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摘 要：土地政策的实施与运作对于地方政府财政乃至我国财政都具有重要意义，当前我国土地政策在实施与运作中受到各种因素的干扰，不能顺利执行。本文阐述地方政府财政与土地政策的紧密关系，重点分析土地政策在地方政府财政中无法顺利执行的原因，并建立确保地方财政与土地政策和谐共融的博弈方案，以期为制定合理的土地政策提供参考。
关键词：地方政府 ；土地政策；博弈方案
中图分类号：F281 文献标识码：A 文章编号：1672-2442（2015）05-0099-05
引言
当前，随着社会经济的发展，人们对土地问题的关注度不断提高，土地问题同社会经济间的关系成为重要的公共议题[1]。通过对土地问题和土地状况进行深入分析，能够发现地方政府对土地财政具有深刻影响，例如国土资源部门着重处理违法用地的案件中，就有六成为地方违法案件。导致地方政府在土地政策中出现众多违章行为的原因归根结底为土地政策下的种种纰漏[2-3]。
1 地方政府财政与土地政策的紧密关系
1.1地方政府的“土地财政”状况
通常地方政府的财政预算收入中不包括“土地政策”一项，但是在实践过程中“土地政策”产生的收入在地方政府经济收入中占有较高比例[4]。产生这一情况的最根本原因要追溯到1994年的分税制改革。自政府制定分税改革制度后，中央政府为了确保经济的平稳发展，将大量具有稳定税源、税收量大且易征收税类规划到中央财政。大量税收上缴后导致地方政府财权薄弱，事权增加。失调状态下的地方政府在巨大财政压力下开始积极寻求其他财政手段增加地方财政收入金额[5-6]。当时将土地出让金全部划归为地方所有，地方政府通过对土地全方位、多角度立体化的实施和运作，得到了与土地相关的费用，包括所有与土地的买卖、承租、转租和使用有间接或直接关系的各类费用；还包括城乡土地费用收入，其中有土地使用税、营业税、土地增值税、耕地占有税、契约税、承包费用等等。
从经济发展的历史角度进行分析，地方政府为了实现城市的繁荣，有积极实施土地政策进而带动地方经济的发展的内在动机。土地管理化模式的形成让房产市场与土地市场完美衔接，共同发展，实现了二者互惠互利双赢的关系，提高了地方政府财政经济的发展速度，加快了城市的发展进程。最终，地方政府在财政与城市建设上都得到了长久且有利的发展，各个地方政府纷纷提出要“经营土地来经营城市”，土地相关费用的收入逐渐成为地方财政重要的收入来源，导致地方政府“土地财政”的形成，也使得土地政策的发展与地方政府财政间存在着密切的影响关系[7]。
据2009年数据统计，在房地产营业税这一领域，收入的金额占整个地方政府财政收入比例的50%以上，土地出让金的巨大财富创收让“土地财政”备受地方政府青睐。有研究报告指出：发达地区县市每年土地收入费用平均可达15亿元，即使落后地区县市房产用地收入金额在预算外也占有绝大比例。全国各大地方城市的房产土地出让金额总比呈惊人速度攀升态势，深圳、上海等城市一年的收入金额超过15000亿元，其他城市也纷纷过千亿。
1.2地方政府的“土地财政”困境
分税制下的“土地政策”在城市建设初期的贡献可圈可点，但随着市场的升级，时代的发展，土地政策初期模式已不再符合当今地方经济科学持续发展的要求。如若不与时俱进，革新换代，将土地政策延续到政府规划制度里，势必将导致众多社会经济问题的出现。
①容易造成土地资源的浪费。地方政府为了达到业绩的提升和完成政治业绩的目的，急功近利，扩大地方政府财政系统，在地方各大城市设立专供开发、吸引投资（外资）的专业用地。这些多数为满足当下经济的需求，成为了个人政治功利手段的“止痛药”，造成了大面积的土地粗放利用和闲置问题，严重浪费国土资源。
②过分依赖房产行业和建筑业使地方发展结构畸形。为了能使地方政府利益最大化，利用土地财政模式——地方政府将核心资源全都投入到房产与建筑用地事业方面，当地政府满足了对于土地税收的需要，带动了经济GDP发展并增加了财政收入。如今国内的这种畸形发展模式正在持续扩张，当单一、畸形的产业结构继续发展下去势必会不利于我国城市化建设的可持续发展。
