的房屋问题
建国初期，“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”的千年哀叹成为新政权必须面对的现实问题。当时城市政权在城市居民住房方面遇到系列难题，这些问题突出表现为房屋缺乏、房租不合理和房屋纠纷不断。
1、城市居民住房相当缺乏
建国初期，城市公私房屋普遍缺乏，很多城市相继出现“房荒”现象，如首都北京市，机关、部队、居民各方面都面临住房不足的问题，据1951年北京市委关于建房问题给中央的报告称，群众“说房屋问题已经成为北京的毒瘤”。实际上，房荒是各大中城市都普遍存在的问题。1951年河北省委关于城市工作会议报告中忧心忡忡地说：“有些必需的城市建设没法兴办，特别是房荒问题，非常严重。”东北局关于东北各城市公共房产情况调查报告也披露：“种种迹象都显示着我们在城市已面临房荒，其主要标志是：房子缺，不够住，拥挤、混乱，互争和叫苦；弄得政府房产管理机构，东应两卡当，手忙脚乱。”由于住宅不足，不少职工居住条件很差，有的住在土洞、碉堡里，有的几家同居一室或几代同居一室。据中华全国总工会对工人住居情况的调查，沈阳、长春、成都等城市有的工人露宿街头，高楼脚下，“一铺一盖，两条麻袋”。“有些城市是床上睡人，床下养猪，左面灶火，右面厕所，进出门弯腰，挤得转不过身子”。另据对13个城市搬运工人住房的调查显示：“工人65791人的居住情况是：自有瓦房的3825人，占5/1％；租瓦房的16264人，占24.72％；住草棚、窝铺的23970人，占36.1％；无固定住居的21912人，占百分之33.31％。”由此可见，当时城市居民住房缺乏是相当普遍的现象。由于房荒，群众对政府很不满，严重影响党群政群关系，群众说：“吃饭穿衣问题共产党是解决了，很好，就是未给解决房子问题，使老百姓不得安生，不好。”住房紧张已经成为关系民生的重大问题。
2、房租超过了市民的承受力
从当时市民生活水平来看，大多数城市的房租是较高的。据几个大城市的调查，住单位公房的工人支付的房租约占工资的5％至10％，租赁私人房屋甚至更高，“竟有高达职工工资20％左右的”。某些城市公用事业没有认真贯彻为群众服务的方针，利润一般偏高，水电交通费用不尽合理，一些日用品连年涨价。例如沈阳市电车公司月票票价1955年比1950年提高了277％，沈阳市自来水也是如此，每吨水的利润是200％。上海市照明用电的利润是500％。由于房价较高，城市住房紧张的状况一直没有完全缓解，直到1956年对99个城市、工矿区980万职工的调查，住公家房屋的职工约占职工总数的46％，自有房屋和租住民房的职工约占30％；“住居条件很差(住危险房屋、老少同居或几家同居等)急需解决住房问题的职工约占20％”。总之，建国初期，不合理的房租已经成为困扰城市发展和市民生活的重大问题。
3、房产市场混乱造成纠纷不断
城市解放初期，由于多方面的原因，城市房地产市场非常混乱，尤其是房屋出租人和承租人之间的纠纷不断。如北京市仅1949年下半年的地政局统计材料显示：“总计本市城厢12个区到八月底止共收到2882件房屋纠纷案件”，频发的房屋纠纷案件成为突出的社会问题。
建国初期城市房屋纠纷，按照性质大致可分为三种类型：第一类，房屋租赁纠纷：包括因增租、减租、转租、欠租和租约期满五种情形所引起的纠纷，其中又以欠租纠纷最多，占1/2。欠租纠纷人都是由于过去经过国民党政权几次搜刮性的“币制改革”，租金已变得过低，出租人要求提高房租并拒收租金，或因过去以面粉计租，订得过高，房客拿不起，请求减租，并欠租不缴而引起的。第二类，房屋所有权的纠纷：包括买卖、回赎、铺底权、首要战犯的房屋和房屋倒把等问题。这类纠纷主要的是房屋所有权未确定，或非法冒领敌产，从事房屋倒把图利，或买卖房屋时沿用旧习“典三卖四”发生欠价和交房迟延的问题，或因铺面与铺底的所有权不一致而引起争执。第三类，收房纠纷：房主收房，房客同意交房，但在收房过程中发生过去付出之押租(包括不合理的押租)如何偿还，搬家费索得太高，提取存于伪法院租金如何折算等问题，以及房客在租赁期间对房屋修建费用之赔偿问题等。总之，不规范的房地产市场和大量房屋纠纷使紧张的房屋问题更加突出。
二、建国初期城市房屋问题产生的原因分析
造成建国初期城市房屋问题的原因是多方面的，既有城市人口过快增长、城市住房无法满足的因素，又有社会生产力不够发达，人民收入偏低而房价偏高的原因；既有不健全的房地产市场导致的房屋纠纷，又有人们不了解新政权的房产政策而出现的偏差。当然，根本性的原因是城市房屋本身就严重缺乏。总体来讲，以下几个方面的原因造成了城市的房屋问题：
1、城市住房建设赶不上人口增长的需求
