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摘 要 随着二胎政策的全面放开，我国现已进入老龄化社会，人口老龄化数量在加增，但老龄服务事业一直处于滞后状态，鼓励社会力量发展养老服务业，已经是我国进入老龄化社会的战略选择。本文从民办养老机构发展现状出发，探讨民办养老机构发展新途径。
关键词 民办养老机构 发展模式 产业结合
一、民办养老机构承担的社会责任
经过实施多年的计划生育国策，我国人口自然增长率下降，由于生活压力过大，许多家庭尽管允许生两胎也不愿意，青壮劳动力短缺的隐忧日益明显。“空巢老人”、“独居老人”、“孤寡老人”等字眼的频繁出现，不时地刺痛着人们的心理。民办养老机构的社会责任就应该是扶危济困、稳定社会，提升社会的整体道德感。国家倡导建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系，家庭责任和社会责任相辅相成。“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”，这是整个社会的共同奋斗目标，其中“老有所养”是基础，老年人的晚年生活应该是由尊严和幸福的生活。人口老龄化是社会发展的必然结果，家家有老人，每个人都会老，特别是在“四二一”倒金字塔模式家庭关系的今天，一对夫妻赡养四个老人，关爱今天的老人就等于关爱明天的自己，家庭养老虽然取代不了社会养老的作用，但是民办养老机构所承担的社会责任是不容忽视的。中国著名老年学专家邬沧萍教授在2012首届中国敬老养老助老社会责任高峰论坛提出：“敬老助老养老是全社会共同的责任，是社会责任和社会公德的基本要求，是我国社会可持续发展和社会和谐的必然要求，是全世界文明社会的共同价值观，老年人既是敬老助老养老的受惠者、也是积极老龄化理念下的社会贡献者。”敬老养老助老是中华民族的传统美德，重视敬老养老助老文化的传承与发展，把敬老养老助老提高到社会责任的高度，对于构建和谐社会，促进社会养老体制的逐步完善，全面提升中国老年人的幸福生活指数具有重要意义。养老问题，在传统社会主要靠家庭，在现代社会应主要靠社会。我们讲民办养老机构的社会责任，是在肯定家庭责任和个人责任的基础上，更加强调社会组织的责任和每个公民的责任，强调从社会制度建设、公共服务体系和公共道德建设方面促进敬老养老助老，为不断提升日益庞大老年群体的尊严和幸福指数创造良好的社会环境。”
二、我国民办养老机构当前发展特点
我国的民办养老机构在社会经济生活中是独立于政府和企业的，具有独特的主体地位，因此，我国的民办养老机构组织既不是政府的附庸，也不是一种新的企业组织形式，它从依法注册成立之日起就独立运作，组织内日常事务的决定和处理不受外界的指挥和干扰。这一点主要表现为以下两个方面：一是民办养老机构享有经营自主权，即民办养老机构有权确定自己的经营方式，对于我国现阶段的民办养老机构有权在政府计划的指导下自行拟定为社会提供服务的收费标准，除国务院规定由物价部门和有关主管部门控制的价格除外。民办养老机构有权决定提供社会养老服务的类型，有权决定接受老人入住的条件和程序，并按照公式的管理制度依法对入住老人进行管理。二是民办养老机构具有财务管理权，民办养老机构财务管理的主要内容是收入与支出的管理，获取并有效使用资金以最大限度地实现民办养老机构的社会使命为财务目标。同时，民办养老机构组织的机构设置权和人事管理的人事权也依法由其独立行使。目前我国养老机构发展特点如下：
1、审批严格，双重许可设立制度