③过度的土地投资易造成金融风暴，会增加政府财政的风险。政府在进行土地收购存储备案前，以土地为交易工具进行银行抵押贷款，然后得到财政资金再实行进一步的土地使用权，导致政府财政与各大银行之间联系紧密，而八成的银行为国有银行，因此这将间接关系到政府财政与银行的金融风险。
从图1可以看出伴随着通货膨胀水平的持续攀升，从1999年到2007年，房地产的价格指数一直居高不下，掩藏着巨大的泡沫，其牵一发而动全身，极易造成金融风暴和地方财政崩溃。
④土地生财易引发腐败和导致违法用地行为。由于地方政府完全把持着土地的出让、批租营业税等各种全款项，再加上没有配套的监督机制来进行审核制约，地方政府将会把土地生财之道作为发家致富的“摇钱树”。在巨大利益的驱使下，土地的重要性也造成了多起违法用地的现象，国土资源部门着重处理查办的多半案例是地方违法用地的案件。在土地似金的市场中出现如此之多的违法用地情况也是不可避免的。
2 地方政府“土地财政”困境解析
2.1分税制改革之痛
分税制度在经济发展初期着实有效地增长了国内财政的经济，但若以长远角度来观察，分税制度非但没有给地方政府的财政制度带来益处，反而造成了地方财政的困难，究其原因是对地方政府在债务方面的设定。地方政府扩充资金的传统方式是发行地方债劵，但是在《中华人民共和国预算法》第28条中明确规定，中国“地方各级预算按照量入为出，收支平衡为原则编造，不列入赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方债券”。但实际情况却是中国各级地方政府通过各式各样的变相方式来举债，如今规模已达到惊人的程度。 地方政府弥补财政和城市建设方面的资金不足问题的手段，主要是通过土地转让直接获得利润和对土地进行融资带来间接收益。具体表现其一为用土地做为抵押向银行贷款，这就加大了地方对土地的需求，所以地方政府还扩大了土地征收范围，不但局限了城市建设用地，而且将农村集体土地也纳入政府用地范围；其二为实行土地市场化，当土地价格不断在市场中升高， 市场上就会出现供不应求的假象，提升土地价值，加大土地对各个行业的吸引，地方政府才会获得更多的高额财政收入；其三为土地价格持高，刺激建筑业和房地产市场价格波动，房价的居高不下导致巨额资金不得收回，政府空有物资；其四为出让土地，获得土地出让金，出让土地可暂时获得出让金，却丢失了40-70年的土地使用权，这绝不是长久持续的方案，将会导致地方政府随着经济的迅猛发展而出现财政危机。
2.2地方财政困难重重
（1）规章制度上的纰漏
中央和地方在财权和事权的划分上存在分歧，分税制度上市后，财权逐渐上移中央，地方却承担原本由中央负责的开支。这种“上级政府请客，下级政府买单”、“上级政府决策，下级政府执行”的情况屡见不鲜。地方政府在人员考核问题上完善不细，官员考核制度能真正解决多少社会实际问题？房住不起、病看不起、学上不起等等现实问题的解决核心如果只是看经济增长数字的话，将会导致工作方向产生偏差。
（2）监督和制约机构不完善
地方政府在债务监督约束制度上存在严重问题，无明确上级和部门掌控。预算的软约束导致大量债务扩张，缺少具有约束力的明文规章制约导致每届领导新官上任创建业绩和重火力修缮复建造成的多笔大量经费不断地累计最终造成了不良的政府信用。
2.3土地政策难以为继
在土地带给地方政府的众多利益之下，政府对土地的利用可算是花招百变，淋漓尽致，也导致了现有土地政策施行的屏障。
（1）耕地大量流失，粮食面临安全问题
地方政府打着“经济发展”旗号大肆实施对耕地、林田、湖泊的破坏，不断修改城市建设规划，扩大城市用地范围，导致耕地量不断减少。这对经济的可持续发展和土地利用率都会造成不可估量的后果。耕地面积的减小直接影响了粮食产量的问题。
（2）征地补偿标准过低
