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2013年1月29日上午8时许，在中国科学院动物研究所的一间会议室，中科院动物研究所副研究员解焱在仔细梳理着一个文件。她所做的，在稍后的会议上正式告知公众——一部新的《中华人民共和国自然保护地法（草案建议稿）》已经拟就。
这部中国自然保护领域最新的法律草案建议稿，由“自然保护立法研究组”历时一年完成。这个立法研究组，由解焱担任总协调人，成员则超过100位，涵盖了国内包括生态、法律、政策研究、公民社会建设等相关研究领域的专家。
“中国一直缺乏一部具备系统性、完整性的自然保护法律，来有效地保护中国的生物多样性和生态系统服务功能。”谈到为何推出这部法律草案建议稿，从事生物多样性保护工作将近20年的解焱解释说。
《自然保护地法（草案建议稿）》背后潜隐的事实是，此前的十余年，中国的自然保护立法进程一直在推进，然而几经反复，多轮博弈，自然保护的覆盖范围和管理体制两大根本性问题，依然没有得到解决，这其中，更充满了多个利益部门之间的复杂博弈。
十年纠葛
解焱跑过不少保护区。她感叹，中国自然保护区发展50年，划出国土15%的面积来做保护，国家对自然保护区是重视的，但是管理体制不顺、人员编制不足、专项经费紧张、没有执法权和管理权，长期困扰着自然保护区管理机构，当地百姓因为保护受到限制，不能从资源开发中获得足够的利益，变得更加贫穷，甚至遭遇环境污染等威胁。
这些问题，日益受到关注。十余年来，关于自然保护的立法，也一直没有停摆。但是，在推进中，自然保护法律应当如何制定，始终饱受争议与纠葛。
全国人大环资委主持的《自然遗产保护法（草案）》，原定于2012年交由全国人大常委会审议，但至今搁置。搁置的原因是反对声音此起彼伏。这些声音除了来自学界，也来自一些政府部门。
《自然遗产保护法（草案）》的遭遇，凸显出自然保护立法之难。主要难点在于：自然保护，其范畴究竟应当怎样界定；现行法律和管理体制下，各类保护地分属各部门管理，保护区域与部门职责等交叉重叠、互相矛盾且保护目标各异，利益又当如何协调。
历次修法，上述问题未能有效解决。中国至今尚未出台一部专门法律来系统、有效地保障自然保护事业的开展，更何况与其相关配套的法律法规、标准、规范。“这种情况对国家生态安全的维护十分不利，不能达到保护成效最大化。”解焱说。
在中国，关于自然保护区最早的立法，可以追溯到1985年。当时的林业部报请国务院批准了《森林和野生动物自然保护区的管理办法》，但这一《办法》法律位阶较低，属于部门行政规章。
此后的1994年，当时的国家环保总局和有关部委报请国务院批准了《自然保护区管理条例》。《办法》和《条例》构成了中国自然保护的法律基石。
近些年来，越来越多的人开始认识到，有效地保护好自然保护地，是捍卫中国生态底线最基本的手段。而《办法》和《条例》，已经越来越难以在地方经济发展与自然保护中，维持一种平衡。
问题细碎而现实：什么样的区域应该建立自然保护区？建立自然保护区后，怎样管理？需要怎样的规划？保护区在体制上如何建设？应有多少编制、资金？由谁来解决，怎么解决？“这都要通过立法来确定。”一位国家林业局官员告诉《财经国家周刊》记者。
立法是共识，修法工作随之启动，却争议不断。
在九届全国人大上，一些人大代表提出，中国应当提高自然保护现行法律的位阶，制定一部自然保护区法，通过这部法律，将天然野生动植物栖息地、各种类型的森林生态系统、草原生态系统、荒漠生态系统、湿地生态系统等精华，切实保护。
九届全国人大提请十届全国人大将《自然保护区法》纳入国家立法计划。十届全国人大环境与资源保护委员会主任委员毛如柏，促进成立起草小组。《自然保护区法》最初由当时的国家环保局和林业部分别起草。