根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定业务主管单位的审查同意是民办养老机构能否予以登记的前置性条件。在特定的历史时期，这种双重许可的设立制度在国家管理民办养老机构这样的社会组织时起到了积极的作用，通过业务主管单位审查批准保障了民办养老机构具有从事和开展相应活动的法律资格，减少了解和调查事务的工作量，提高登记机关的工作效率。但是随着时代的进步，这种双重许可设立模式凸显弊端，现实生活中，业务主管机关和登记机关的审查内容大同小异，但审查标准却不尽相同，两个机关均拥有自由裁量权，在具体的操作问题上很容易发生分歧，登记管理机关对所有已经审查过的事项仍然享有全面审查权，并独立做出决定。这不仅是对行政资源的一种浪费，而且增加了民办养老机构设立的失败的风险。
2、规模差异巨大，发展不平衡
现实生活中，据调查结果表明，公办养老机构从各方面普遍反映较好，而民办养老机构参差不齐，有大规模的连锁经营，也有家庭作坊，市场很不规模。笔者实地走访了郑州市7家民办养老机构，郑州晚晴养老集团是郑州市第一家提供医、养结合的养老服务单位，也是郑州市第一家由政府选定的为孤寡老人、空巢老人提供居家养老上门服务的专业机构。这家民办养老机构从最初单一的老年公寓养老，发展成为集机构养老、社区托老、居家养老、爱心护理院、老年产业发展研究等综合服务于一体的大型养老服务集团。但是在笔者调查的这7家民办养老机构也不乏一些家庭经营的养老院，其中只有几张床位，简陋的设施，只能满足老人的最低生活标准。
3、民办养老机构的经营范围狭窄
在传统观念的影响下，养老机构的服务内容包括提供居住和活动场所、医疗护理服务、生活照料服务、精神文化服务四个方面，但这种思想限制了民办养老机构的经营范围，养老服务行业涉及的不仅是提供养老服务，跟老年人有关的比如说老年用品都可以列入民办养老机构的经营范围，养老服务需要重视研究老年人的生活习惯、生理和心理的特殊性，不断开发和设计出新的服务产品，才能实现机构养老服务的功能和目的。民办养老机构的服务对象不能直接效仿公办养老机构，因为作为机构养老要解决的是整个社会的养老问题，而不是部分失能、弱势老人的养老问题。根据现行法律的规定，民办养老机构的经营范围主要围绕养老服的内容展开，应该以照护老人安度晚年生活的养老机构，设有生活起居、文化娱乐、康复训练、医疗保健等多项服务设施。
4、资金来源短缺，专业化人员缺乏
民办养老机构资金不足是桎梏民办养老机构发展的重要原因，规模、质量各个方面都会因为资金短缺而无法发展壮大，现实生活中如何吸引资本投入民办养老机构也是一个积极值得思考的问题。质量是市场主体参与竞争的生命线，由于养老服务的特殊性，养老机构需要大量的护工及其医护人员。员工培训必不可少，不具备基本资质的员工必须经过培训之后才能上岗。因为民办养老机构具有社会公益性，机构中会有志愿者参与，根据社会经验，志愿者来自各行各业，知识水平参差不齐，民办养老机构还应该做好志愿者的管理工作。 5、自身管理能力不强，“无照”经营现象严重
在现实生活中，出资者个人投资的民办养老机构几乎没有任何监督机构，导致个人权利过大，其他多数民办养老机构内部监督机构形同虚设，无法对决策机关和执行机关进行有效的监督。民办养老机构的决策机关，也就是董事会或者理事会的成员往往少于章程规定的人员，在这种情况下，不能有效的召开理事会研究工作并进行决策，严重影响决议的有效性和办事效率。出资人既是裁判员又是运动员，独断管理民办养老机构这样一个具有社会公益性质的服务机构，很难保持机构的独立性和发展方向，同时很难保障养老服务的质量。通过走访，笔者了解到现实生活中尚存在很多“无照”经营的民办养老机构，即没有在任何机关办理登机手续，这些无证经营的养老机构大都条件简陋，而且存在巨大的安全、消防隐患。