被征用/租用地使农民利益不受保障，带来社会不安定因素。地方政府的土地储备都是使用新增建设用地，尤其是农地被征用后，进入政府土地储备中心，经由政府之手转卖给土地开发商，政府从中获得高额的土地差价，导致现今社会出现大量强拆现象，钉子户频繁出现，大量农民的失地赔偿不平衡、农民失地又不富，这导致贫富差距扩大，农民怨言过大。而政府廉价收购高价卖出，在短时间获得大量财政收入，让地方政府对此乐此不疲。据媒体介绍，近年来的强拆现象中八成和土地征收有关。
（3）土地外卖房地产失控价格居高不下，导致房产收入滞停
国内现有土地市场的营销模式致使土地价格迅速攀升，“土地政策”掀起了土地市场的竞争，消费者预期以及投机行为都使房价上涨且居高不下。房价持高、不带动消费的现象使房产实业出现冷清，使地方财政出现困难，这将进一步导致对土地索取的恶性循环。政府资金的流向直接决定着经济的发展走向，增加土地财政的推动，使建筑业和房地产市场成为资金流向最密集的区域，此时其他行业和产业的发展由于资金不足将会受到挤压， 产业结构的不均衡发展往往导致地方经济结构的不合理甚至畸形发展。
（4）过于依赖土地投资金融，地方债务危机隐现
地方政府经济初期的财政支柱以收税为主，伴随着税收制度的出台以及税制改革的深化与前行，税收占有比例在地方政府收入中日趋减少，同时随着中央事权的下放以及如今中国经济的飞速发展，地方政府肩上的责任也越来越重。土地政策的到来为地方政府带来了不可估量且可由地方自由支配的大量财政收入，使土地收入成为了地方政府财政来源的主要模式，并迅速在全国上下全面执行起来。在巨大利益的驱动下地方政府在没找到其他解决办法增加地方财政收入的情况下，将会越来越依赖土地的投资金融。业内人士普遍认为，因为土地金融在某种程度上依然是地方政府收入来源的重要支柱，这导致了地方政府难以坐观房价跌幅的夸大事件，即地方严重依赖土地金融而引发房地产泡沫事件，还有地方债务危机等一系列问题。
3 在地方政府环境中解决土地财政问题
3.1规范完善土地所有权
地方政府代表国家拥有对土地的所有权，农民对土地只有使用权，因此在土地转出转卖等方面不能很好地保证农民的自身利益，因而应该明确具体每一份子对集体土地的所有权，给农民产权主体地位，稳定农民的土地使用权，并规定使用权可以转租但不能永久转让，使其既可以保障农民的生活，也可以保护和限制对土地的使用。
3.2减少地方政府对土地的过度依赖
解决地方政府对土地过分依赖的问题首先要修改官员政绩考核制度，从科学正确的政绩观出发，杜绝以往的”政绩数字” 的面子工程。其次是要向房屋征税，作为有地、有银行、有政策的强势政府，完全有能力力挽狂澜。再次可以发行有利于平衡发展的政府债券，债券的发行相当于与中央相联系，在中央的带动下稳步前行。
再有就是实现地方政府的财权对等，将政府之间的事权基础进行重新划分，把财权和事权分别落于各级政府，使之与真正的分税法一致。①现地方政府财权与事权不匹配，其中“小马拉大车”的现状是重要方面，中央政府要适当放宽地方财权，让其拥有充足的财政资金，局面必将会有所改善。②创新地方政府的税收类型，明确主体税种，完善分税制的财政管理体制，减轻地方政府预算内的财政压力。③地方投资要根据当地经济发展状况和财政收入情况，实事求是，稳固发展，不能“口惠而实不至”。
3.3地方政府应创新经济发展方式，推动土地使用可持续发展
我国地方政府目前对土地大肆扩张、过度依赖的城市经济发展模式是否可持续？ “中国用占不到世界10%的耕地养育了占世界约22%的人口”，这一巨大成就，为世界所公认。 地大物博的中国持续追求经济发展而不破坏不可再生资源的事件数不胜数，真正做到了经济发展源远流长，生生不息，特别是在宝贵的不可再生资源的利用上创造了新的发展方向，从粮食问题角度来看，国内粮食产业也因受土地政策影响而产生发展波动。
①实际上，中国粮食生产的发展并不平稳，总产量的波动非常明显。从现实情况来看，近年来我国城市经济持续高速发展，城市化进程日益加速，对土地资源的需求量不断上升。当土地资源开始紧张的时候代表了经济持续发展遭遇瓶颈，寻求发展新方向迫在眉睫。