建国初期随着社会的安定，城市人口迅速增长，人口过快增长已成为影响城市发展和社会安定的一个突出问题，尤其是居民住房问题成为困扰市民和政府的棘手问题。据北京、上海、武汉、吉林、长春、西安六市的统计，“从解放到1956年，人口增长比住宅的增长快一倍以上；长春市住房增加30％，而人口增加127％”。北京刚解放时人口只有197万，到1956年底，北京人口已增加到412万，仅1956年城市人口就增加了40多万人。增加的城市人口多是机关干部、建筑工人、工业职工和大学学生。中央机关的人口增长尤为迅速，中央各部门 都有一套附属机构，“每增加一个机构，就要增加一批干部；每增加一个干部，其中绝大多数连同其家属、保姆等就要增加五六个人”。这加剧了北京的人口负担。“以净增加的职工数按每人居住面积3.59平方米计算，则今后需多增加住宅8848万平方米。这一数字尚不包括新增职工家属在内，如包括家属计算，则所需数量更大”。而且城市人口的自然增长率也逐年上升，北京市1952年为2.57％，1955年增至3.51％。正如中共北京市委指出的：如何控制首都人口的发展，是一个很大的问题。此外，尚有大量农民和部分专业军人及失业工人不断流入北京。不断增长的人口和日益扩大的城市建设规模，使本来就紧张的住房问题更加突出。1951年薛子正秘书长在北京市人民政府委员会第八次会议上指出：北京市房屋困难的根本原因是“首都各项事业迅速发展，人口迅速增加，而房屋的增建却赶不上需要”。
一些机关、团体、公营企业等又租购了部分民房，就使城市房屋问题更加紧张。对此，群众很有怨言：“百姓对政府有四怕，怕公安局、法院、税务局和房地产管理机关，但不犯法，不偷漏税，即不怕公安局、法院、税务局，就是房地产管理机关最可怕，不知什么时候就撵你搬家，使你没法过。
2、房租过高与人民收入水平偏低的矛盾
建国初期，社会生产力很不发达，城市居民收入水平也较低，绝大部分人无力建房或者购房，租房几乎成为市民的唯一选择，如北京，“本市市民租房居住者占十分之六七”。租房的人一般都是普通职工和公教人员，过高的房租成为租房户的沉重负担。由于房荒，求租者甚众，僧多粥少的局面使房屋出租有利可图，一些房主任意抬高房价。私房房租一般要比公房的房租高二倍左右，“如吉林一铺炕(半间房)每月6～7元”，“又如广州私房租金高的占职工家庭收入的30％”。在北京市，一问宽八尺半的小厢房，1949年3月，每月房租是十四斤小米，10月，涨到25斤，到1950年3月，房主“非要52斤小米不行”。沈阳市的少数房主“出租房屋必须住户预付一年甚至四年的租金，有的租额(每月每间)竟高达13元至20元。不然，宁愿使房屋空着，也不出租”。高价房租已使人无法承受，而有些房主不愿意把房子租给工人，“工人要通过拉房纤的(中间人)才能租到房子。租下房子得先交四五个月的房租，拉房纤的要吃一份，房东要烂一份(即白拿一个月房租)”，这样一来，租房子时还要受到中间人的额外剥削。并且有些房主对工人很苛刻，双方如果发生纠纷，房主就要以加房租来威胁。
但由于各种原因，解放初期城市上商业很不景气，有许多工厂、商店等破产或者歇业，即使开工各业均处在勉强维持的地位，不少的工人处于半失业状态。城市居民生活极为困苦，失业人员的生活尤其艰难，“以喝粥汤度日者已是极普遍的现象，而以豆渣、豆饼、糠秕、野菜充饥者已日有增加。因无力负担房租而遭房东驱逐退租者到处可闻”。与此同时，与市民生活戚戚相关的日用品价格不断上涨，如“沈阳市1954年8月的生活费指数比1952年12月上涨16.5％，工资分值只增加6.6％”，一方面是物价节节攀升，一方面是市民收入缓步增长，收支几乎无法平衡，如1955年职工收入148元，开支138元，收支差额的10元钱中，有3.74元是购买公债的。因此，居民普遍反映无力负担高额房租，人们是“望房兴叹”。
3、房产市场不规范妨碍正常的房屋交易
建国初期，百废俱兴，旧制度被废除，新规则还在草创之中，尤其是房地产市场很不健全，尽管人民政府采取了很多措施，但由于房屋产权不清和不合理的房租价格，房屋纠纷频繁发生。这极大地影响了正常的房屋交易。
建国初期城市房租一直不合理，刚解放时过低，后来又偏高。刚刚解放时，房价偏低。因为房屋租金原来一直以货币支付，但在内战后期和解放初期，货币贬值和物价不稳，造成房租极低，有的地方甚至不足一盒火柴的价格，使房主无利可图，而房客相当于白住。据北京市地政局的材料，在841件房屋纠纷案件中，“每月租金在15斤小米以下者计617件，占73.4％；在10斤小米以下者计332件，占40％”。当时修理房屋的瓦工，大工每日工资12斤小米，小工每日8斤小米，每间房屋的一个月租金尚不抵瓦工工资开支，故房主不愿出租，也不想修缮房屋，要求房客搬家，以致纠纷不断。随着国民经济的好转和政府房地产政策的逐步完善，房主看到出租房屋的丰厚利润，不断提升房价，使房价高居不下。据1955年国家统计局关于工农生活水平问题的报告：“长春市调查，一个有四五口人的家庭，房租费用占工资收入10％到20％左右，冬季加上取暖费用，开支更大，有的几乎占到工资收入的一半。”
二是旧的惯例和非法中介又扰乱了房屋市场。这主要表现为铺底权问题、房纤和二房东问题。“铺底”起源于清乾隆年间，创设的目的是为了保护工商业者不因房东收房而影响营业。其后，由于“铺底”辗转出让，房东与“铺底权”人权利混淆，房东的产权逐渐萎缩，一般铺房多半由“铺底权”人加以支配，在日伪与国民党统治期间，通货膨胀，房租很少调整，房东的收益微乎其微，且有的房东已多年收不到租，因而增加了不少产权纠纷。在这种情形下，房东与“铺底权”人对房屋都不愿意加以修缮，因而使很多房屋因年久失修而逐渐损坏与倒塌。很显然，“铺底权”的制度是一个极不合理的制度，它妨碍了房屋的合理使用，也给少数操纵铺房的坏分子造成了投机牟利的机会。另外，不法中介，尤其是房纤和二房东的中间剥削既加重了承租人的负担，也损害了房主的利益。