《自然保护区法（草案）》初具规模，在调研过程中，一部分学者认为，仅仅用“自然保护区”的概念，不能够完全涵盖自然保护范畴。这部分学者起草《自然保护地法（草案）》，出台后，引发争议。争议的焦点，在于自然保护的范畴。
在中国的法律语境中，“自然保护区”涵盖的是一个个具体的、依法成立的自然保护区。“自然保护地”则是一个宏观概念，参考了世界自然保护联盟（IUCN）的分类标准，包括绝对保护区、可以开展旅游活动的保护区、科研性质保护区等。这一概念将森林公园、旅游区等，都纳入自然保护分级管理体系。
但是，ICUN的这一概念，是从世界各国保护地类型中归纳出来的，事实上没有哪一个国家存在这样的体系。《自然保护地法（草案）》引发了资源管理部门的强烈意见。他们认为，中国没有形成这样的体系，甚至一些资源保护类型，尚未有实践探索，所以“很难做出一个体系来，整体上保护是不现实的”。
于是，回到自然保护区，就自然保护区来进行保护，成为立法原则。“因为自然保护区所占国土资源面积已经15%了，数量上也已达到2000多个。”前述国家林业局官员回忆。
其后，十届全国人大在报请十一届全国人大时，将自然保护立法的名目改为《自然保护区域法》。但是，在中国没有“自然保护区域”这种概念，时任十一届全国人大环资委主任委员的汪光焘，根据调研和专家建议，又把《自然保护区域法》改为《自然遗产保护法》。《自然遗产保护法（草案）》，原定于2012年进入全国人大常委会审议阶段。
“口水”最多的草案
《自然遗产保护法（草案）》，成为历史上遭遇质疑最多的自然保护立法草案。
“我之所以会公开坚决反对这个草案，是因为它无法保护生态系统的核心——生物多样性；不能保护生态系统的供给、调节、支持功能，甚至会导致一定程度的保护倒退。”解焱说。
她解释，目前各国普遍采用的保护理念是，既严格保护核心栖息地，又保护可以由人类利用的重要栖息地，建立各种栖息地之间的连通性，形成保护网络。 但是，《自然遗产法》只覆盖了国家级风景名胜区和国家级自然保护区，共约600处，占中国保护地总数不到10%，其他90%的自然保护地将无法可依。“这将在全国形成600处左右的保护孤岛，孤岛内的生物多样性得到保护，孤岛外的生物多样性却得不到保护”。孤岛间无法形成保护网络，致使动植物的栖息地严重破碎化，表面上提高了少数自然保护地的保护级别，但实际上在更大层面影响了就地保护的整体效果。
此外，《自然遗产法》强调生态系统的遗产保护和文化服务功能，忽视更加重要的供给、调节和支持等功能，不能有效延缓和阻止中国总体生态系统服务功能退化的趋势。解焱举例说，密云水库是北京首要的水源保护地，全国类似密云水库的水源保护区有数百个，但是在遗产法的体系下，这些水源保护区均得不到应有的保护。
前述国家林业局官员则表示，《自然遗产法》管理体制方面的问题，或将带来部门矛盾。《自然遗产法》规定建设部门负责自然遗产的主管，又明确环保部综合管理自然保护区，“问题和现行体制是矛盾的”。他解释，监督、管理、评估、资金来源等问题，极易造成部门矛盾。特别是如今一些风景名胜就在在自然保护区内，兴建设施，开展旅游，进行经营管理，成为各相关部门争夺的“摇钱树”。“每部分资源都有具体的部门分管，有农业部、林业局、环保部、地质矿产部门甚至文化部等等。都想多拿资源，多分羹。”
除了部门间的利益纠葛，管理体系的另一未解沉疴，还体现在自然保护地保护管理水平低下。
解焱发现，其根本原因在于自然保护地管理机构职责不清，管理机构的保护和经营职责混杂，导致管理机构工作重点在经营，保护工作被严重弱化。自然保护地管理机构人事管理权往往在地方，人事管理权以及人员工资等都由地方政府负责，自然保护地管理受制于当地政府的发展压力。保护管理经费严重缺乏，国家很多的资金投入被用于经营发展，而经营带来的盈利则很少用在保护上，“问题亟待解决”。
