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摘 要：近年来，实行基本养老保险全国统筹的呼声不断提高，但从现有综合条件来看，该思路的理论和实践操作都存在一定困难，因此仍然要针对提高养老保险统筹层次的路径进行深入探讨。当务之急是按照党中央国务院多年来关于全面推进养老保险省级统筹的要求，夯实必备基础，以促进我国养老保险统筹能力的全面和有效提高，努力构建适合我国国情的养老保险全国统筹层次体系框架。
关键词：养老保险 统筹层次 省级统筹
一、引言
统筹层次，也称统筹级次，是指统一筹集、管理和使用社会保险基金并自我平衡的单位所处的层次，通常依行政区划界定统筹范围，依行政层次界定统筹层次，如县级统筹、地（市）级统筹、省级统筹、全国统筹。回顾历史，上世纪九十年代初，围绕提高统筹层次的路径，即自上而下还是自下而上，发生过一场激烈的争论，双方博弈的结果是后一种主张占了上风，因为当时中央财力不足以承担起以己为主的全国统筹责任，也不愿意在未明确巨额历史欠账各自责任基础上大包大揽。县对地市、地市对省，基本复制了省对中央的决策过程，由此确定了走自下而上的统筹层次发展路径。从近三十年的实践结果看，这条道路没有成功。近年来由于低层次统筹结构严重威胁到整个养老保险制度的可持续性，所以那种不考虑具体国情，在不具备基础条件情况下，强行推进基本养老保险全国统筹的呼声又日益高涨起来。笔者认为，养老保险基金全国统筹必须建立在坚实的省级统筹基础之上，即便是基本养老保险基金，在目前的混乱的统筹层次结构基础上，强行推进全国统筹也是难以实现良好结果的，只能扭曲为发挥效果不大的调剂性作用。那种迈出一小步总比原地不动好的观点，在方向对头的前提下是可取的，但在方向错误时就有害无益了。
二、实现基本养老保险全国统筹的困境与障碍
1.理论困境。
1.1放大道德风险，损害制度公平。在县级养老保险管理范围内，个人可能通过提前退休或者缩小缴费基数等骗取养老保险，企业则可能利用谎报参保人或者不签订劳动合同等方式逃避缴纳养老保险的义务。县市级统筹范围内，企业和个人养老保险缴纳义务相同，因此可能出现企业与个人联合逃避养老保险缴纳责任的情况。实现全国统筹之后，基层政府和企业、个人之见具有保险责任上的一致性，因此，保险道德风险也可能进一步扩大，进而损害制度的公平。
1.2不利于平衡地区之间基金结余。基本养老保险调剂基金所能提供的基金结余仅限于人口流动量較大、经济水平发展较高的北京、广东等地区。但是由于各省份人均基金结余指标不一致、社会总体统筹基金积累状况不明确、总体养老金收入近年不断下滑等情况的存在，地区之间的基金结余平衡仅在短期之内有效。
1.3导致保障不足，制度门槛提高。按照养老保险全国统一缴费基数来看，实现全国养老保险统筹之后，收入高者和收入低者的缴费基数和实际工资差距较大，前者可能承担300%的缴费基数，但是依然无法享受完全的社会保障，但是低收入者则因为实际工资水平较低，无法享受社会保障，进而造成制度覆盖人口缩减，进而不利于社会总体公平的实现。
1.4造成权益损失，地区利益切割。加强养老保险统筹，即是为尽可能避免劳动力流转过程中养老保险接续困难的问题，尽可能避免个人权益的损失。因为在流动人口转移的过程中，其中有一部分社会统筹基金在原就业地滞留，与我国社会公平的要求初衷不一致。但是全国统筹的实现，无疑将地区利益更加扩大化，进而有可能造成更深程度的地区利益割据现象，养老保险权益损失问题依然存在且会不断深化。
1.5与公共体制改革初衷相背离。基本养老保险全国统筹表明地方的养老保险管理责任全部集中到中央，且由中央负责保险金的发放和收支管理工作，进而有可能再次形成事权集中而责权不明确的情况，与我国公共体质改革过程中“事权下移”的要求不一致。同时也可能造成地方政府激励的缺失，进而弱化省级社会保障工作的执行效果。
