论文部分内容阅读
摘 要：调查显示，尽管山东省各级地方政府积极探索农村财务档案管理的新思路和新方法并取得了一些成效，但也普遍存在农村财务档案管理混乱、财务档案归档不全面、对财务档案管理的指导缺乏长效机制以及财务档案利用率低的现象，因此，各级地方政府应针对上述问题采取相应的完善措施。
关键词：农村财务档案；问题；对策
作为农村财务活动的真实记录，村级财务档案管理的好坏是村民自治效果的直接反映。当前，农村财务档案管理的状况如何？农村财务档案管理过程中存在哪些问题？带着这些问题，我们对山东省各地的农村财务档案建设情况作了调查。本次调查，共发放问卷300份，收回问卷291份，其中，有效问卷284份。通过面谈或电话访问的形式，对近50名村干部和普通村民进行了访谈，覆盖了山东省的14个地级市。调查结果表明，通过各级政府的积极探索和努力，山东省农村财务档案管理取得了一定的成效，但也存在着一些的问题。
1 山东省农村财务档案建设的现状
1.1 山东省农村财务档案建设的立法现状。为了加强对档案的管理、收集和整理工作，山东省于2004年通过了《山东省档案条例》，规定村民委员会应在本区域内开展档案收集、整理、保管和利用工作。山东省档案局根据《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《山东省档案条例》及有关规定，制定了《山东省村级档案管理办法》（试行），对村级档案的归档范围、归档时间和档案的利用等问题作了详细的规定。但总体而言，山东省目前并没有专门的财务档案立法。有关财务档案的立法规定散见于《山东省村级档案管理办法》及其他各级政府的政策性文件之中。如，上述《办法》第10条第9款规定，村财务管理活动中形成的会计账簿、报表、凭证等材料必须归档。滕州市姜屯镇人民政府印发的《农村财务管理实施细则》第12条规定：“村级财务档案由代理中心按村及时整理、装订成册，统一归档保管，不得散失、损毁，建立健全档案室，制定完善的档案制度，做到职责明确、专人负责。”等等。
1.2 山东省农村财务档案建设的经验探索。在新农村建设过程中，山东省各级政府充分认识到农村财务档案建设的重要性，结合本地区实际，积极探索农村财务档案建设的新思路、新方法。如，垦利县调整了农村档案建设的工作思路，不仅召开了全县农业和农村档案工作会议，还将农业和农村档案工作纳入各镇、涉农部门的年度目标考核。因地制宜地开展了新农村特色档案工作，不仅加大了村级档案室建设的投资力度，还每年组织档案人员进行业务培训两次，传授各种档案业务知识，提升了村级档案管理人员的业务水平。滕州市按照大力推进社会主义新农村建设的整体部署，调整思路，加大镇村（居）基层建档力度，紧密结合构建和谐新农村实际，完善村情档案建设和管理制度，制订了切实可行的实施方案。采取试点先行、分步实施、因地制宜、突出重点的原则，实行部门协作、三级联动、整合力量、规范指导的方法，加强新农村档案工作建设。菏泽市针对某些村不具备档案保管条件而造成档案散失、霉变等现象，借鉴当地“村账乡管”的做法，试行由乡（镇）档案室代管其档案，取得了良好成效。胶州市营海镇在2006年创建了具有全新意义的“档案信息中心”，集中统一管理全镇档案资源，将镇直各部门形成的各类档案资料进行整合，面向全镇农村开展档案利用、已公开现行文件和农经信息查阅服务，行使全镇政务公开和宣传教育基地窗口职能，并对本镇、各村档案工作实施监督指导。肥城市把农业和农村档案工作列入重要议事日程，加大了对村级档案工作的资金投入，在全市形成了市、乡（镇）、村三级农业和农村档案工作网络。各乡镇、办事处都明确了一名党政办副主任管理档案工作，并配备了1至2名专职档案工作人员，负责集中统一管理本机关各种门类的档案，并监督指导本辖区内企事业单位和各村档案工作。各村也都明确了专人负责档案工作，做到了“市里有人抓，乡镇有人管，村里有人干”，一级抓一级，层层抓落实，保证了农业和农村档案工作的正常有序运转。潍坊市奎文区针对奎文实际，于2008年，在全市率先建立规范统一的农村财务档案室，集中管理全区65个村的财务档案，固定了专门的档案管理人员，制定了严格的档案查阅程序，使村级财务档案管理逐步实现规范化、现代化，等等。这些新思路和新方法的探索和实施，促进了山东省农村财务档案管理的规范化。
2 山东省农村财务档案建设中存在的问题
尽管山东省各地均在积极探索农村财务档案建设的新思路和新方法，但实践中，农村财务档案建设依然普遍存在以下几个方面的问题：
