美国是自然文化遗产资源丰富且管理较为成功的国家，其基本管理理念是根据遗产资源的公益性确定遗产资源的使命，然后建立与使命相应的资金机制、管理机制、经营机制、监督机制等，以确保管理能力、管理手段与管理目标相适应。本文以美国国家公园体系为例，总结了中国自然文化遗产管理制度与美国的差别，并在剖析中国有关改革的基础上提出了中国遗产管理应该借鉴美国的基本管理理念。
　　
　　美国是世界公认的最早以国家力量介入自然文化遗产保护和最早提出世界遗产地概念的国家，也是自然文化遗产保护较为成功的国家。目前，美国的自然文化遗产体系主要由国家公园（由内务部国家公园管理局管理）、国家森林（由农业部林业局管理）、国家野生动物保护区（由内务部鱼和野生动物管理局管理）、国土资源保护区（由内务部土地管理局管理）、州立公园（一般由各州政府的自然资源部管理）和某些博物馆等组成。其中的国家公园体系规模最大、制度最先建立、最完善，且包括了自然资源和文化资源。
　　
　　美国自然文化遗产体系的构成和特点
　　
　　根据美国1970年颁布实施的《国家公园事业许可经营租约决议法案》：“国家公园体系是现存和未来的，由内务部长通过国家公园管理局管理的公园、文物古迹、历史纪念地、观光大道、游憩区等陆地和水域”。目前，美国国家公园体系包括57个国家公园，327处自然文化保护地，1.2万个历史遗址和其他建筑，还有8500座纪念碑和纪念馆，总面积约33.7万km2。2004年度财政预算约23亿美元，当年接待游客超过3亿人次。
　　美国国家公园体系各成员具有以下特点：
　　第一，就目前其体系内的各个成员而言，在资源重要性、使命等方面存在一定差异。由于历史原因，其并非都是堪称国家瑰宝级的自然文化遗产，其中还包括少数国家游憩区等休闲地和城市公园；
　　第二，都是产权国有并由国家公园管理局垂直管理的自然遗产和自然状态下不可移动的文化遗产；
　　第三，所有这些成员的管理单位都是非营利机构，都以提供公益服务为主要使命，都主要靠联邦政府的财政资金维持运行。
　　
　　


　　对中国自然文化遗产管理改革的启示
　　
　　应该说，中国的遗产分类体系更科学，且有些机制更好地适应了国情。但由于在向市场经济转轨过程中对许多问题的认识不一致，中国一直没有形成明确的遗产管理理念，有关的遗产管理机制也不健全。近年来，在遗产管理中出现了许多问题，一些问题还有扩大化、尖锐化之势，因此引发的改革呼声日炽。目前的改革意见主要有5个方面：一是统一自然文化遗产资源管理体系；二是普遍实行对国家级资源的垂直管理；三是对自然文化遗产资源的经营权实行总体承包或转让；四是对遗产资源的经营收入实行严格的收支两条线管理；五是通过门票价格杠杆来调节游客数量。通过与美国经验的比较，可以看出上述意见存在的问题，并可以得出如下结论：
　　
　　(1)统一自然文化遗产资源管理体系并非治本之策
　　首先，如前所述，美国的自然文化遗产管理也并非是单一体系。关键在于不管是哪个体系都是公益体系，牟利倾向较轻，因多个体系并存而造成的矛盾并不严重，反而有利于根据资源品位的不同形成合理的使命分工。例如内务部下属的国家公园体系，涵盖范围较广，保护价值一般比较重大，相对来说其保护的使命就更为重要，对游客的限制较多；而农业部下属的国家森林体系，则常常分布在国家公园周围，相对来说保护价值稍低，因此更多地承担了旅游功能（包括狩猎等旅游延伸活动），大大减轻了国家公园的旅游压力。我国的问题是不管哪个体系的遗产资源，多数只是名义上的国家所有，其产权没有排他性，即便是国家级遗产的管理经营也常常是以地方政府为主导。由于地方政府派出的管理部门既管理又经营、政企不分，在行使行政权力的同时也从事营利性活动，因此而动摇了遗产资源的公益性质。这样，尽管我国遗产资源管理体系更有利于分类管理，但事实上各种类型的管理者都把工作重点放在经营上，从而导致了遗产资源的不当开发。
　　
　　(2)普遍实行垂直管理需要若干前置条件