4、不了解新政权房产政策而产生的偏差
新政权刚刚建立，城市里有很多使房主恐惧的流言，有说“农村没收地主土地分配给农民，城市将没收房主多余的房屋”；有说：政府将实行“住者有其房”的政策。更有一些不法房商(房纤和私人房屋中介)为操纵房市，垄断交易，破坏人民政府的房屋政策，阻挠市民通过政府的房地产交易所公平合理的交易，他们大肆造谣：“地政局测量房屋，是准备没收房屋”，“经过交易所成交立契的房价，都得买公债”等。这些谣言的传播，滋生两种情绪：房主普遍顾虑重重，害怕房屋产权和相应权益没有保障，怕政府会没收其多余的房产，他们不愿意修缮房屋，也不敢出租房屋，甚至听凭破旧房屋自生自灭；另一方面，部分租房户以为，人民当家做主了，就不愿意向房主缴纳房租，甚至期盼“住者有其房”。其结果是：一方面城市尚有部分多余的空房，一方面许多市民无房可住；一方面由于无人修缮部分房屋在风雨中倒塌，一方面政府和广大市民又无力建房。这样一来，城市房屋问题更加紧张。
三、新政权解决城市房屋的措施
面对建国初期的城市房屋问题，新政权运用政府权威，采取包括法律、经济、行政等在内的各种手 段，修建房屋，鼓励私人出租，规范房产市场，极大地缓解了城市住房压力。
1、保护房屋产权及其相应的权益
新政权进入城市后，为解除人们对城市房屋政策的误解，中央政府和各大城市政权通过颁布法令，张贴布告，运用报刊等媒体宣传新政权对于城市私人所有的房屋、地产和房租的政策，切实保护房主的权益。刘少奇在为中央起草对华东局关于接关江南城市指示草案的批示中指出：“城市解放后，许多房客不交房租，房东亦不敢收房租，因此人心长期不安。军管会和人民政府对此不应缄默，长期不表示态度，应正式宣布除官僚资本之房屋应予没收外，一切私人房屋的所有权应予保障。”根据中央指示，一些城市更进一步明确了人民政府的房产政策：“人民政府对人民一切合法取得之房产的所有权与合法经营权(包括修建、买卖、转让、使用、出租等权益在内)，一律保护，任何机关、部队、团体和个人，不得强购、强租、强借、强占。”针对那种以为解放后就不需要再向房主交房租的思想，政府的态度非常明朗：“但是能否免交呢?我们认为是不能的，因自己的房屋尚需缴纳地价和房产各税，租户如不交租，是不合理的。”因为租金的收入是为了保护和修建城市的房屋，从维护房主利益和促进城市发展来看，政府明确规定房客急需向房主交租是明智的选择。
新政权之所以采取保护房屋产权的政策，是新政权严格执行新民主主义政策的结果。因为新民主主义从经济上保护城市工商业的发展，从政治上团结包括民族资产阶级和小资产阶级在内的广大人民，而“城市里私人房主对房屋的占有，一般地不是封建性质，而是资本主义性质的”。“私有房屋的租赁是资本借贷的一种特殊形态。”故人民政府依法保护各阶层人民在城市的房屋所有权及相应的权益。新政权的房屋政策，在维护房主利益的同时，又极大地兼顾了房客的需求；在有利于城市建设和经济发展的同时，又促进了社会的和谐稳定。
2、颁布法令和规章制度，明确房屋政策
进入城市以后，为纠正当时党内部分人过“左”的行为，同时也为了澄清社会上部分人对房屋政策的误解，新政权相继公布一系列法令和指示，为解决和处理城市房屋问题提供了法律保障和政策依据。早在1949年1月，中共即将全面进入城市，为合理解决城市房屋问题，刘少奇就指出：“不要提出或者暗示分配房屋或降低房租的口号，相反应表示房客应该照旧缴纳房租。”同年4月，刘少奇在北平市委、市政府党员干部大会上再次重申：“私人房屋，我们明确宣布除官僚的房产外，私人的不加没收，不准侵犯，私人房权政府保障。至于房租是否要减，我想我们也可以宣布，不开展减房租运动。采取房主与房客自由协议的办法解决。如果遇有争议，可请政府调解。保障私人房产不是暂时的，而是长期的。”在北平、天津等大城市解放后，新政权更是颁布了一系列的房屋问题的法令，明确了新政权的房屋政策和解决房屋问题的原则。如1949年8月《人民日报》发表“关于城市房产、房租的性质和政策”文章，宣布了新政权解决城市房屋问题的总原则。其后，一系列相关法令相继出台：《北京市房产税征收暂行办法》(1949年11月)、《北京市房地产权登记暂行规则》(1950年4月)、《中南区关于城市房产权的几项原则决定》(1950年10月)、《北京市私有房屋租赁暂行规则》(1950年11月)、《铺底权解纷处理试行办法》(1951年4月)、《城市房产税暂行条例》(1951年8月)等等。这些指示、法令和规则对城市房屋产权保护、房产经营、房屋纠纷的处理等问题作出了明确规定，为解决建国初期城市房屋问题提供了政策依据。通过这些措施，稳定了人心，规范了有关房屋问题流转、租赁等行为。
3、鼓励公私投资修建和出租房屋