2.现实障碍。
2.1中央与地方事权、财权划分不明确。中央与地方在养老保险统筹管理方面责任不明确是导致当前统筹方案无法实现的重要原因。在统筹工作过程中，养老金的运营和管理依然以县市级为主要单位，但是地方政府则承担了养老金收不抵支的责任，而中央财政只有在地方财政无力支付的情况下才会出面转移财务问题。由此造成的事权与财权边界不明确的情况，使得全国的省级统筹工作依然停留在省级调剂阶段。
2.2各地费率不齐，发达地区抵制统筹层次提高。从发达地区来说，由于人口流动性大、经济发展水平较高等，存在一定的资金结余。如果进行基本养老保险全国统筹，地方政府原有以社保基金为主的财政资金显然会转移到中央财政控制之下，地方的发展水平会受到影响。且由于全国各地费率不统一，实行统一的养老金支付标准有可能出现中西部养老金收入高于工作收入的现象，进而影响发达地区人员工作的积极性。
2.3养老保险个人账户亏空责任未明确。我国养老保险实行“统账结合”筹资模式的过程中，由于某些老年人和中年人并未缴纳社会养老金，且对社会养老金的贡献基本转化为政府收入，是作为国有资产外化形式存在的。因此，事实上，国家养老基金长期承担着一些隐性的债务成本，进而也导致养老保险统筹工作实现之后，有可能出现个人账户空账的问题，但是针对这一问题的相关责任，地方政府以及中央尚未明确。
三、当务之急是推进养老保险基金“省级统筹、一步到位”
提高养老保险统筹层次的正确路径，从既符合我国基本国情，能充分发挥共济性作用，又与现行财政体制相适应的客观要求看，应该选择走直接从省级统筹起步的路子。第一，该路径符合我国基本国情。我国虽然各地区经济发展很不平衡，但各省区内的差距远远小于与外省区的差距。第二，该路径能在当前条件下较为充分地发挥共济作用。我国一个省的面积往往相当于欧洲几个国家，发挥共济性作用的空间很大。第三，该路径可以较大程度上与现行的分税制财政体制相适应，避免逐层提高统筹层次遇到的阻力，减少不必要的环节。第四，该路径可以妥善处理资金兜底难题。在省级地方政府已尽职尽责基础上，中央财政通过规范化的转移支付渠道对财力不足的省份给予有力支持也就顺理成章，规避了费时费力的讨价还价。第五，在省级统筹基础上，可以较为容易地制定全国统一的社会保险关系转续办法，这也是选择该路径的现实客观需要。
四、几点思考
1.在“省级统筹、一步到位”的具体实施过程中也许会遇到许多困难，但这些困难远比另外两条路径遇到的困难要少，解决起来也相对容易。我国社会保险统筹层次过低问题的形成原因主要是囿于历史的局限性选择了自下而上、逐步提高的失误路径，最有效的对策就是当机立断，调整原有思路，选择从省级统筹直接起步的路径，这样才能较为迅速地从根本上解决统筹层次过低这一难题。
2.统筹基础过低是现行养老保险制度的重大缺陷之一，但当前解决基本养老金不可持续难题的最关键环节还不是基本养老保险全国统筹。还有更基础、更重要的缺陷必须尽快着手弥补和解决，例如养老保险的筹资模式问题。在实践已充分证明“统账结合”筹资模式不成功之际，我们应从部分积累筹资机制方向加大研究力度，借鉴加拿大CPP模式的成功经验，积极探索带资金池的现收现付筹资模式。只有选定适合中国国情的筹资模式，提高统筹层次等问题才有可能迎刃而解。
五、结语
面对提高养老保险统筹层次过程中的各类问题，中央和地方需要明确基本的事权和财权划分责任，当前首要的任务是推进“省级统筹、一步到位”工作，同时加快养老保险筹资模式等关键环节的改革，增强整个社会对养老保险制度可持续性的信任程度，实现养老保险基金的有效运营，弥补收支缺口，促进养老保险制度的健康发展。
参考文献：
[1]朱金楠.关于基本养老保险统筹层次的研究书评[J].劳动保障世界（理论版），2011，11.