三、我国民办养老机构发展路径
1、转变由“家庭养老”到“社会养老”的价值观念
由于受传统观念和中国传统伦理道德的影响， 我国的传统养老模式是“家庭养老”，并且一直到现在仍是我国主要的养老模式。但随着经济的发展，现代家庭的结构改变， 一对夫妻赡养四个老人，家庭养老的功能不断弱化，“社会养老”将是必然的趋势。人口老龄化是社会发展的必然结果，家家有老人，每个人都会老，关爱今天的老人就等于关爱明天的自己，如何让社会和谐安定，如何让道德伦理深入人心，“爱老、尊老、敬老”就是一个安心、普世的良方。民办养老机构为整个社会提供了一个积极践行社会责任，增强慈善意识，提高道德水平和个人素质的平台，逐步转变由“家庭养老”到“社会养老”的价值观念。
2、加强政府管理职能，呼吁社会监督
“治理”一词在《现代汉语词典》里的解释：一是统治、管理；二是改造、整理。而按照政治学的理解，“治理”主要是统治、管理，或统治方式、管理方法，即统治者或者管理者通过公共权力的配置和运用，以支配、影响和调控社会。在管理学上，如果把民办养老机构作为开放系统来对待，那么治理可以分为对内管理和组织对外的连接活动，决定组织使命，从事目标规划、确保组织财务健全、内部冲突的协调等属于对内治理活动，而募款、提升公共形象、与政府部门建立良好合作关系等则属于对外的治理行为。民办养老机构的经营管理无法依赖追求利润的动机，只能依靠使命的凝聚和目标的引导，通过反映社会和公众的需求来获得社会方方面面的支持，赢得社会公信力。因此在设计具体的民办养老机构治理结构时一定要强调该机构具有以社会责任为基础的公益目标，并将该抽象的公益目标贯彻于具体的制度当中。否则一旦治理不善辜负的将是社会公众的信任与支持。
3、拓宽经营范围，有效吸引民间资本进入
养老机构的办院理念首先应该从一切为了老人，提高老人的生活质量、保持老人的晚年尊严出发，拓宽经营范围。笔者认为，面对严峻的人口老龄化，养老机构的服务对象不能仅局限于弱势群体。民办养老机构应该坚持服务对象的社会化，除了“三无”老人、残疾老人以及生活不能自理和半自理的老人之外，从社会需求本身出发。民办养老机构可以市场需求为导向，扩大服务对象的范围，充分发挥市场对资源的配置性作用，满足不同老年群体的需求。同时民办养老机构也需要向品牌经营过渡，从而促进养老机构的产业化进程，形成具有一定规模和影响的养老服务集团，有效吸引其他民间资本的投资，增加民办养老机构的资金来源，加速民办养老机构的快速发展。
4、建立行业协会，加强行业自律
目前我国的民办养老机构还没有通过区域划分建立行业协会来制定本行业的职业道德、行为规范和资格标准以及组织和管理规范；并负责对加入者的资格审查；定期对会员组织进行监察、评估，并负责发布监察和评估信息；处罚违规会员组织，取消违规组织的会员资格；与相关行政部门进行协调等。虽然养老服务行业是一个新兴的产业，但是必须尽快建立行业协会，制度行业标准，才能适应市场化的竞争。行业自律也是约束行业发展，规范行业竞争的有效手段。在加强政府监督职能之外，我们还应该重视行业管理体系的健全和完善，它和政府监督相得益彰，有效促进民办养老机构的健康发展。
项目来源：2015年郑州航空工业管理学院青年基金项目“我国民办养老机构法律地位研究”（29010010）
2015年河南省教育厅人文社会科学青年项目“我国民办养老机构法律地位与发展对策研究”（2015-QN-002）
参考文献：
[1]赵青航.民办养老机构法律主体归属.兰州教学学院学报，2011（3）.
[2]刘威.私营养老机构法律问题研究.硕士学位论文.吉林大学，2012.