②土地经营走内涵型开发模式道路。所谓内涵型开发模式是指立体化、高层、多发展角度的运行模式。若想高效利用农用土地应采用立体化利用方式，但要想集中利用工业用地需要使用立体化方式利用工业用地。要大力宣传提倡企业用地的“横向平行”向“纵向高度伸展”原则，指导引领各企业加速改建运行体系，科学编制并严格执行土地使用总体规划，建立起土地节约集中使用的评选考核机制。
总结
土地是我们的财富之母，对于稀缺和不可再生的土地资源，我们在加以利用发展经济的同时首先要考虑它的科学持久性，要扭转地方政府目光短浅“以地生财”、“竭泽而渔”的行为，而且必须尽快改革当前这种“饮鸩止渴”的土地财政模式。土地政策在千变万化之下的唯一目的就是可以使中国的经济强劲但要稳定不断地增长，无论接下来是哪种新政策的出台都是为了共同目的，中央带动地方，地方带动各级区县，并且落实到每一位百姓的责任中去，这并不只是人大中央的担当，归其根本是我们每一个人的职责。地方政府的财政问题可以与土地政策相伴而行，而不是“你牵制我，我离不开你”的局限形式。只要在发展路上不断创新，土地政策在地方政府财政中将不再是问题。
参考文献
[1] 王有强， 卢大鹏， 周绍杰. 地方政府财政行为：地方财力与地方发展[J]. 中国行政管理， 2009， （2）：111-116.
[2] 管云海. 地方政府财政收入实际能力初探[J]. 四川财政， 2002， （4）：30-31.
[3] 张恒龙， 康艺凡. 财政分权与地方政府行为异化[J]. 中南财经政法大学学报， 2007， （6）：80-84.
[4] 曾维涛. 地方政府财政决策机制的完善[J]. 经济理论与经济管理， 2006， （10）：52-55.
[5] 宫玉泉. 土地供应政策与房地产市场[J]. 中国物价， 2005， （7）：41-42.
[6] 孟祥舟. 土地供应与宏观调控——对当前土地政策的一点思考[J]. 中国土地， 2004， （7）：7-9.
[7] 武康平， 丑婷. 从房地产市场看土地需求及对土地政策的建议[J]. 经济经纬， 2005， （4）：57-60.
关键词：地方政府 ；土地政策；博弈方案
中图分类号：F281 文献标识码：A 文章编号：1672-2442（2015）05-0099-05
引言
当前，随着社会经济的发展，人们对土地问题的关注度不断提高，土地问题同社会经济间的关系成为重要的公共议题[1]。通过对土地问题和土地状况进行深入分析，能够发现地方政府对土地财政具有深刻影响，例如国土资源部门着重处理违法用地的案件中，就有六成为地方违法案件。导致地方政府在土地政策中出现众多违章行为的原因归根结底为土地政策下的种种纰漏[2-3]。
1 地方政府财政与土地政策的紧密关系
1.1地方政府的“土地财政”状况
通常地方政府的财政预算收入中不包括“土地政策”一项，但是在实践过程中“土地政策”产生的收入在地方政府经济收入中占有较高比例[4]。产生这一情况的最根本原因要追溯到1994年的分税制改革。自政府制定分税改革制度后，中央政府为了确保经济的平稳发展，将大量具有稳定税源、税收量大且易征收税类规划到中央财政。大量税收上缴后导致地方政府财权薄弱，事权增加。失调状态下的地方政府在巨大财政压力下开始积极寻求其他财政手段增加地方财政收入金额[5-6]。当时将土地出让金全部划归为地方所有，地方政府通过对土地全方位、多角度立体化的实施和运作，得到了与土地相关的费用，包括所有与土地的买卖、承租、转租和使用有间接或直接关系的各类费用；还包括城乡土地费用收入，其中有土地使用税、营业税、土地增值税、耕地占有税、契约税、承包费用等等。