自然保护究竟涵盖哪些范畴，应该如何理顺自然资源与自然环境的管理体制，成为历次修法的焦点，却至今未解。“这样的立法会整个破坏我们自然保护的势头。”解焱说。前述林业局官员也称，这个法律一旦审议通过，会对已有的几十年的保护成果造成极大伤害。
新的冲击波
2012年，解焱牵头成立“自然保护立法研究组”，历时1年，《自然保护地法（草案建议稿）》出炉。
自然保护立法研究组建议，应该将所有自然保护地（包括自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质公园、水利风景区、水源保护区、自然保护小区等）都纳入到一个框架体系下，根据保护的严格程度和绝大部分区域的利用方式建立起管理类别及其管理标准，从而建立起良好的监督机制，确保各个类型的保护地做到各自的管理要求。
针对当地多种土地利用需要，解决当地社区发展和保护之间的冲突，《自然保护地法（草案建议稿）》建议，每一类自然保护地根据实际情况应进行分区，在确保“核心区”（即严格得到保护，不受人类干扰的区域）得到严格保护的前提下，允许缓冲区内开展生态旅游、自然资源的直接利用等活动。因为每个地方都有自己的特点，在分区上应给予当地更多灵活度，细化分区，明确各区中允许的活动，以便开展相应管理和监督。
对于自然保护地的管理体制，《自然保护地法（草案建议稿）》建议，维持各类自然保护地的现有主管部门体系不变，设立独立于保护地管理部门之外的保护地综合管理机构，自然保护地管理机构肩负着监督和制约人类活动对自然生态造成破坏的重要责任。此外，行政主管部门、综合管理部门、评审委员会、第三方评估和社会监督都是对自然保护地管理机构的制约单位，实施监督。
接下来，这份草案建议稿，将提交到全国人大常委会、中央各部委与自然保护相关各部门。解焱希望，《自然保护地法》能在2014年列入全国人大立法计划，并尽早出台。
这部中国自然保护领域最新的法律草案建议稿，由“自然保护立法研究组”历时一年完成。这个立法研究组，由解焱担任总协调人，成员则超过100位，涵盖了国内包括生态、法律、政策研究、公民社会建设等相关研究领域的专家。
“中国一直缺乏一部具备系统性、完整性的自然保护法律，来有效地保护中国的生物多样性和生态系统服务功能。”谈到为何推出这部法律草案建议稿，从事生物多样性保护工作将近20年的解焱解释说。
《自然保护地法（草案建议稿）》背后潜隐的事实是，此前的十余年，中国的自然保护立法进程一直在推进，然而几经反复，多轮博弈，自然保护的覆盖范围和管理体制两大根本性问题，依然没有得到解决，这其中，更充满了多个利益部门之间的复杂博弈。
十年纠葛
解焱跑过不少保护区。她感叹，中国自然保护区发展50年，划出国土15%的面积来做保护，国家对自然保护区是重视的，但是管理体制不顺、人员编制不足、专项经费紧张、没有执法权和管理权，长期困扰着自然保护区管理机构，当地百姓因为保护受到限制，不能从资源开发中获得足够的利益，变得更加贫穷，甚至遭遇环境污染等威胁。
这些问题，日益受到关注。十余年来，关于自然保护的立法，也一直没有停摆。但是，在推进中，自然保护法律应当如何制定，始终饱受争议与纠葛。
全国人大环资委主持的《自然遗产保护法（草案）》，原定于2012年交由全国人大常委会审议，但至今搁置。搁置的原因是反对声音此起彼伏。这些声音除了来自学界，也来自一些政府部门。
《自然遗产保护法（草案）》的遭遇，凸显出自然保护立法之难。主要难点在于：自然保护，其范畴究竟应当怎样界定；现行法律和管理体制下，各类保护地分属各部门管理，保护区域与部门职责等交叉重叠、互相矛盾且保护目标各异，利益又当如何协调。