[3]穆光宗.我国机构养老发展的困境与对策.华中师范大学学报（人文社会科学版），2012（2）.
（作者单位：郑州航空工业管理学院）
关键词 民办养老机构 发展模式 产业结合
一、民办养老机构承担的社会责任
经过实施多年的计划生育国策，我国人口自然增长率下降，由于生活压力过大，许多家庭尽管允许生两胎也不愿意，青壮劳动力短缺的隐忧日益明显。“空巢老人”、“独居老人”、“孤寡老人”等字眼的频繁出现，不时地刺痛着人们的心理。民办养老机构的社会责任就应该是扶危济困、稳定社会，提升社会的整体道德感。国家倡导建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系，家庭责任和社会责任相辅相成。“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”，这是整个社会的共同奋斗目标，其中“老有所养”是基础，老年人的晚年生活应该是由尊严和幸福的生活。人口老龄化是社会发展的必然结果，家家有老人，每个人都会老，特别是在“四二一”倒金字塔模式家庭关系的今天，一对夫妻赡养四个老人，关爱今天的老人就等于关爱明天的自己，家庭养老虽然取代不了社会养老的作用，但是民办养老机构所承担的社会责任是不容忽视的。中国著名老年学专家邬沧萍教授在2012首届中国敬老养老助老社会责任高峰论坛提出：“敬老助老养老是全社会共同的责任，是社会责任和社会公德的基本要求，是我国社会可持续发展和社会和谐的必然要求，是全世界文明社会的共同价值观，老年人既是敬老助老养老的受惠者、也是积极老龄化理念下的社会贡献者。”敬老养老助老是中华民族的传统美德，重视敬老养老助老文化的传承与发展，把敬老养老助老提高到社会责任的高度，对于构建和谐社会，促进社会养老体制的逐步完善，全面提升中国老年人的幸福生活指数具有重要意义。养老问题，在传统社会主要靠家庭，在现代社会应主要靠社会。我们讲民办养老机构的社会责任，是在肯定家庭责任和个人责任的基础上，更加强调社会组织的责任和每个公民的责任，强调从社会制度建设、公共服务体系和公共道德建设方面促进敬老养老助老，为不断提升日益庞大老年群体的尊严和幸福指数创造良好的社会环境。”
二、我国民办养老机构当前发展特点
我国的民办养老机构在社会经济生活中是独立于政府和企业的，具有独特的主体地位，因此，我国的民办养老机构组织既不是政府的附庸，也不是一种新的企业组织形式，它从依法注册成立之日起就独立运作，组织内日常事务的决定和处理不受外界的指挥和干扰。这一点主要表现为以下两个方面：一是民办养老机构享有经营自主权，即民办养老机构有权确定自己的经营方式，对于我国现阶段的民办养老机构有权在政府计划的指导下自行拟定为社会提供服务的收费标准，除国务院规定由物价部门和有关主管部门控制的价格除外。民办养老机构有权决定提供社会养老服务的类型，有权决定接受老人入住的条件和程序，并按照公式的管理制度依法对入住老人进行管理。二是民办养老机构具有财务管理权，民办养老机构财务管理的主要内容是收入与支出的管理，获取并有效使用资金以最大限度地实现民办养老机构的社会使命为财务目标。同时，民办养老机构组织的机构设置权和人事管理的人事权也依法由其独立行使。目前我国养老机构发展特点如下：
1、审批严格，双重许可设立制度