从经济发展的历史角度进行分析，地方政府为了实现城市的繁荣，有积极实施土地政策进而带动地方经济的发展的内在动机。土地管理化模式的形成让房产市场与土地市场完美衔接，共同发展，实现了二者互惠互利双赢的关系，提高了地方政府财政经济的发展速度，加快了城市的发展进程。最终，地方政府在财政与城市建设上都得到了长久且有利的发展，各个地方政府纷纷提出要“经营土地来经营城市”，土地相关费用的收入逐渐成为地方财政重要的收入来源，导致地方政府“土地财政”的形成，也使得土地政策的发展与地方政府财政间存在着密切的影响关系[7]。
据2009年数据统计，在房地产营业税这一领域，收入的金额占整个地方政府财政收入比例的50%以上，土地出让金的巨大财富创收让“土地财政”备受地方政府青睐。有研究报告指出：发达地区县市每年土地收入费用平均可达15亿元，即使落后地区县市房产用地收入金额在预算外也占有绝大比例。全国各大地方城市的房产土地出让金额总比呈惊人速度攀升态势，深圳、上海等城市一年的收入金额超过15000亿元，其他城市也纷纷过千亿。
1.2地方政府的“土地财政”困境
分税制下的“土地政策”在城市建设初期的贡献可圈可点，但随着市场的升级，时代的发展，土地政策初期模式已不再符合当今地方经济科学持续发展的要求。如若不与时俱进，革新换代，将土地政策延续到政府规划制度里，势必将导致众多社会经济问题的出现。
①容易造成土地资源的浪费。地方政府为了达到业绩的提升和完成政治业绩的目的，急功近利，扩大地方政府财政系统，在地方各大城市设立专供开发、吸引投资（外资）的专业用地。这些多数为满足当下经济的需求，成为了个人政治功利手段的“止痛药”，造成了大面积的土地粗放利用和闲置问题，严重浪费国土资源。
②过分依赖房产行业和建筑业使地方发展结构畸形。为了能使地方政府利益最大化，利用土地财政模式——地方政府将核心资源全都投入到房产与建筑用地事业方面，当地政府满足了对于土地税收的需要，带动了经济GDP发展并增加了财政收入。如今国内的这种畸形发展模式正在持续扩张，当单一、畸形的产业结构继续发展下去势必会不利于我国城市化建设的可持续发展。
③过度的土地投资易造成金融风暴，会增加政府财政的风险。政府在进行土地收购存储备案前，以土地为交易工具进行银行抵押贷款，然后得到财政资金再实行进一步的土地使用权，导致政府财政与各大银行之间联系紧密，而八成的银行为国有银行，因此这将间接关系到政府财政与银行的金融风险。
从图1可以看出伴随着通货膨胀水平的持续攀升，从1999年到2007年，房地产的价格指数一直居高不下，掩藏着巨大的泡沫，其牵一发而动全身，极易造成金融风暴和地方财政崩溃。
④土地生财易引发腐败和导致违法用地行为。由于地方政府完全把持着土地的出让、批租营业税等各种全款项，再加上没有配套的监督机制来进行审核制约，地方政府将会把土地生财之道作为发家致富的“摇钱树”。在巨大利益的驱使下，土地的重要性也造成了多起违法用地的现象，国土资源部门着重处理查办的多半案例是地方违法用地的案件。在土地似金的市场中出现如此之多的违法用地情况也是不可避免的。
2 地方政府“土地财政”困境解析
2.1分税制改革之痛
分税制度在经济发展初期着实有效地增长了国内财政的经济，但若以长远角度来观察，分税制度非但没有给地方政府的财政制度带来益处，反而造成了地方财政的困难，究其原因是对地方政府在债务方面的设定。地方政府扩充资金的传统方式是发行地方债劵，但是在《中华人民共和国预算法》第28条中明确规定，中国“地方各级预算按照量入为出，收支平衡为原则编造，不列入赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方债券”。但实际情况却是中国各级地方政府通过各式各样的变相方式来举债，如今规模已达到惊人的程度。 地方政府弥补财政和城市建设方面的资金不足问题的手段，主要是通过土地转让直接获得利润和对土地进行融资带来间接收益。具体表现其一为用土地做为抵押向银行贷款，这就加大了地方对土地的需求，所以地方政府还扩大了土地征收范围，不但局限了城市建设用地，而且将农村集体土地也纳入政府用地范围；其二为实行土地市场化，当土地价格不断在市场中升高， 市场上就会出现供不应求的假象，提升土地价值，加大土地对各个行业的吸引，地方政府才会获得更多的高额财政收入；其三为土地价格持高，刺激建筑业和房地产市场价格波动，房价的居高不下导致巨额资金不得收回，政府空有物资；其四为出让土地，获得土地出让金，出让土地可暂时获得出让金，却丢失了40-70年的土地使用权，这绝不是长久持续的方案，将会导致地方政府随着经济的迅猛发展而出现财政危机。