　　由于历史和国力方面的原因，美国对比较重要的遗产普遍采用联邦政府垂直管理的模式。但美国的垂直管理模式是建立在以下前置条件下的：一是明确的使命、完备的法规和必要的财政资金保障。例如国家公园的主要使命是遗产保护和公益服务，通过适度的经营牟取经济利益不是目标，而只是提高管理效率的一种手段；同时，实现了“一区一法”，做到了依法管理和开发，使垂直管理带来的权力空间得到了有效的约束；另外，国家公园的运行经费列入联邦政府财政预算（一般占到公园运营资金的70%以上），职工收入与经营效益脱钩，因此杜绝了公园管理者的不当牟利动机。二是明确了土地权属。美国各类遗产资源基本上都是政府拥有主要的土地权和相关设施的财产权，因此享有对遗产资源的绝对支配权，能够有效杜绝外来干扰。三是良好的公众参与和公众决策机制。目前在美国，各类遗产管理机构都致力于社会捐赠和志愿者参与工作，这两方面力量已经成为完善公园管理的主要依靠；同时，在制度上也预留了公众监督的接口：重大建设项目从规划开始就必须经过公众监督程序，因而较好地避免了决策中的长官意志和国家利益部门化、部门利益个人化。对于我国来说，如果没有准备好前述3个前置条件，盲目扩大垂直管理的范围，不仅会使财政不堪重负，而且由于缺乏各方面的约束条件，反而有可能降低自然文化遗产的管理水平。
　　
　　


　　(3)遗产资源经营权不能整体转让或承包，特许经营只能限于某些服务
　　对于遗产资源经营权的整体转让或承包，必须认识到中国对经营权的理解迥异于美国。中国目前许多遗产资源的经营权转让实质上是管理权甚至实际意义上的产权转让。例如，风景区的经营者掌握了规划权、风景区内所有业务的经营权，在监督机制不健全、退出机制未建立的情况下，这种本来属于公益事业的风景区管理已经完全蜕变为经营，使公众福利受到极大侵害。美国对于在遗产空间范围内的经营有严格的限制：第一，不属于基本公益服务（而进入国家公园就属于基本公益服务，所以其门票不能按保护和管理成本来定价，门票经营权也不能转让）；第二，提供的产品（服务）与遗产管理机构的主要使命关系不密切，例如公园内的公共交通。而像解说这样专业性较强且属于公园主要使命——科普教育——的服务，尽管工作量很大但仍由公园的管理人员承担；第三，易于建立排他性制度将外部性内部化。如住宿、餐饮等公园后勤服务，需要开发差异化产品以满足不同人群需要同时又易于建立排他性收费制度，使消费者能够为其享受到的不同外部性支付不同的费用。考虑到特许经营实质上是垄断经营，所以美国建立了完备的监督机制（包括对业务量、服务水平和价格的监管）和退出机制以规范经营商的行为。
　　
　　(4)不应以经营收入维持遗产管理，经营收入不能自行分配
　　对于遗产经营收入的收支两条线管理，与我国的改革呼声不同的是，美国正在进行的以提高管理效率为目的的改革是“反其道而行之”：200多个国家公园体系成员取消收支两条线，80%的经营收入自行留用于遗产保护。但由于两个原因，这样并没有产生在中国普遍出现的滥用资源、不当开发问题：一是门票和特许经营收入占运行管理经费的比例很低（一般不超过公园经费来源的10%），联邦政府拨付的财政经费仍然是大头；二是管理部门自身不能直接经营，而是按照特许经营法由中标法人经营，管理部门只能获得固定的承包费，且这个费用和门票收入只能用于反哺保护，不能用于提高员工收入。这样，没有部门权力利益化，就没有滥用资源的动机。
　　
　　(5)进入遗产地属于基本公益服务，不能通过门票杠杆来限制客流量
　　美国基本不采取门票价格杠杆的方式来限制客流量。国家公园尽管有拥挤效应，严格来说是共同资源而非纯公共物品，但在国家公园观光、休闲和接受教育是如一周五天工作制和义务教育一样的公民基本福利，只能通过管制性的排他制度（如预约制、游客流量上限制等）而不能通过价格杠杆调节需求。不过需要注意的是，美国的这种基本公益一般仅限于游客进入国家公园的权力，其他消费则可以俱乐部产品方式来提供（这样也便于建立排他性制度）。我国的遗产管理单位中有相当数量被地方政府作为必须纳税的经营单位，因此作为这些单位的主要收入来源——门票，不仅不可能像美国一样只是象征性收费，甚至其定价的依据也并非保护和运营的基本费用，而是根据资源稀缺性“优质优价”。而且，即便是世界遗产，也只要通过地方管理部门主持的限定范围的听证会就可以涨价。这种情况下，所谓门票价格杠杆往往只是门票涨价的借口，基本没有起到限制游客数量的作用。实践中真正能够根据环境容量限制客流量的仍然是类似美国的制度，如九寨沟风景区就是通过日游客量上限制度来控制旅游压力的。