根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定业务主管单位的审查同意是民办养老机构能否予以登记的前置性条件。在特定的历史时期，这种双重许可的设立制度在国家管理民办养老机构这样的社会组织时起到了积极的作用，通过业务主管单位审查批准保障了民办养老机构具有从事和开展相应活动的法律资格，减少了解和调查事务的工作量，提高登记机关的工作效率。但是随着时代的进步，这种双重许可设立模式凸显弊端，现实生活中，业务主管机关和登记机关的审查内容大同小异，但审查标准却不尽相同，两个机关均拥有自由裁量权，在具体的操作问题上很容易发生分歧，登记管理机关对所有已经审查过的事项仍然享有全面审查权，并独立做出决定。这不仅是对行政资源的一种浪费，而且增加了民办养老机构设立的失败的风险。
2、规模差异巨大，发展不平衡
现实生活中，据调查结果表明，公办养老机构从各方面普遍反映较好，而民办养老机构参差不齐，有大规模的连锁经营，也有家庭作坊，市场很不规模。笔者实地走访了郑州市7家民办养老机构，郑州晚晴养老集团是郑州市第一家提供医、养结合的养老服务单位，也是郑州市第一家由政府选定的为孤寡老人、空巢老人提供居家养老上门服务的专业机构。这家民办养老机构从最初单一的老年公寓养老，发展成为集机构养老、社区托老、居家养老、爱心护理院、老年产业发展研究等综合服务于一体的大型养老服务集团。但是在笔者调查的这7家民办养老机构也不乏一些家庭经营的养老院，其中只有几张床位，简陋的设施，只能满足老人的最低生活标准。
3、民办养老机构的经营范围狭窄
在传统观念的影响下，养老机构的服务内容包括提供居住和活动场所、医疗护理服务、生活照料服务、精神文化服务四个方面，但这种思想限制了民办养老机构的经营范围，养老服务行业涉及的不仅是提供养老服务，跟老年人有关的比如说老年用品都可以列入民办养老机构的经营范围，养老服务需要重视研究老年人的生活习惯、生理和心理的特殊性，不断开发和设计出新的服务产品，才能实现机构养老服务的功能和目的。民办养老机构的服务对象不能直接效仿公办养老机构，因为作为机构养老要解决的是整个社会的养老问题，而不是部分失能、弱势老人的养老问题。根据现行法律的规定，民办养老机构的经营范围主要围绕养老服的内容展开，应该以照护老人安度晚年生活的养老机构，设有生活起居、文化娱乐、康复训练、医疗保健等多项服务设施。
4、资金来源短缺，专业化人员缺乏
民办养老机构资金不足是桎梏民办养老机构发展的重要原因，规模、质量各个方面都会因为资金短缺而无法发展壮大，现实生活中如何吸引资本投入民办养老机构也是一个积极值得思考的问题。质量是市场主体参与竞争的生命线，由于养老服务的特殊性，养老机构需要大量的护工及其医护人员。员工培训必不可少，不具备基本资质的员工必须经过培训之后才能上岗。因为民办养老机构具有社会公益性，机构中会有志愿者参与，根据社会经验，志愿者来自各行各业，知识水平参差不齐，民办养老机构还应该做好志愿者的管理工作。 5、自身管理能力不强，“无照”经营现象严重
在现实生活中，出资者个人投资的民办养老机构几乎没有任何监督机构，导致个人权利过大，其他多数民办养老机构内部监督机构形同虚设，无法对决策机关和执行机关进行有效的监督。民办养老机构的决策机关，也就是董事会或者理事会的成员往往少于章程规定的人员，在这种情况下，不能有效的召开理事会研究工作并进行决策，严重影响决议的有效性和办事效率。出资人既是裁判员又是运动员，独断管理民办养老机构这样一个具有社会公益性质的服务机构，很难保持机构的独立性和发展方向，同时很难保障养老服务的质量。通过走访，笔者了解到现实生活中尚存在很多“无照”经营的民办养老机构，即没有在任何机关办理登机手续，这些无证经营的养老机构大都条件简陋，而且存在巨大的安全、消防隐患。
三、我国民办养老机构发展路径
1、转变由“家庭养老”到“社会养老”的价值观念