2.2地方财政困难重重
（1）规章制度上的纰漏
中央和地方在财权和事权的划分上存在分歧，分税制度上市后，财权逐渐上移中央，地方却承担原本由中央负责的开支。这种“上级政府请客，下级政府买单”、“上级政府决策，下级政府执行”的情况屡见不鲜。地方政府在人员考核问题上完善不细，官员考核制度能真正解决多少社会实际问题？房住不起、病看不起、学上不起等等现实问题的解决核心如果只是看经济增长数字的话，将会导致工作方向产生偏差。
（2）监督和制约机构不完善
地方政府在债务监督约束制度上存在严重问题，无明确上级和部门掌控。预算的软约束导致大量债务扩张，缺少具有约束力的明文规章制约导致每届领导新官上任创建业绩和重火力修缮复建造成的多笔大量经费不断地累计最终造成了不良的政府信用。
2.3土地政策难以为继
在土地带给地方政府的众多利益之下，政府对土地的利用可算是花招百变，淋漓尽致，也导致了现有土地政策施行的屏障。
（1）耕地大量流失，粮食面临安全问题
地方政府打着“经济发展”旗号大肆实施对耕地、林田、湖泊的破坏，不断修改城市建设规划，扩大城市用地范围，导致耕地量不断减少。这对经济的可持续发展和土地利用率都会造成不可估量的后果。耕地面积的减小直接影响了粮食产量的问题。
（2）征地补偿标准过低
被征用/租用地使农民利益不受保障，带来社会不安定因素。地方政府的土地储备都是使用新增建设用地，尤其是农地被征用后，进入政府土地储备中心，经由政府之手转卖给土地开发商，政府从中获得高额的土地差价，导致现今社会出现大量强拆现象，钉子户频繁出现，大量农民的失地赔偿不平衡、农民失地又不富，这导致贫富差距扩大，农民怨言过大。而政府廉价收购高价卖出，在短时间获得大量财政收入，让地方政府对此乐此不疲。据媒体介绍，近年来的强拆现象中八成和土地征收有关。
（3）土地外卖房地产失控价格居高不下，导致房产收入滞停
国内现有土地市场的营销模式致使土地价格迅速攀升，“土地政策”掀起了土地市场的竞争，消费者预期以及投机行为都使房价上涨且居高不下。房价持高、不带动消费的现象使房产实业出现冷清，使地方财政出现困难，这将进一步导致对土地索取的恶性循环。政府资金的流向直接决定着经济的发展走向，增加土地财政的推动，使建筑业和房地产市场成为资金流向最密集的区域，此时其他行业和产业的发展由于资金不足将会受到挤压， 产业结构的不均衡发展往往导致地方经济结构的不合理甚至畸形发展。
（4）过于依赖土地投资金融，地方债务危机隐现
地方政府经济初期的财政支柱以收税为主，伴随着税收制度的出台以及税制改革的深化与前行，税收占有比例在地方政府收入中日趋减少，同时随着中央事权的下放以及如今中国经济的飞速发展，地方政府肩上的责任也越来越重。土地政策的到来为地方政府带来了不可估量且可由地方自由支配的大量财政收入，使土地收入成为了地方政府财政来源的主要模式，并迅速在全国上下全面执行起来。在巨大利益的驱动下地方政府在没找到其他解决办法增加地方财政收入的情况下，将会越来越依赖土地的投资金融。业内人士普遍认为，因为土地金融在某种程度上依然是地方政府收入来源的重要支柱，这导致了地方政府难以坐观房价跌幅的夸大事件，即地方严重依赖土地金融而引发房地产泡沫事件，还有地方债务危机等一系列问题。
3 在地方政府环境中解决土地财政问题
3.1规范完善土地所有权
地方政府代表国家拥有对土地的所有权，农民对土地只有使用权，因此在土地转出转卖等方面不能很好地保证农民的自身利益，因而应该明确具体每一份子对集体土地的所有权，给农民产权主体地位，稳定农民的土地使用权，并规定使用权可以转租但不能永久转让，使其既可以保障农民的生活，也可以保护和限制对土地的使用。