[2]范君晖.我国提高养老保险统筹层次的阻力与策略[J].西部论坛，2010，05.
[3]雷小康，席恒等.十七大之后中国社会保障体系的构架与完善[J].西北大学学报（哲学社会科学版），2010，（10）.
关键词：养老保险 统筹层次 省级统筹
一、引言
统筹层次，也称统筹级次，是指统一筹集、管理和使用社会保险基金并自我平衡的单位所处的层次，通常依行政区划界定统筹范围，依行政层次界定统筹层次，如县级统筹、地（市）级统筹、省级统筹、全国统筹。回顾历史，上世纪九十年代初，围绕提高统筹层次的路径，即自上而下还是自下而上，发生过一场激烈的争论，双方博弈的结果是后一种主张占了上风，因为当时中央财力不足以承担起以己为主的全国统筹责任，也不愿意在未明确巨额历史欠账各自责任基础上大包大揽。县对地市、地市对省，基本复制了省对中央的决策过程，由此确定了走自下而上的统筹层次发展路径。从近三十年的实践结果看，这条道路没有成功。近年来由于低层次统筹结构严重威胁到整个养老保险制度的可持续性，所以那种不考虑具体国情，在不具备基础条件情况下，强行推进基本养老保险全国统筹的呼声又日益高涨起来。笔者认为，养老保险基金全国统筹必须建立在坚实的省级统筹基础之上，即便是基本养老保险基金，在目前的混乱的统筹层次结构基础上，强行推进全国统筹也是难以实现良好结果的，只能扭曲为发挥效果不大的调剂性作用。那种迈出一小步总比原地不动好的观点，在方向对头的前提下是可取的，但在方向错误时就有害无益了。
二、实现基本养老保险全国统筹的困境与障碍
1.理论困境。
1.1放大道德风险，损害制度公平。在县级养老保险管理范围内，个人可能通过提前退休或者缩小缴费基数等骗取养老保险，企业则可能利用谎报参保人或者不签订劳动合同等方式逃避缴纳养老保险的义务。县市级统筹范围内，企业和个人养老保险缴纳义务相同，因此可能出现企业与个人联合逃避养老保险缴纳责任的情况。实现全国统筹之后，基层政府和企业、个人之见具有保险责任上的一致性，因此，保险道德风险也可能进一步扩大，进而损害制度的公平。
1.2不利于平衡地区之间基金结余。基本养老保险调剂基金所能提供的基金结余仅限于人口流动量較大、经济水平发展较高的北京、广东等地区。但是由于各省份人均基金结余指标不一致、社会总体统筹基金积累状况不明确、总体养老金收入近年不断下滑等情况的存在，地区之间的基金结余平衡仅在短期之内有效。
1.3导致保障不足，制度门槛提高。按照养老保险全国统一缴费基数来看，实现全国养老保险统筹之后，收入高者和收入低者的缴费基数和实际工资差距较大，前者可能承担300%的缴费基数，但是依然无法享受完全的社会保障，但是低收入者则因为实际工资水平较低，无法享受社会保障，进而造成制度覆盖人口缩减，进而不利于社会总体公平的实现。
1.4造成权益损失，地区利益切割。加强养老保险统筹，即是为尽可能避免劳动力流转过程中养老保险接续困难的问题，尽可能避免个人权益的损失。因为在流动人口转移的过程中，其中有一部分社会统筹基金在原就业地滞留，与我国社会公平的要求初衷不一致。但是全国统筹的实现，无疑将地区利益更加扩大化，进而有可能造成更深程度的地区利益割据现象，养老保险权益损失问题依然存在且会不断深化。
1.5与公共体制改革初衷相背离。基本养老保险全国统筹表明地方的养老保险管理责任全部集中到中央，且由中央负责保险金的发放和收支管理工作，进而有可能再次形成事权集中而责权不明确的情况，与我国公共体质改革过程中“事权下移”的要求不一致。同时也可能造成地方政府激励的缺失，进而弱化省级社会保障工作的执行效果。
2.现实障碍。