　　总之，目前这5方面的改革呼声都没有切中中国遗产资源管理的症结。
　　必须看到，美国在自然文化遗产管理中最可贵的经验是其管理理念：根据遗产资源的公益性质确定资源的使命，然后建立与使命相应的资金机制、管理机制、经营机制、监督机制等，以保证管理手段、管理能力与管理目标相适应。这种理念不会因为国情、体制不同而不适用，也不会因为资源的基础条件存在差异而难以借鉴。在我国的自然文化遗产管理体制改革中，最重要的并非照搬美国模式，而是在改革中贯彻“美国公益性理念”。
　　
　　（责任编辑 刘俊）
　　
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　　值得借鉴的福建模式
　　近年来，自然文化遗产管理的市场化改革在我国成为普遍趋势。但有许多省市的改革出现了偏差，福建省的改革则相对成功。福建省在改革中通过“五纳入”等措施形成了管理效果较好、机制较为健全的管理模式，其特点是法规开路、一区一主、规划预防、有限经营、首长保驾、立体监督等。在自然文化遗产管理的行政资源约束长期存在，资金、管理、经营、监督机制难以从法制层面规范的情况下，“福建模式”较好地兼顾了遗产的保护、服务和经营目标，可供我国自然文化遗产管理第一阶段的改革借鉴。
　　我国对遗产资源的公益性特点认识不足，财政体制改革过程中又采取了“切块包干、分灶吃饭”的办法，因此在自然文化遗产管理中普遍实行的是地方政府主导下的多头管理体制，遗产管理机构通常为“差额拨款的事业单位”或“自收自支的事业单位”甚至“事业单位企业化运行”。因此，必须考虑机构自身的收支平衡，是我国自然文化遗产管理体制与美国自然文化遗产管理体制的主要区别。虽然美国的自然文化遗产管理体制能够更好地完成以保护和服务为主、经营为辅的使命，但是在我国目前体制下，还不可能建立与美国类似的管理体制，只能将“美国公益性理念”作为未来改革的方向。
　　在这种情况下，福建模式更有可能成为我国近期自然文化遗产管理体制改革的一个样板。借鉴“福建模式”，在我国现阶段遗产管理的市场化改革中可以采取的主要规范性举措，从制度层面和措施层面看，应有以下五点：
　　制度层面的措施包括“一区一主”、统筹规划、有限经营和立体监督。
　　首先是“一区一主”，即每个独立地理单元的遗产地只能确定惟一责任主体和管理方式，面积较大、不同区域资源属性差别较大的遗产地应该像武夷山一样由目标、体制不同的管理单位实施分区管理，避免保护和经营的矛盾。有条件的遗产地应通过“一区一法”来强化“一区一主”和规范管理。
　　其次是统筹规划。遗产的管理规划必须纳入相应级别的政府规划和计划中，便于从全盘规划的层面统筹安排所有与遗产地有关的开发和建设行为，保证开发和建设行为与保护遗产的要求相适应。
　　第三是有限经营。遗产资源都具有公益性，而经营权的整体转让不仅会导致公益性的丧失，还会导致管理权的旁落和资源的掠夺性使用。因此，必须限定经营权转让的具体范围，避免营利单位获得主体经营地位。遗产地范围之内的各种经营和开发活动等，如果不属于最基本的公益服务，可以通过特许经营的方式委托给民间经营者，但必须接受遗产地管理单位的监管，并向遗产地管理单位上缴特许经营权使用费。
　　第四是立体监督。由于历史遗留原因造成的“条块分割”一时难以消除以及我国许多行政管理单位均存在体制性牟利倾向，应形成以非行政体系的人大、政协从上至下的垂直监督和各个行政管理部门之间的交叉监督，有利于在目前的情况下加强监督效果。
　　措施层面的做法是使有关领导干部成为具体的责任人。虽然这是一种具有中国特色的“人治”方法，但在我国目前的国情下，这种方法能为保证遗产的规范开发和依法管理提供最有力的保障。