3.2减少地方政府对土地的过度依赖
解决地方政府对土地过分依赖的问题首先要修改官员政绩考核制度，从科学正确的政绩观出发，杜绝以往的”政绩数字” 的面子工程。其次是要向房屋征税，作为有地、有银行、有政策的强势政府，完全有能力力挽狂澜。再次可以发行有利于平衡发展的政府债券，债券的发行相当于与中央相联系，在中央的带动下稳步前行。
再有就是实现地方政府的财权对等，将政府之间的事权基础进行重新划分，把财权和事权分别落于各级政府，使之与真正的分税法一致。①现地方政府财权与事权不匹配，其中“小马拉大车”的现状是重要方面，中央政府要适当放宽地方财权，让其拥有充足的财政资金，局面必将会有所改善。②创新地方政府的税收类型，明确主体税种，完善分税制的财政管理体制，减轻地方政府预算内的财政压力。③地方投资要根据当地经济发展状况和财政收入情况，实事求是，稳固发展，不能“口惠而实不至”。
3.3地方政府应创新经济发展方式，推动土地使用可持续发展
我国地方政府目前对土地大肆扩张、过度依赖的城市经济发展模式是否可持续？ “中国用占不到世界10%的耕地养育了占世界约22%的人口”，这一巨大成就，为世界所公认。 地大物博的中国持续追求经济发展而不破坏不可再生资源的事件数不胜数，真正做到了经济发展源远流长，生生不息，特别是在宝贵的不可再生资源的利用上创造了新的发展方向，从粮食问题角度来看，国内粮食产业也因受土地政策影响而产生发展波动。
①实际上，中国粮食生产的发展并不平稳，总产量的波动非常明显。从现实情况来看，近年来我国城市经济持续高速发展，城市化进程日益加速，对土地资源的需求量不断上升。当土地资源开始紧张的时候代表了经济持续发展遭遇瓶颈，寻求发展新方向迫在眉睫。
②土地经营走内涵型开发模式道路。所谓内涵型开发模式是指立体化、高层、多发展角度的运行模式。若想高效利用农用土地应采用立体化利用方式，但要想集中利用工业用地需要使用立体化方式利用工业用地。要大力宣传提倡企业用地的“横向平行”向“纵向高度伸展”原则，指导引领各企业加速改建运行体系，科学编制并严格执行土地使用总体规划，建立起土地节约集中使用的评选考核机制。
总结
土地是我们的财富之母，对于稀缺和不可再生的土地资源，我们在加以利用发展经济的同时首先要考虑它的科学持久性，要扭转地方政府目光短浅“以地生财”、“竭泽而渔”的行为，而且必须尽快改革当前这种“饮鸩止渴”的土地财政模式。土地政策在千变万化之下的唯一目的就是可以使中国的经济强劲但要稳定不断地增长，无论接下来是哪种新政策的出台都是为了共同目的，中央带动地方，地方带动各级区县，并且落实到每一位百姓的责任中去，这并不只是人大中央的担当，归其根本是我们每一个人的职责。地方政府的财政问题可以与土地政策相伴而行，而不是“你牵制我，我离不开你”的局限形式。只要在发展路上不断创新，土地政策在地方政府财政中将不再是问题。
参考文献
[1] 王有强， 卢大鹏， 周绍杰. 地方政府财政行为：地方财力与地方发展[J]. 中国行政管理， 2009， （2）：111-116.
[2] 管云海. 地方政府财政收入实际能力初探[J]. 四川财政， 2002， （4）：30-31.
[3] 张恒龙， 康艺凡. 财政分权与地方政府行为异化[J]. 中南财经政法大学学报， 2007， （6）：80-84.
[4] 曾维涛. 地方政府财政决策机制的完善[J]. 经济理论与经济管理， 2006， （10）：52-55.
[5] 宫玉泉. 土地供应政策与房地产市场[J]. 中国物价， 2005， （7）：41-42.
[6] 孟祥舟. 土地供应与宏观调控——对当前土地政策的一点思考[J]. 中国土地， 2004， （7）：7-9.
[7] 武康平， 丑婷. 从房地产市场看土地需求及对土地政策的建议[J]. 经济经纬， 2005， （4）：57-60.