鉴于严重房荒的存在，为切实保障群众的生活问题，政府运用经济杠杆，通过减免房地产税收等手段，刺激私人建房和出租房屋。1951年政务院颁布的《城市房地产税暂行条例》规定：“新建房屋自落成之月份起，免纳三年房地产税”，“翻修房屋超过新建费用二分之一者，自工竣月份起，免纳二年房地产税”。为解决房荒，北京市各界人民代表会议通过决议，规定：“过去自住房屋纳税为出租房屋十分之六，现为鼓励城市房屋出租，将自住房屋税额提高到出租房屋的十分之八。”通过这些措施，很多市民申请建房，房主也配合政府出租房屋和修缮旧屋。
此外，人民政府积极组建公营建筑公司和公私合营的房产公司，大量修建房屋，以解决职工和市民的住房问题。毛泽东在给各中央局，分局，各大市委、省委的指示中说：“北京所提组织公私合营的房产公司，修建房屋解决房荒的计划，各大城市凡严重缺房者均可仿行。现在大城市房屋缺乏，已引起人民很大不满，必须有计划地建筑新房，修理旧房，满足人民的需要。”根据中央的指示，各大城市从城市基本建设费用中挤出相当比例用于建房。对缓解城市居民住房压力起到积极作用。根据全国总工会的资料，“从1952年到1956年国家对职工住宅的投资共有41.6亿元，建筑面积达7282平方米(每平方米平均造价57元)”。从1950年到1957年，“在需要大量投资兴建工业能源交通重点建设的同时，投入了较多资金用于住房建设。投资占基本建设投资的比重平均每年达9.83％，有时达12.5％”。此外，政府还帮助市民用“自建公助”的办法盖了不少简易的住宅。
不可否认，根本解决房屋困难的有效办法是大批地兴建新的房屋，但是，由于建国初期百废俱兴，各项建设都急需资金，政府一时还不能拿出充足的资金来大规模建筑房屋。因此，保护并及时修缮现有的房屋，也是逐步减轻房屋的困难的重要手段。许多城市专门成立了房屋修缮委员会，动员房东、房客协力修房。有的城市还专门召开了房主房客座谈会，解释城市房屋政策，在主客双方取得协议后，着手修缮。如，北京市“六区至7月底已修好房屋1100间，对防止雨季塌房起了很大作用；七区全区需要修缮的1815间房屋，至七月底已修好431间，已动工及准备修缮的有742间”。这些措施也取得了良好的效果。
4、加强政府监管力度，整治规范房产市场
建国初期城市房地产市场很不规范，一些房屋中介打着“广告社”“服务社”等招牌，以说合房屋为名，操纵房屋的买卖、租赁、搬迁等事项，从中渔利。特别是房纤们沿袭日伪和国民党统治时期的恶习，借拉房纤为掩护，用欺骗、威吓等不法手段，对房东、房客或房屋的买主、卖主实行敲诈，索取高额“纤费”，并且哄抬房价，甚至阻挠房屋的正常买卖、租赁，破坏人民政府的房屋政策。鉴于不法中介和房纤们的活动已经给正常的房屋市场造成混乱，影响了城市居民生活，违背了政府法令。人民政府一方面发出了取缔不法中介的法令，保护房东、房客、卖主、买主的租赁、买卖房屋的正当权益；另一方面，重拳出击，抓捕并公开集体宣判了一批严重违法的房纤。人民政府的这些措施，维护了人民的正当权益，稳定了房屋市场正常交易。
为进一步规范房屋市场，各地城市人民政府成立地政局或房地产管理处等机构，加强对房地产市场的管理力度。这些机构专门负责房屋租赁纠纷的调解、房地产登记、颁发房地产证，以执行保护与管理城市私有房屋，鼓励房屋修建，有计划地发展都市建设。同时，人民政府又大量增设房地产交易所，鼓励市民在买卖或租赁房屋时由当事人自行接洽，以减少交易费用和纠纷，帮助市民公平合理买卖和租赁房屋，切实保护房东和房客的利益。房地产交易所为市民带来了实际好处，市民非常感激和拥护政府，“要不是人民政府为我们不辞辛苦地办事，落到纤手手里，不知要花多少冤枉钱啦!”此外，改革不合理的制度。对于长期得不到解决的“铺底权”问题，人民政府明令严格禁止“铺底权”的创设、买卖、租赁、典、质等行为。对已有的“铺底权”纠纷，政府规定：“铺底权”人营业自用的铺房，在其继续营业期内、房东不得收房；有铺底权者须向房东合理调整房租。对铺房有所投资的建筑铺底，尽可能的使其权利划一；另外还规定了“铺底权”人对铺房有优先购买权。这些措施充分地贯彻了保护房屋与发展工商业的政策，使房东与工商业者均得到切实利益。
总之，建国初期，城市居民的住房形势一度非常严峻，对这一棘手的问题，人民政府在保护房主权益和满足市民房屋需求时，严格执行新民主主义政策，运用法律、税收和行政手段，采取了鼓励公私修建房屋，加强政府管理，规范房地产市场等措施。新政权处理和解决城市房屋问题的措施，非常突出地彰显新政权的执政能力。建国初期新政权解决城市房屋问题的举措，对今天政府加强房地产市场的监管应有所启迪。
责任编辑 王公悫
[关键词]建国初期，房屋问题，措施
[中图分类号]K26[文献标识码]A[文章编号]0457—6241(2008)02—0024—06