由于受传统观念和中国传统伦理道德的影响， 我国的传统养老模式是“家庭养老”，并且一直到现在仍是我国主要的养老模式。但随着经济的发展，现代家庭的结构改变， 一对夫妻赡养四个老人，家庭养老的功能不断弱化，“社会养老”将是必然的趋势。人口老龄化是社会发展的必然结果，家家有老人，每个人都会老，关爱今天的老人就等于关爱明天的自己，如何让社会和谐安定，如何让道德伦理深入人心，“爱老、尊老、敬老”就是一个安心、普世的良方。民办养老机构为整个社会提供了一个积极践行社会责任，增强慈善意识，提高道德水平和个人素质的平台，逐步转变由“家庭养老”到“社会养老”的价值观念。
2、加强政府管理职能，呼吁社会监督
“治理”一词在《现代汉语词典》里的解释：一是统治、管理；二是改造、整理。而按照政治学的理解，“治理”主要是统治、管理，或统治方式、管理方法，即统治者或者管理者通过公共权力的配置和运用，以支配、影响和调控社会。在管理学上，如果把民办养老机构作为开放系统来对待，那么治理可以分为对内管理和组织对外的连接活动，决定组织使命，从事目标规划、确保组织财务健全、内部冲突的协调等属于对内治理活动，而募款、提升公共形象、与政府部门建立良好合作关系等则属于对外的治理行为。民办养老机构的经营管理无法依赖追求利润的动机，只能依靠使命的凝聚和目标的引导，通过反映社会和公众的需求来获得社会方方面面的支持，赢得社会公信力。因此在设计具体的民办养老机构治理结构时一定要强调该机构具有以社会责任为基础的公益目标，并将该抽象的公益目标贯彻于具体的制度当中。否则一旦治理不善辜负的将是社会公众的信任与支持。
3、拓宽经营范围，有效吸引民间资本进入
养老机构的办院理念首先应该从一切为了老人，提高老人的生活质量、保持老人的晚年尊严出发，拓宽经营范围。笔者认为，面对严峻的人口老龄化，养老机构的服务对象不能仅局限于弱势群体。民办养老机构应该坚持服务对象的社会化，除了“三无”老人、残疾老人以及生活不能自理和半自理的老人之外，从社会需求本身出发。民办养老机构可以市场需求为导向，扩大服务对象的范围，充分发挥市场对资源的配置性作用，满足不同老年群体的需求。同时民办养老机构也需要向品牌经营过渡，从而促进养老机构的产业化进程，形成具有一定规模和影响的养老服务集团，有效吸引其他民间资本的投资，增加民办养老机构的资金来源，加速民办养老机构的快速发展。
4、建立行业协会，加强行业自律
目前我国的民办养老机构还没有通过区域划分建立行业协会来制定本行业的职业道德、行为规范和资格标准以及组织和管理规范；并负责对加入者的资格审查；定期对会员组织进行监察、评估，并负责发布监察和评估信息；处罚违规会员组织，取消违规组织的会员资格；与相关行政部门进行协调等。虽然养老服务行业是一个新兴的产业，但是必须尽快建立行业协会，制度行业标准，才能适应市场化的竞争。行业自律也是约束行业发展，规范行业竞争的有效手段。在加强政府监督职能之外，我们还应该重视行业管理体系的健全和完善，它和政府监督相得益彰，有效促进民办养老机构的健康发展。
项目来源：2015年郑州航空工业管理学院青年基金项目“我国民办养老机构法律地位研究”（29010010）
2015年河南省教育厅人文社会科学青年项目“我国民办养老机构法律地位与发展对策研究”（2015-QN-002）
参考文献：
[1]赵青航.民办养老机构法律主体归属.兰州教学学院学报，2011（3）.
[2]刘威.私营养老机构法律问题研究.硕士学位论文.吉林大学，2012.
[3]穆光宗.我国机构养老发展的困境与对策.华中师范大学学报（人文社会科学版），2012（2）.
（作者单位：郑州航空工业管理学院）