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经过改革开放30年来的不断发展，辽宁省旅游产业已成为全省新的经济增长点和服务业中较具活力、发展较快的产业之一，同时也是中国旅游业的重要组成部分，辽宁正由旅游资源大省向旅游强省阔步前行。然而同国内其他旅游大省相比，辽宁省旅游产业的发展还存在较大差距，政府投入不足、产业竞争力不强诸多因素还在制约着辽宁旅游产业的发展，因此探索促进辽宁旅游产业发展的新思路与完善产业政策建议就显得尤为必要。
一、辽宁旅游产业发展发展现状与存在的问题
（一）政府投入严重不足，缺乏整体指导规划
相对于对“三农”、工业、城建等其他行业的投入，近几年辽宁对旅游产业发展的投入增幅不多，而且省以下各级政府的旅游财政专项资金规模也较少，从而导致辽宁旅游基础设施薄弱。同时还存在投入不平衡的状态，很多城市建完旅游基础设施之后，并没有相应配套信息化等软件建设，导致公共服务不到位。此外，旅游发展规划约束不到位，目前全省部分城市没有制定旅游发展整体指导规划，旅游项目开发建设处于无序状态。还有些城市虽然制定了规划，但规划更多具有指导意义，缺乏操作性，有的甚至脱离实际，好高骛远。此外，许多规划质量不高，既有失技术规范，又过于雷同。
（二）整体竞争力不高、区域发展水平不一
一是辽宁总体缺乏有影响力的大型龙头企业集团，每个旅行社规模都很小，具有一定行业影响力的旅游企业非常少。同哈尔滨的“冰雪节”、北京的“胡同旅游”的品牌效应相比，辽宁与其差距较大，所以亟待开发具有市场号召力的旅游品牌、创新旅游产品。二是辽宁区域旅游发展水平不一。辽东半岛海滨风光区、辽东山水风光民族风情区、辽中名胜古迹风光区和辽西历史古迹山海风光区四大旅游区域发展极不均衡。其中，辽东和辽中区域发展速度快、发展态势好，在全省旅游业发展中占举足轻重地位，而其他二区旅游发展的步履却十分艰难，整体发展水平较低。此外，四个旅游区在发展过程中各自为政，缺少沟通与互动，尚未形成良性的发展关系。
（三）旅游基础设施与公共环境“弱化”
在基础设施方面，一是许多名胜古迹和自然风光地处于偏远山区，交通与通讯状况较差。二是由于施工质量与交通拥堵导致路况不佳问题日益严重，影响游客的顺利出入。三是一些景区卫生服务设施较少，存在数量不足和因管理不到位的损坏现象。在公共环境方面，一些旅游区仍然存在欺诈游客的不法、不文明经营行为，旅游服务质量仍然比较低。
（四）产业发展模式粗放、企业经济效益低下
一是辽宁旅游产业发展模式较为粗放，少数旅游项目缺乏科学论证。一些动辄投资几亿元、十几亿元的旅游度假村、大型游乐场、主题广场和主题公园等人造景观的盲目上马，由于脱离市场需求，导致经营亏损，甚至倒闭破产。二是生态环境破坏严重。许多项目为了短期利益不惜破坏自然风光或名胜古迹，侵蚀了旅游业赖以生存发展的资源基础。三是旅游产业结构不尽合理。耗资巨大、低水平重复建设的克隆旅游项目频繁投入建设，浪费资金和资源。四是旅游产业附加值小，企业效益低下。辽宁大部分旅游产品开发创新滞后，更多的是依靠消耗稀缺旅游资源的传统发展模式，导致产品结构单一，产品层次较低，附加值较小。这种粗放的发展模式也导致整体旅游企业经济效益低下的问题。
（五）部门条块分割，行业管理不规范
旅游业属于“模糊”产业，旅游管理部门的法定职能边界难以界定，导致部门条块分割的体制格局，从而也带来了行业管理不规范的附属效应。目前能依法纳入旅游管理的只有旅行社，其它领域和机构严格来讲都不属于旅游管理范围。同时，这种部门之间条块分割的格局利益也导致了管理上的“盲区”降低行政效率，也容易形成管理上的重叠，令旅游企业无所适从，影响了旅游业的健康发展。
二、促进辽宁旅游产业发展的政策思路与建议
（一）加大对旅游产业财政投入力度，化解资金投入“瓶颈”