2.1中央与地方事权、财权划分不明确。中央与地方在养老保险统筹管理方面责任不明确是导致当前统筹方案无法实现的重要原因。在统筹工作过程中，养老金的运营和管理依然以县市级为主要单位，但是地方政府则承担了养老金收不抵支的责任，而中央财政只有在地方财政无力支付的情况下才会出面转移财务问题。由此造成的事权与财权边界不明确的情况，使得全国的省级统筹工作依然停留在省级调剂阶段。
2.2各地费率不齐，发达地区抵制统筹层次提高。从发达地区来说，由于人口流动性大、经济发展水平较高等，存在一定的资金结余。如果进行基本养老保险全国统筹，地方政府原有以社保基金为主的财政资金显然会转移到中央财政控制之下，地方的发展水平会受到影响。且由于全国各地费率不统一，实行统一的养老金支付标准有可能出现中西部养老金收入高于工作收入的现象，进而影响发达地区人员工作的积极性。
2.3养老保险个人账户亏空责任未明确。我国养老保险实行“统账结合”筹资模式的过程中，由于某些老年人和中年人并未缴纳社会养老金，且对社会养老金的贡献基本转化为政府收入，是作为国有资产外化形式存在的。因此，事实上，国家养老基金长期承担着一些隐性的债务成本，进而也导致养老保险统筹工作实现之后，有可能出现个人账户空账的问题，但是针对这一问题的相关责任，地方政府以及中央尚未明确。
三、当务之急是推进养老保险基金“省级统筹、一步到位”
提高养老保险统筹层次的正确路径，从既符合我国基本国情，能充分发挥共济性作用，又与现行财政体制相适应的客观要求看，应该选择走直接从省级统筹起步的路子。第一，该路径符合我国基本国情。我国虽然各地区经济发展很不平衡，但各省区内的差距远远小于与外省区的差距。第二，该路径能在当前条件下较为充分地发挥共济作用。我国一个省的面积往往相当于欧洲几个国家，发挥共济性作用的空间很大。第三，该路径可以较大程度上与现行的分税制财政体制相适应，避免逐层提高统筹层次遇到的阻力，减少不必要的环节。第四，该路径可以妥善处理资金兜底难题。在省级地方政府已尽职尽责基础上，中央财政通过规范化的转移支付渠道对财力不足的省份给予有力支持也就顺理成章，规避了费时费力的讨价还价。第五，在省级统筹基础上，可以较为容易地制定全国统一的社会保险关系转续办法，这也是选择该路径的现实客观需要。
四、几点思考
1.在“省级统筹、一步到位”的具体实施过程中也许会遇到许多困难，但这些困难远比另外两条路径遇到的困难要少，解决起来也相对容易。我国社会保险统筹层次过低问题的形成原因主要是囿于历史的局限性选择了自下而上、逐步提高的失误路径，最有效的对策就是当机立断，调整原有思路，选择从省级统筹直接起步的路径，这样才能较为迅速地从根本上解决统筹层次过低这一难题。
2.统筹基础过低是现行养老保险制度的重大缺陷之一，但当前解决基本养老金不可持续难题的最关键环节还不是基本养老保险全国统筹。还有更基础、更重要的缺陷必须尽快着手弥补和解决，例如养老保险的筹资模式问题。在实践已充分证明“统账结合”筹资模式不成功之际，我们应从部分积累筹资机制方向加大研究力度，借鉴加拿大CPP模式的成功经验，积极探索带资金池的现收现付筹资模式。只有选定适合中国国情的筹资模式，提高统筹层次等问题才有可能迎刃而解。
五、结语
面对提高养老保险统筹层次过程中的各类问题，中央和地方需要明确基本的事权和财权划分责任，当前首要的任务是推进“省级统筹、一步到位”工作，同时加快养老保险筹资模式等关键环节的改革，增强整个社会对养老保险制度可持续性的信任程度，实现养老保险基金的有效运营，弥补收支缺口，促进养老保险制度的健康发展。
参考文献：
[1]朱金楠.关于基本养老保险统筹层次的研究书评[J].劳动保障世界（理论版），2011，11.
[2]范君晖.我国提高养老保险统筹层次的阻力与策略[J].西部论坛，2010，05.
[3]雷小康，席恒等.十七大之后中国社会保障体系的构架与完善[J].西北大学学报（哲学社会科学版），2010，（10）.