建国初期，面对刚刚解放和接管的城市，新政权的工作千头万绪，除了急需完成新民主主义革命的遗留任务外，迅速稳定社会秩序，恢复发展生产，为人民营造安居乐业的和谐环境显得尤为迫切。面对全新的城市工作，新政权遇到一个棘手的问题就是如何解决城市居民房屋问题。因为，当时由房屋而引起的各类问题成为妨碍城市居民生产生活的一个突出问题，为此，新政权采取了包括法律、经济和行政等手段，力图解决人民的居住问题和房产纠纷，以稳定人心，为城市建设创造条件。学术界似乎忽略对这一关乎国计民生问题的研究，本文试图结合建国初期新政权解决城市住房的政策和举措，总结政府处理房地产方面的经验，期望对今天有所启迪。
一、建国初期城市的房屋问题
建国初期，“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”的千年哀叹成为新政权必须面对的现实问题。当时城市政权在城市居民住房方面遇到系列难题，这些问题突出表现为房屋缺乏、房租不合理和房屋纠纷不断。
1、城市居民住房相当缺乏
建国初期，城市公私房屋普遍缺乏，很多城市相继出现“房荒”现象，如首都北京市，机关、部队、居民各方面都面临住房不足的问题，据1951年北京市委关于建房问题给中央的报告称，群众“说房屋问题已经成为北京的毒瘤”。实际上，房荒是各大中城市都普遍存在的问题。1951年河北省委关于城市工作会议报告中忧心忡忡地说：“有些必需的城市建设没法兴办，特别是房荒问题，非常严重。”东北局关于东北各城市公共房产情况调查报告也披露：“种种迹象都显示着我们在城市已面临房荒，其主要标志是：房子缺，不够住，拥挤、混乱，互争和叫苦；弄得政府房产管理机构，东应两卡当，手忙脚乱。”由于住宅不足，不少职工居住条件很差，有的住在土洞、碉堡里，有的几家同居一室或几代同居一室。据中华全国总工会对工人住居情况的调查，沈阳、长春、成都等城市有的工人露宿街头，高楼脚下，“一铺一盖，两条麻袋”。“有些城市是床上睡人，床下养猪，左面灶火，右面厕所，进出门弯腰，挤得转不过身子”。另据对13个城市搬运工人住房的调查显示：“工人65791人的居住情况是：自有瓦房的3825人，占5/1％；租瓦房的16264人，占24.72％；住草棚、窝铺的23970人，占36.1％；无固定住居的21912人，占百分之33.31％。”由此可见，当时城市居民住房缺乏是相当普遍的现象。由于房荒，群众对政府很不满，严重影响党群政群关系，群众说：“吃饭穿衣问题共产党是解决了，很好，就是未给解决房子问题，使老百姓不得安生，不好。”住房紧张已经成为关系民生的重大问题。
2、房租超过了市民的承受力
从当时市民生活水平来看，大多数城市的房租是较高的。据几个大城市的调查，住单位公房的工人支付的房租约占工资的5％至10％，租赁私人房屋甚至更高，“竟有高达职工工资20％左右的”。某些城市公用事业没有认真贯彻为群众服务的方针，利润一般偏高，水电交通费用不尽合理，一些日用品连年涨价。例如沈阳市电车公司月票票价1955年比1950年提高了277％，沈阳市自来水也是如此，每吨水的利润是200％。上海市照明用电的利润是500％。由于房价较高，城市住房紧张的状况一直没有完全缓解，直到1956年对99个城市、工矿区980万职工的调查，住公家房屋的职工约占职工总数的46％，自有房屋和租住民房的职工约占30％；“住居条件很差(住危险房屋、老少同居或几家同居等)急需解决住房问题的职工约占20％”。总之，建国初期，不合理的房租已经成为困扰城市发展和市民生活的重大问题。
3、房产市场混乱造成纠纷不断
城市解放初期，由于多方面的原因，城市房地产市场非常混乱，尤其是房屋出租人和承租人之间的纠纷不断。如北京市仅1949年下半年的地政局统计材料显示：“总计本市城厢12个区到八月底止共收到2882件房屋纠纷案件”，频发的房屋纠纷案件成为突出的社会问题。
建国初期城市房屋纠纷，按照性质大致可分为三种类型：第一类，房屋租赁纠纷：包括因增租、减租、转租、欠租和租约期满五种情形所引起的纠纷，其中又以欠租纠纷最多，占1/2。欠租纠纷人都是由于过去经过国民党政权几次搜刮性的“币制改革”，租金已变得过低，出租人要求提高房租并拒收租金，或因过去以面粉计租，订得过高，房客拿不起，请求减租，并欠租不缴而引起的。第二类，房屋所有权的纠纷：包括买卖、回赎、铺底权、首要战犯的房屋和房屋倒把等问题。这类纠纷主要的是房屋所有权未确定，或非法冒领敌产，从事房屋倒把图利，或买卖房屋时沿用旧习“典三卖四”发生欠价和交房迟延的问题，或因铺面与铺底的所有权不一致而引起争执。第三类，收房纠纷：房主收房，房客同意交房，但在收房过程中发生过去付出之押租(包括不合理的押租)如何偿还，搬家费索得太高，提取存于伪法院租金如何折算等问题，以及房客在租赁期间对房屋修建费用之赔偿问题等。总之，不规范的房地产市场和大量房屋纠纷使紧张的房屋问题更加突出。
二、建国初期城市房屋问题产生的原因分析
造成建国初期城市房屋问题的原因是多方面的，既有城市人口过快增长、城市住房无法满足的因素，又有社会生产力不够发达，人民收入偏低而房价偏高的原因；既有不健全的房地产市场导致的房屋纠纷，又有人们不了解新政权的房产政策而出现的偏差。当然，根本性的原因是城市房屋本身就严重缺乏。总体来讲，以下几个方面的原因造成了城市的房屋问题：
1、城市住房建设赶不上人口增长的需求