一是加大财政对旅游产业的基础性投入。主要对连接景区与干线公路、交通要道的道路、旅游标识牌、通往景区的公共交通和景区公共卫生设施等重点投入，同时，要积极引入市场机制，并通过税收优惠、贴息、担保等财税政策的杠杆作用，引导社会资本投资“边缘地带”的旅游基础设施。二是加强政府对旅游产业投入的制度化。根据目前全省游业发展专项资金使用分散与规模较少的现实，要在建立稳定的旅游促进与发展基金的基础上，进一步整合旅游发展专项资金，确保重点，集中使用，发挥合力，保障对旅游业发展的支持。三是完善旅游业发展的激励机制。建立旅游业发展奖励基金，通过“以奖代补”的方式，对旅游机构外溢明显的经营行为给予适当奖励，增强旅行社招徕游客的积极性和主动性。四是创新财政对旅游业发展的投入方式。可以考虑引入BOT、PPP等模式，通过财政投入引导和推进旅游产业项目的启动和发展。
（二）加大对旅游规划的约束性，保证旅游资源区域联动发展
一是加大对旅游规划的约束性。对于旅游规划要要实行专家论证、审批听证和公开征询意见相结合的方式，使发展规划贴近实际、易于操作。同时，提高旅游规划的法律地位和“刚性”。把旅游规划由人大审批，使规划具有法定性与权威性；二是把地方旅游规划纳入区域发展规划。要有效发挥辽宁旅游聚集区的区域发展效应，努力推进辽东半岛海滨风光区、辽东山水风光民族风情区、辽中名胜古迹风光区和辽西历史古迹山海风光区四大旅游区旅游业的合作，建立资源共享、游客护送，联合开拓市场的区域旅游合作机制，促进区域旅游联动、快速、健康发展。
（三）推动辽宁旅游发展方式转变，做大做强旅游产业
推动辽宁旅游发展由单纯粗放式的“门票经济”向多元、高效化的产业经济转型。具体来说：一是推进国有旅游企业深化改革。要积极引导国有旅游企业构建法人治理结构，加速国有资本和财政资金从旅游企业中的退出，从而根除旅游国企低效、缺乏活力的顽疾。二是尝试把政府公务活动纳入政府采购行列。按照上海、北京、深圳等发达省市的做法，将政府公务活动纳入政府采购，允许旅行社参与投标，将每年数额较大的政府公务活动支出变成公平的市场消费，既能推动旅游企业的做强做大，又能有效激励公平竞争，降低行政成本，杜绝腐败行为。三是推行景区公益化。以全省博物馆、纪念馆免费开放为契机，可以将对自然风景、历史古迹这类公益性或文化性较强的游览项目逐步纳入政府事业管理，提供一定财政补贴，有可能的应免收门票，并提供附加服务项目供游人选择，所得收入用于景区保护。
实施旅游带动战略，做大作强辽宁旅游产业。围绕旅游业调整相关产业结构，形成大产业格局。围绕旅游抓生态农业体验区建设和旅游商品开发建设，搞特色农业旅游；围绕旅游建设生态工业体验园区，开发相关辽宁工业旅游项目；“满蕴清风，多彩辽宁”紧紧抓住辽宁特色文化这种王牌，创新特色文化产品，大力提升辽宁文化旅游份额；温泉旅游是实现辽宁优秀旅游目的地的重要载体，深挖温泉旅游开发模式，打造满足不同消费需求的特色温泉品牌，努力把温泉旅游打造成为辽宁旅游业的制高点。
（四）完善旅游服务体系，提升旅游业发展效益
一是加强旅游业的公共服务。要加强城市火车站、长途汽车站和机场等交通运输环节和一些景区等参观场所的管理，通过构建规范、高效、稳定的管理机制，从制度上做到力量“下沉”，做好基础公共服务，优化辽宁旅游软环境，树立辽宁良好形象。二是强化旅游中介组织提高旅游服务和规范旅游管理的作用。要在健全行业法律法规、依法理清旅游管理部门职能边界的基础上，激励行业自律自治。通过机构改革使旅游协会等旅游中介组织具有独立法人地位，从根本上树立为广大旅游企业服务的意识，将现有的旅游酒店星级评定和旅游景区A级评定等具有强制色彩却又没有法律依据的管理变为旅游中介组织的选择性服务，在避免管理部门寻租的同时，进一步减轻旅游企业负担，让现有的行业参行标准发挥提高旅游服务质量的作用，促进行业管理向行业服务转型。
（五）提高旅游队伍素质，夯实旅游业人才基础
一是提高旅游人才培养的地位。要把旅游人才培养纳入旅游发展规划，不断提高对旅游人才培养的重视。将旅游行业的一些职称也纳入劳动社会保障部门的职称管理，给予相应的法定地位(在行业的一定范围内)，从而提高旅游从业人员社会地位和旅游业层次。二是加强旅游人才培训力度。一方面，要积极组织开展各种形式的旅游从业人员培训，加大对旅游人才的培养力度，利用学习深造、管理培训、轮岗锻炼等机会，提升旅游行业人才的能力和水平，强化人才交流与合作，整合旅游人才资源，提高管理水平，适应旅游产业不断创新的要求。另一方面，要加强财政对旅游职业教育的扶持，通过旅游职业教育快速发展，为旅游业发展提供和储备充足的旅游管理人才。