历次修法，上述问题未能有效解决。中国至今尚未出台一部专门法律来系统、有效地保障自然保护事业的开展，更何况与其相关配套的法律法规、标准、规范。“这种情况对国家生态安全的维护十分不利，不能达到保护成效最大化。”解焱说。
在中国，关于自然保护区最早的立法，可以追溯到1985年。当时的林业部报请国务院批准了《森林和野生动物自然保护区的管理办法》，但这一《办法》法律位阶较低，属于部门行政规章。
此后的1994年，当时的国家环保总局和有关部委报请国务院批准了《自然保护区管理条例》。《办法》和《条例》构成了中国自然保护的法律基石。
近些年来，越来越多的人开始认识到，有效地保护好自然保护地，是捍卫中国生态底线最基本的手段。而《办法》和《条例》，已经越来越难以在地方经济发展与自然保护中，维持一种平衡。
问题细碎而现实：什么样的区域应该建立自然保护区？建立自然保护区后，怎样管理？需要怎样的规划？保护区在体制上如何建设？应有多少编制、资金？由谁来解决，怎么解决？“这都要通过立法来确定。”一位国家林业局官员告诉《财经国家周刊》记者。
立法是共识，修法工作随之启动，却争议不断。
在九届全国人大上，一些人大代表提出，中国应当提高自然保护现行法律的位阶，制定一部自然保护区法，通过这部法律，将天然野生动植物栖息地、各种类型的森林生态系统、草原生态系统、荒漠生态系统、湿地生态系统等精华，切实保护。
九届全国人大提请十届全国人大将《自然保护区法》纳入国家立法计划。十届全国人大环境与资源保护委员会主任委员毛如柏，促进成立起草小组。《自然保护区法》最初由当时的国家环保局和林业部分别起草。
《自然保护区法（草案）》初具规模，在调研过程中，一部分学者认为，仅仅用“自然保护区”的概念，不能够完全涵盖自然保护范畴。这部分学者起草《自然保护地法（草案）》，出台后，引发争议。争议的焦点，在于自然保护的范畴。
在中国的法律语境中，“自然保护区”涵盖的是一个个具体的、依法成立的自然保护区。“自然保护地”则是一个宏观概念，参考了世界自然保护联盟（IUCN）的分类标准，包括绝对保护区、可以开展旅游活动的保护区、科研性质保护区等。这一概念将森林公园、旅游区等，都纳入自然保护分级管理体系。
但是，ICUN的这一概念，是从世界各国保护地类型中归纳出来的，事实上没有哪一个国家存在这样的体系。《自然保护地法（草案）》引发了资源管理部门的强烈意见。他们认为，中国没有形成这样的体系，甚至一些资源保护类型，尚未有实践探索，所以“很难做出一个体系来，整体上保护是不现实的”。
于是，回到自然保护区，就自然保护区来进行保护，成为立法原则。“因为自然保护区所占国土资源面积已经15%了，数量上也已达到2000多个。”前述国家林业局官员回忆。
其后，十届全国人大在报请十一届全国人大时，将自然保护立法的名目改为《自然保护区域法》。但是，在中国没有“自然保护区域”这种概念，时任十一届全国人大环资委主任委员的汪光焘，根据调研和专家建议，又把《自然保护区域法》改为《自然遗产保护法》。《自然遗产保护法（草案）》，原定于2012年进入全国人大常委会审议阶段。
“口水”最多的草案
《自然遗产保护法（草案）》，成为历史上遭遇质疑最多的自然保护立法草案。
“我之所以会公开坚决反对这个草案，是因为它无法保护生态系统的核心——生物多样性；不能保护生态系统的供给、调节、支持功能，甚至会导致一定程度的保护倒退。”解焱说。