建国初期随着社会的安定，城市人口迅速增长，人口过快增长已成为影响城市发展和社会安定的一个突出问题，尤其是居民住房问题成为困扰市民和政府的棘手问题。据北京、上海、武汉、吉林、长春、西安六市的统计，“从解放到1956年，人口增长比住宅的增长快一倍以上；长春市住房增加30％，而人口增加127％”。北京刚解放时人口只有197万，到1956年底，北京人口已增加到412万，仅1956年城市人口就增加了40多万人。增加的城市人口多是机关干部、建筑工人、工业职工和大学学生。中央机关的人口增长尤为迅速，中央各部门 都有一套附属机构，“每增加一个机构，就要增加一批干部；每增加一个干部，其中绝大多数连同其家属、保姆等就要增加五六个人”。这加剧了北京的人口负担。“以净增加的职工数按每人居住面积3.59平方米计算，则今后需多增加住宅8848万平方米。这一数字尚不包括新增职工家属在内，如包括家属计算，则所需数量更大”。而且城市人口的自然增长率也逐年上升，北京市1952年为2.57％，1955年增至3.51％。正如中共北京市委指出的：如何控制首都人口的发展，是一个很大的问题。此外，尚有大量农民和部分专业军人及失业工人不断流入北京。不断增长的人口和日益扩大的城市建设规模，使本来就紧张的住房问题更加突出。1951年薛子正秘书长在北京市人民政府委员会第八次会议上指出：北京市房屋困难的根本原因是“首都各项事业迅速发展，人口迅速增加，而房屋的增建却赶不上需要”。
一些机关、团体、公营企业等又租购了部分民房，就使城市房屋问题更加紧张。对此，群众很有怨言：“百姓对政府有四怕，怕公安局、法院、税务局和房地产管理机关，但不犯法，不偷漏税，即不怕公安局、法院、税务局，就是房地产管理机关最可怕，不知什么时候就撵你搬家，使你没法过。
2、房租过高与人民收入水平偏低的矛盾
建国初期，社会生产力很不发达，城市居民收入水平也较低，绝大部分人无力建房或者购房，租房几乎成为市民的唯一选择，如北京，“本市市民租房居住者占十分之六七”。租房的人一般都是普通职工和公教人员，过高的房租成为租房户的沉重负担。由于房荒，求租者甚众，僧多粥少的局面使房屋出租有利可图，一些房主任意抬高房价。私房房租一般要比公房的房租高二倍左右，“如吉林一铺炕(半间房)每月6～7元”，“又如广州私房租金高的占职工家庭收入的30％”。在北京市，一问宽八尺半的小厢房，1949年3月，每月房租是十四斤小米，10月，涨到25斤，到1950年3月，房主“非要52斤小米不行”。沈阳市的少数房主“出租房屋必须住户预付一年甚至四年的租金，有的租额(每月每间)竟高达13元至20元。不然，宁愿使房屋空着，也不出租”。高价房租已使人无法承受，而有些房主不愿意把房子租给工人，“工人要通过拉房纤的(中间人)才能租到房子。租下房子得先交四五个月的房租，拉房纤的要吃一份，房东要烂一份(即白拿一个月房租)”，这样一来，租房子时还要受到中间人的额外剥削。并且有些房主对工人很苛刻，双方如果发生纠纷，房主就要以加房租来威胁。
但由于各种原因，解放初期城市上商业很不景气，有许多工厂、商店等破产或者歇业，即使开工各业均处在勉强维持的地位，不少的工人处于半失业状态。城市居民生活极为困苦，失业人员的生活尤其艰难，“以喝粥汤度日者已是极普遍的现象，而以豆渣、豆饼、糠秕、野菜充饥者已日有增加。因无力负担房租而遭房东驱逐退租者到处可闻”。与此同时，与市民生活戚戚相关的日用品价格不断上涨，如“沈阳市1954年8月的生活费指数比1952年12月上涨16.5％，工资分值只增加6.6％”，一方面是物价节节攀升，一方面是市民收入缓步增长，收支几乎无法平衡，如1955年职工收入148元，开支138元，收支差额的10元钱中，有3.74元是购买公债的。因此，居民普遍反映无力负担高额房租，人们是“望房兴叹”。
3、房产市场不规范妨碍正常的房屋交易
建国初期，百废俱兴，旧制度被废除，新规则还在草创之中，尤其是房地产市场很不健全，尽管人民政府采取了很多措施，但由于房屋产权不清和不合理的房租价格，房屋纠纷频繁发生。这极大地影响了正常的房屋交易。
建国初期城市房租一直不合理，刚解放时过低，后来又偏高。刚刚解放时，房价偏低。因为房屋租金原来一直以货币支付，但在内战后期和解放初期，货币贬值和物价不稳，造成房租极低，有的地方甚至不足一盒火柴的价格，使房主无利可图，而房客相当于白住。据北京市地政局的材料，在841件房屋纠纷案件中，“每月租金在15斤小米以下者计617件，占73.4％；在10斤小米以下者计332件，占40％”。当时修理房屋的瓦工，大工每日工资12斤小米，小工每日8斤小米，每间房屋的一个月租金尚不抵瓦工工资开支，故房主不愿出租，也不想修缮房屋，要求房客搬家，以致纠纷不断。随着国民经济的好转和政府房地产政策的逐步完善，房主看到出租房屋的丰厚利润，不断提升房价，使房价高居不下。据1955年国家统计局关于工农生活水平问题的报告：“长春市调查，一个有四五口人的家庭，房租费用占工资收入10％到20％左右，冬季加上取暖费用，开支更大，有的几乎占到工资收入的一半。”