（于海志，1978年生，内蒙古赤峰市人，内蒙古呼伦贝尔学院讲师，研究方向： 旅游学基础理论 ）
一、辽宁旅游产业发展发展现状与存在的问题
（一）政府投入严重不足，缺乏整体指导规划
相对于对“三农”、工业、城建等其他行业的投入，近几年辽宁对旅游产业发展的投入增幅不多，而且省以下各级政府的旅游财政专项资金规模也较少，从而导致辽宁旅游基础设施薄弱。同时还存在投入不平衡的状态，很多城市建完旅游基础设施之后，并没有相应配套信息化等软件建设，导致公共服务不到位。此外，旅游发展规划约束不到位，目前全省部分城市没有制定旅游发展整体指导规划，旅游项目开发建设处于无序状态。还有些城市虽然制定了规划，但规划更多具有指导意义，缺乏操作性，有的甚至脱离实际，好高骛远。此外，许多规划质量不高，既有失技术规范，又过于雷同。
（二）整体竞争力不高、区域发展水平不一
一是辽宁总体缺乏有影响力的大型龙头企业集团，每个旅行社规模都很小，具有一定行业影响力的旅游企业非常少。同哈尔滨的“冰雪节”、北京的“胡同旅游”的品牌效应相比，辽宁与其差距较大，所以亟待开发具有市场号召力的旅游品牌、创新旅游产品。二是辽宁区域旅游发展水平不一。辽东半岛海滨风光区、辽东山水风光民族风情区、辽中名胜古迹风光区和辽西历史古迹山海风光区四大旅游区域发展极不均衡。其中，辽东和辽中区域发展速度快、发展态势好，在全省旅游业发展中占举足轻重地位，而其他二区旅游发展的步履却十分艰难，整体发展水平较低。此外，四个旅游区在发展过程中各自为政，缺少沟通与互动，尚未形成良性的发展关系。
（三）旅游基础设施与公共环境“弱化”
在基础设施方面，一是许多名胜古迹和自然风光地处于偏远山区，交通与通讯状况较差。二是由于施工质量与交通拥堵导致路况不佳问题日益严重，影响游客的顺利出入。三是一些景区卫生服务设施较少，存在数量不足和因管理不到位的损坏现象。在公共环境方面，一些旅游区仍然存在欺诈游客的不法、不文明经营行为，旅游服务质量仍然比较低。
（四）产业发展模式粗放、企业经济效益低下
一是辽宁旅游产业发展模式较为粗放，少数旅游项目缺乏科学论证。一些动辄投资几亿元、十几亿元的旅游度假村、大型游乐场、主题广场和主题公园等人造景观的盲目上马，由于脱离市场需求，导致经营亏损，甚至倒闭破产。二是生态环境破坏严重。许多项目为了短期利益不惜破坏自然风光或名胜古迹，侵蚀了旅游业赖以生存发展的资源基础。三是旅游产业结构不尽合理。耗资巨大、低水平重复建设的克隆旅游项目频繁投入建设，浪费资金和资源。四是旅游产业附加值小，企业效益低下。辽宁大部分旅游产品开发创新滞后，更多的是依靠消耗稀缺旅游资源的传统发展模式，导致产品结构单一，产品层次较低，附加值较小。这种粗放的发展模式也导致整体旅游企业经济效益低下的问题。
（五）部门条块分割，行业管理不规范
旅游业属于“模糊”产业，旅游管理部门的法定职能边界难以界定，导致部门条块分割的体制格局，从而也带来了行业管理不规范的附属效应。目前能依法纳入旅游管理的只有旅行社，其它领域和机构严格来讲都不属于旅游管理范围。同时，这种部门之间条块分割的格局利益也导致了管理上的“盲区”降低行政效率，也容易形成管理上的重叠，令旅游企业无所适从，影响了旅游业的健康发展。
二、促进辽宁旅游产业发展的政策思路与建议
（一）加大对旅游产业财政投入力度，化解资金投入“瓶颈”
一是加大财政对旅游产业的基础性投入。主要对连接景区与干线公路、交通要道的道路、旅游标识牌、通往景区的公共交通和景区公共卫生设施等重点投入，同时，要积极引入市场机制，并通过税收优惠、贴息、担保等财税政策的杠杆作用，引导社会资本投资“边缘地带”的旅游基础设施。二是加强政府对旅游产业投入的制度化。根据目前全省游业发展专项资金使用分散与规模较少的现实，要在建立稳定的旅游促进与发展基金的基础上，进一步整合旅游发展专项资金，确保重点，集中使用，发挥合力，保障对旅游业发展的支持。三是完善旅游业发展的激励机制。建立旅游业发展奖励基金，通过“以奖代补”的方式，对旅游机构外溢明显的经营行为给予适当奖励，增强旅行社招徕游客的积极性和主动性。四是创新财政对旅游业发展的投入方式。可以考虑引入BOT、PPP等模式，通过财政投入引导和推进旅游产业项目的启动和发展。