她解释，目前各国普遍采用的保护理念是，既严格保护核心栖息地，又保护可以由人类利用的重要栖息地，建立各种栖息地之间的连通性，形成保护网络。 但是，《自然遗产法》只覆盖了国家级风景名胜区和国家级自然保护区，共约600处，占中国保护地总数不到10%，其他90%的自然保护地将无法可依。“这将在全国形成600处左右的保护孤岛，孤岛内的生物多样性得到保护，孤岛外的生物多样性却得不到保护”。孤岛间无法形成保护网络，致使动植物的栖息地严重破碎化，表面上提高了少数自然保护地的保护级别，但实际上在更大层面影响了就地保护的整体效果。
此外，《自然遗产法》强调生态系统的遗产保护和文化服务功能，忽视更加重要的供给、调节和支持等功能，不能有效延缓和阻止中国总体生态系统服务功能退化的趋势。解焱举例说，密云水库是北京首要的水源保护地，全国类似密云水库的水源保护区有数百个，但是在遗产法的体系下，这些水源保护区均得不到应有的保护。
前述国家林业局官员则表示，《自然遗产法》管理体制方面的问题，或将带来部门矛盾。《自然遗产法》规定建设部门负责自然遗产的主管，又明确环保部综合管理自然保护区，“问题和现行体制是矛盾的”。他解释，监督、管理、评估、资金来源等问题，极易造成部门矛盾。特别是如今一些风景名胜就在在自然保护区内，兴建设施，开展旅游，进行经营管理，成为各相关部门争夺的“摇钱树”。“每部分资源都有具体的部门分管，有农业部、林业局、环保部、地质矿产部门甚至文化部等等。都想多拿资源，多分羹。”
除了部门间的利益纠葛，管理体系的另一未解沉疴，还体现在自然保护地保护管理水平低下。
解焱发现，其根本原因在于自然保护地管理机构职责不清，管理机构的保护和经营职责混杂，导致管理机构工作重点在经营，保护工作被严重弱化。自然保护地管理机构人事管理权往往在地方，人事管理权以及人员工资等都由地方政府负责，自然保护地管理受制于当地政府的发展压力。保护管理经费严重缺乏，国家很多的资金投入被用于经营发展，而经营带来的盈利则很少用在保护上，“问题亟待解决”。
自然保护究竟涵盖哪些范畴，应该如何理顺自然资源与自然环境的管理体制，成为历次修法的焦点，却至今未解。“这样的立法会整个破坏我们自然保护的势头。”解焱说。前述林业局官员也称，这个法律一旦审议通过，会对已有的几十年的保护成果造成极大伤害。
新的冲击波
2012年，解焱牵头成立“自然保护立法研究组”，历时1年，《自然保护地法（草案建议稿）》出炉。
自然保护立法研究组建议，应该将所有自然保护地（包括自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质公园、水利风景区、水源保护区、自然保护小区等）都纳入到一个框架体系下，根据保护的严格程度和绝大部分区域的利用方式建立起管理类别及其管理标准，从而建立起良好的监督机制，确保各个类型的保护地做到各自的管理要求。
针对当地多种土地利用需要，解决当地社区发展和保护之间的冲突，《自然保护地法（草案建议稿）》建议，每一类自然保护地根据实际情况应进行分区，在确保“核心区”（即严格得到保护，不受人类干扰的区域）得到严格保护的前提下，允许缓冲区内开展生态旅游、自然资源的直接利用等活动。因为每个地方都有自己的特点，在分区上应给予当地更多灵活度，细化分区，明确各区中允许的活动，以便开展相应管理和监督。
对于自然保护地的管理体制，《自然保护地法（草案建议稿）》建议，维持各类自然保护地的现有主管部门体系不变，设立独立于保护地管理部门之外的保护地综合管理机构，自然保护地管理机构肩负着监督和制约人类活动对自然生态造成破坏的重要责任。此外，行政主管部门、综合管理部门、评审委员会、第三方评估和社会监督都是对自然保护地管理机构的制约单位，实施监督。
接下来，这份草案建议稿，将提交到全国人大常委会、中央各部委与自然保护相关各部门。解焱希望，《自然保护地法》能在2014年列入全国人大立法计划，并尽早出台。