二是旧的惯例和非法中介又扰乱了房屋市场。这主要表现为铺底权问题、房纤和二房东问题。“铺底”起源于清乾隆年间，创设的目的是为了保护工商业者不因房东收房而影响营业。其后，由于“铺底”辗转出让，房东与“铺底权”人权利混淆，房东的产权逐渐萎缩，一般铺房多半由“铺底权”人加以支配，在日伪与国民党统治期间，通货膨胀，房租很少调整，房东的收益微乎其微，且有的房东已多年收不到租，因而增加了不少产权纠纷。在这种情形下，房东与“铺底权”人对房屋都不愿意加以修缮，因而使很多房屋因年久失修而逐渐损坏与倒塌。很显然，“铺底权”的制度是一个极不合理的制度，它妨碍了房屋的合理使用，也给少数操纵铺房的坏分子造成了投机牟利的机会。另外，不法中介，尤其是房纤和二房东的中间剥削既加重了承租人的负担，也损害了房主的利益。
4、不了解新政权房产政策而产生的偏差
新政权刚刚建立，城市里有很多使房主恐惧的流言，有说“农村没收地主土地分配给农民，城市将没收房主多余的房屋”；有说：政府将实行“住者有其房”的政策。更有一些不法房商(房纤和私人房屋中介)为操纵房市，垄断交易，破坏人民政府的房屋政策，阻挠市民通过政府的房地产交易所公平合理的交易，他们大肆造谣：“地政局测量房屋，是准备没收房屋”，“经过交易所成交立契的房价，都得买公债”等。这些谣言的传播，滋生两种情绪：房主普遍顾虑重重，害怕房屋产权和相应权益没有保障，怕政府会没收其多余的房产，他们不愿意修缮房屋，也不敢出租房屋，甚至听凭破旧房屋自生自灭；另一方面，部分租房户以为，人民当家做主了，就不愿意向房主缴纳房租，甚至期盼“住者有其房”。其结果是：一方面城市尚有部分多余的空房，一方面许多市民无房可住；一方面由于无人修缮部分房屋在风雨中倒塌，一方面政府和广大市民又无力建房。这样一来，城市房屋问题更加紧张。
三、新政权解决城市房屋的措施
面对建国初期的城市房屋问题，新政权运用政府权威，采取包括法律、经济、行政等在内的各种手 段，修建房屋，鼓励私人出租，规范房产市场，极大地缓解了城市住房压力。
1、保护房屋产权及其相应的权益
新政权进入城市后，为解除人们对城市房屋政策的误解，中央政府和各大城市政权通过颁布法令，张贴布告，运用报刊等媒体宣传新政权对于城市私人所有的房屋、地产和房租的政策，切实保护房主的权益。刘少奇在为中央起草对华东局关于接关江南城市指示草案的批示中指出：“城市解放后，许多房客不交房租，房东亦不敢收房租，因此人心长期不安。军管会和人民政府对此不应缄默，长期不表示态度，应正式宣布除官僚资本之房屋应予没收外，一切私人房屋的所有权应予保障。”根据中央指示，一些城市更进一步明确了人民政府的房产政策：“人民政府对人民一切合法取得之房产的所有权与合法经营权(包括修建、买卖、转让、使用、出租等权益在内)，一律保护，任何机关、部队、团体和个人，不得强购、强租、强借、强占。”针对那种以为解放后就不需要再向房主交房租的思想，政府的态度非常明朗：“但是能否免交呢?我们认为是不能的，因自己的房屋尚需缴纳地价和房产各税，租户如不交租，是不合理的。”因为租金的收入是为了保护和修建城市的房屋，从维护房主利益和促进城市发展来看，政府明确规定房客急需向房主交租是明智的选择。
新政权之所以采取保护房屋产权的政策，是新政权严格执行新民主主义政策的结果。因为新民主主义从经济上保护城市工商业的发展，从政治上团结包括民族资产阶级和小资产阶级在内的广大人民，而“城市里私人房主对房屋的占有，一般地不是封建性质，而是资本主义性质的”。“私有房屋的租赁是资本借贷的一种特殊形态。”故人民政府依法保护各阶层人民在城市的房屋所有权及相应的权益。新政权的房屋政策，在维护房主利益的同时，又极大地兼顾了房客的需求；在有利于城市建设和经济发展的同时，又促进了社会的和谐稳定。
2、颁布法令和规章制度，明确房屋政策
进入城市以后，为纠正当时党内部分人过“左”的行为，同时也为了澄清社会上部分人对房屋政策的误解，新政权相继公布一系列法令和指示，为解决和处理城市房屋问题提供了法律保障和政策依据。早在1949年1月，中共即将全面进入城市，为合理解决城市房屋问题，刘少奇就指出：“不要提出或者暗示分配房屋或降低房租的口号，相反应表示房客应该照旧缴纳房租。”同年4月，刘少奇在北平市委、市政府党员干部大会上再次重申：“私人房屋，我们明确宣布除官僚的房产外，私人的不加没收，不准侵犯，私人房权政府保障。至于房租是否要减，我想我们也可以宣布，不开展减房租运动。采取房主与房客自由协议的办法解决。如果遇有争议，可请政府调解。保障私人房产不是暂时的，而是长期的。”在北平、天津等大城市解放后，新政权更是颁布了一系列的房屋问题的法令，明确了新政权的房屋政策和解决房屋问题的原则。如1949年8月《人民日报》发表“关于城市房产、房租的性质和政策”文章，宣布了新政权解决城市房屋问题的总原则。其后，一系列相关法令相继出台：《北京市房产税征收暂行办法》(1949年11月)、《北京市房地产权登记暂行规则》(1950年4月)、《中南区关于城市房产权的几项原则决定》(1950年10月)、《北京市私有房屋租赁暂行规则》(1950年11月)、《铺底权解纷处理试行办法》(1951年4月)、《城市房产税暂行条例》(1951年8月)等等。这些指示、法令和规则对城市房屋产权保护、房产经营、房屋纠纷的处理等问题作出了明确规定，为解决建国初期城市房屋问题提供了政策依据。通过这些措施，稳定了人心，规范了有关房屋问题流转、租赁等行为。