（二）加大对旅游规划的约束性，保证旅游资源区域联动发展
一是加大对旅游规划的约束性。对于旅游规划要要实行专家论证、审批听证和公开征询意见相结合的方式，使发展规划贴近实际、易于操作。同时，提高旅游规划的法律地位和“刚性”。把旅游规划由人大审批，使规划具有法定性与权威性；二是把地方旅游规划纳入区域发展规划。要有效发挥辽宁旅游聚集区的区域发展效应，努力推进辽东半岛海滨风光区、辽东山水风光民族风情区、辽中名胜古迹风光区和辽西历史古迹山海风光区四大旅游区旅游业的合作，建立资源共享、游客护送，联合开拓市场的区域旅游合作机制，促进区域旅游联动、快速、健康发展。
（三）推动辽宁旅游发展方式转变，做大做强旅游产业
推动辽宁旅游发展由单纯粗放式的“门票经济”向多元、高效化的产业经济转型。具体来说：一是推进国有旅游企业深化改革。要积极引导国有旅游企业构建法人治理结构，加速国有资本和财政资金从旅游企业中的退出，从而根除旅游国企低效、缺乏活力的顽疾。二是尝试把政府公务活动纳入政府采购行列。按照上海、北京、深圳等发达省市的做法，将政府公务活动纳入政府采购，允许旅行社参与投标，将每年数额较大的政府公务活动支出变成公平的市场消费，既能推动旅游企业的做强做大，又能有效激励公平竞争，降低行政成本，杜绝腐败行为。三是推行景区公益化。以全省博物馆、纪念馆免费开放为契机，可以将对自然风景、历史古迹这类公益性或文化性较强的游览项目逐步纳入政府事业管理，提供一定财政补贴，有可能的应免收门票，并提供附加服务项目供游人选择，所得收入用于景区保护。
实施旅游带动战略，做大作强辽宁旅游产业。围绕旅游业调整相关产业结构，形成大产业格局。围绕旅游抓生态农业体验区建设和旅游商品开发建设，搞特色农业旅游；围绕旅游建设生态工业体验园区，开发相关辽宁工业旅游项目；“满蕴清风，多彩辽宁”紧紧抓住辽宁特色文化这种王牌，创新特色文化产品，大力提升辽宁文化旅游份额；温泉旅游是实现辽宁优秀旅游目的地的重要载体，深挖温泉旅游开发模式，打造满足不同消费需求的特色温泉品牌，努力把温泉旅游打造成为辽宁旅游业的制高点。
（四）完善旅游服务体系，提升旅游业发展效益
一是加强旅游业的公共服务。要加强城市火车站、长途汽车站和机场等交通运输环节和一些景区等参观场所的管理，通过构建规范、高效、稳定的管理机制，从制度上做到力量“下沉”，做好基础公共服务，优化辽宁旅游软环境，树立辽宁良好形象。二是强化旅游中介组织提高旅游服务和规范旅游管理的作用。要在健全行业法律法规、依法理清旅游管理部门职能边界的基础上，激励行业自律自治。通过机构改革使旅游协会等旅游中介组织具有独立法人地位，从根本上树立为广大旅游企业服务的意识，将现有的旅游酒店星级评定和旅游景区A级评定等具有强制色彩却又没有法律依据的管理变为旅游中介组织的选择性服务，在避免管理部门寻租的同时，进一步减轻旅游企业负担，让现有的行业参行标准发挥提高旅游服务质量的作用，促进行业管理向行业服务转型。
（五）提高旅游队伍素质，夯实旅游业人才基础
一是提高旅游人才培养的地位。要把旅游人才培养纳入旅游发展规划，不断提高对旅游人才培养的重视。将旅游行业的一些职称也纳入劳动社会保障部门的职称管理，给予相应的法定地位(在行业的一定范围内)，从而提高旅游从业人员社会地位和旅游业层次。二是加强旅游人才培训力度。一方面，要积极组织开展各种形式的旅游从业人员培训，加大对旅游人才的培养力度，利用学习深造、管理培训、轮岗锻炼等机会，提升旅游行业人才的能力和水平，强化人才交流与合作，整合旅游人才资源，提高管理水平，适应旅游产业不断创新的要求。另一方面，要加强财政对旅游职业教育的扶持，通过旅游职业教育快速发展，为旅游业发展提供和储备充足的旅游管理人才。
（于海志，1978年生，内蒙古赤峰市人，内蒙古呼伦贝尔学院讲师，研究方向： 旅游学基础理论 ）