3、鼓励公私投资修建和出租房屋
鉴于严重房荒的存在，为切实保障群众的生活问题，政府运用经济杠杆，通过减免房地产税收等手段，刺激私人建房和出租房屋。1951年政务院颁布的《城市房地产税暂行条例》规定：“新建房屋自落成之月份起，免纳三年房地产税”，“翻修房屋超过新建费用二分之一者，自工竣月份起，免纳二年房地产税”。为解决房荒，北京市各界人民代表会议通过决议，规定：“过去自住房屋纳税为出租房屋十分之六，现为鼓励城市房屋出租，将自住房屋税额提高到出租房屋的十分之八。”通过这些措施，很多市民申请建房，房主也配合政府出租房屋和修缮旧屋。
此外，人民政府积极组建公营建筑公司和公私合营的房产公司，大量修建房屋，以解决职工和市民的住房问题。毛泽东在给各中央局，分局，各大市委、省委的指示中说：“北京所提组织公私合营的房产公司，修建房屋解决房荒的计划，各大城市凡严重缺房者均可仿行。现在大城市房屋缺乏，已引起人民很大不满，必须有计划地建筑新房，修理旧房，满足人民的需要。”根据中央的指示，各大城市从城市基本建设费用中挤出相当比例用于建房。对缓解城市居民住房压力起到积极作用。根据全国总工会的资料，“从1952年到1956年国家对职工住宅的投资共有41.6亿元，建筑面积达7282平方米(每平方米平均造价57元)”。从1950年到1957年，“在需要大量投资兴建工业能源交通重点建设的同时，投入了较多资金用于住房建设。投资占基本建设投资的比重平均每年达9.83％，有时达12.5％”。此外，政府还帮助市民用“自建公助”的办法盖了不少简易的住宅。
不可否认，根本解决房屋困难的有效办法是大批地兴建新的房屋，但是，由于建国初期百废俱兴，各项建设都急需资金，政府一时还不能拿出充足的资金来大规模建筑房屋。因此，保护并及时修缮现有的房屋，也是逐步减轻房屋的困难的重要手段。许多城市专门成立了房屋修缮委员会，动员房东、房客协力修房。有的城市还专门召开了房主房客座谈会，解释城市房屋政策，在主客双方取得协议后，着手修缮。如，北京市“六区至7月底已修好房屋1100间，对防止雨季塌房起了很大作用；七区全区需要修缮的1815间房屋，至七月底已修好431间，已动工及准备修缮的有742间”。这些措施也取得了良好的效果。
4、加强政府监管力度，整治规范房产市场
建国初期城市房地产市场很不规范，一些房屋中介打着“广告社”“服务社”等招牌，以说合房屋为名，操纵房屋的买卖、租赁、搬迁等事项，从中渔利。特别是房纤们沿袭日伪和国民党统治时期的恶习，借拉房纤为掩护，用欺骗、威吓等不法手段，对房东、房客或房屋的买主、卖主实行敲诈，索取高额“纤费”，并且哄抬房价，甚至阻挠房屋的正常买卖、租赁，破坏人民政府的房屋政策。鉴于不法中介和房纤们的活动已经给正常的房屋市场造成混乱，影响了城市居民生活，违背了政府法令。人民政府一方面发出了取缔不法中介的法令，保护房东、房客、卖主、买主的租赁、买卖房屋的正当权益；另一方面，重拳出击，抓捕并公开集体宣判了一批严重违法的房纤。人民政府的这些措施，维护了人民的正当权益，稳定了房屋市场正常交易。
为进一步规范房屋市场，各地城市人民政府成立地政局或房地产管理处等机构，加强对房地产市场的管理力度。这些机构专门负责房屋租赁纠纷的调解、房地产登记、颁发房地产证，以执行保护与管理城市私有房屋，鼓励房屋修建，有计划地发展都市建设。同时，人民政府又大量增设房地产交易所，鼓励市民在买卖或租赁房屋时由当事人自行接洽，以减少交易费用和纠纷，帮助市民公平合理买卖和租赁房屋，切实保护房东和房客的利益。房地产交易所为市民带来了实际好处，市民非常感激和拥护政府，“要不是人民政府为我们不辞辛苦地办事，落到纤手手里，不知要花多少冤枉钱啦!”此外，改革不合理的制度。对于长期得不到解决的“铺底权”问题，人民政府明令严格禁止“铺底权”的创设、买卖、租赁、典、质等行为。对已有的“铺底权”纠纷，政府规定：“铺底权”人营业自用的铺房，在其继续营业期内、房东不得收房；有铺底权者须向房东合理调整房租。对铺房有所投资的建筑铺底，尽可能的使其权利划一；另外还规定了“铺底权”人对铺房有优先购买权。这些措施充分地贯彻了保护房屋与发展工商业的政策，使房东与工商业者均得到切实利益。
总之，建国初期，城市居民的住房形势一度非常严峻，对这一棘手的问题，人民政府在保护房主权益和满足市民房屋需求时，严格执行新民主主义政策，运用法律、税收和行政手段，采取了鼓励公私修建房屋，加强政府管理，规范房地产市场等措施。新政权处理和解决城市房屋问题的措施，非常突出地彰显新政权的执政能力。建国初期新政权解决城市房屋问题的举措，对今天政府加强房地产市场的监管应有所启迪。
责任编辑 王公悫