2.1 财务档案管理混乱。农村财务档案管理之重要，在于其记录了可供查询的农村经济活动的全部历史。村级财务档案的有序管理，不仅是向地方政府主管部门证明村级档案建设的成就，更重要的是，它是向村民证明本村财务管理活动的民主化、规范化和透明化的一个重要渠道。通过有序的村级财务档案管理，村民可以更清楚地了解本村财务活动的历史和现状，从而有利于提高村民参与本村财务管理活动的积极性和效率。由于村级财务活动属于村民自治的范畴，因此，农村财务档案管理相应地应该以村级管理为主，政府职能部门管理为辅。从山东省目前的情况来看，农村财务档案的管理主要由村和乡（镇）两级负责。在实行“村财村管”和“会计委派制”财务管理模式的村庄，村级财务档案一般由村级管理，管理者主要是村会计；在实行“村级会计委托代理制”的村庄，村级财务的管理者主要是乡（镇）经管站。调查显示，在村档村管模式中，在村一级，有近一半的村庄没有专门的档案室。在这些村庄中，村级财务档案一般直接放在村会计的家中，或者散放在村委会的办公室中，导致村级财务档案容易丢失。此外，有超过三分之一村庄的财务档案与其他村级档案是混同保管的，并没有按照《山东省村级档案管理办法》的规定进行分类整理。在村档镇管模式中，由于现行制度仅仅明确规定了乡（镇）经管站的档案管理职责，导致村一级的财务档案管理几乎一片空白，村民若想查询本村财务档案，必须到乡（镇）经管站才能查询，很不方便，从而减损了村级财务档案管理的作用发挥。 2.2 财务档案的归档不全面。按照《山东省村级档案管理办法》的规定，各种村财务管理活动中形成的会计账簿、报表和凭证等材料均应予以归档。调查显示，只有三分之一的村庄对村级重要财务活动进行了归档，归档不全面的主要原因在于，不少村庄的档案归档取决于村委会成员的主观意愿，对于不能反映村委会财务问题的档案，一般选择归档，而可能会反映村委会财务问题的档案则一般选择不归档。此外，归档不全面的原因还包括：不重视档案建设、没有专门的保管人员、没有专门的档案室等。
2.3 对财务档案管理的指导缺乏长效机制。农村财务档案的管理需要配备有一定档案管理技能的人员，但无论是村级档案管理人员还是乡（镇）经管站档案管理人员的档案管理水平都比较低，这需要上级档案管理部门定期对上述人员进行档案管理培训。实践中，尽管一些县级档案管理部门为提高农村档案管理人员的水平而举办过培训班，但调查显示，举办培训班的比率不到30%，并且，大多数县级档案管理部门的培训班并没有连续性。农村档案管理指导长效机制的缺乏，使得目前山东省农村档案管理水平依然整体较低。
2.4 财务档案的利用率低。农村财务档案管理的一个重要作用，就是通过档案记录可以查询和判断农村集体经济组织财务管理的合理性，特别是用来判断和监督村委会财务收入与支出的合理性，为遏制农村腐败提供依据。因此，农村财务档案是可以借阅利用的，《山东省村级档案管理办法》也规定了村民委员会应当建立档案借阅制度。调查显示，实践中，有超过四分之三的受访者从来没有查阅过本村的财务档案，而普通村民中这一比例高达90%，这一结果，表明农村财务档案管理的作用未能得到充分的展现。
3 山东省农村财务档案管理制度的完善
由于山东省不同地区实施不同的财务管理模式，因此，农村财务档案管理制度的完善应主要依靠各县（区）的建章立制。针对目前山东省农村财务档案管理实践中存在的问题，各县（区）应主要从以下几个方面予以完善：
3.1 规范农村财务档案的管理工作。首先，应明确农村财务档案的管理的责任主体，以消除因农村财务档案管理主体不明确造成的混乱。对于实行“村财村管”和“会计委派制”管理模式的村庄，应明确规定财务档案的村级管理制度，其责任人为本村会计或民主理财小组。乡（镇）经管站在农村财务管理过程中并不直接参与管理，但为了提高村级财务档案管理的水平，应定期予以指导；对于实行“村级会计委托代理制”的村庄，应建立乡（镇）经管站与村级共管的档案管理制度。鉴于在这一模式下，几乎所有的村级财务原始凭证都由乡（镇）经管站予以保管，因此，应规定乡（镇）经管站定期将本站保管的村级财务档案备份一份复印件，交由村级保管，以方便村民对本村财务档案的查询。其次，应督促辖区内各村庄建立专门的档案室，并要求村级财务档案按要求归档并与其他档案分开保管。最后，应建立村级档案管理责任制。对于未能按要求管理村级财务档案，特别是通过不完全归档以图掩盖本村财务管理问题的责任人，应予以批评，情节严重的，应由村民会议或村民代表会议表决罢免其村会计或民主理财小组成员职务。
3.2 建立村级财务档案管理指导的长效机制。既然村级财务档案主要实行村级管理，而本村管理人员的管理技能又比较低，因此，县（区）档案管理部门应定期对村级档案管理人员进行培训指导，并将这种培训指导作为一项长期的工作予以坚持，坚决杜绝时有时无的以谋政绩为目的的指导。
3.3 建立村级档案的有效利用机制。村级档案管理不仅仅是给基层政府一个交代，更重要的是给本村村民一个交代。查询本村财务档案以了解本村财务运行状况，是每个村民应有的权利。但毫无疑问，从目前的情况来看，各村不可能配置一名每天都坐在档案室里的档案管理人员等着村民去查询，因此，应规定，每月的哪几天或每周的哪一天是村级财务档案的开放日。在开放日，村级档案对本村村民开放以供查询。
注：本文为2008年度山东省软科学研究计划项目“我省建设社会主义新农村背景下的村民财务自治问题研究”的部分成果，课题编号为：2008RKB303.
（作者单位：山东工商学院政法学院 来稿日期：2012-05-02）
关键词：农村财务档案；问题；对策
作为农村财务活动的真实记录，村级财务档案管理的好坏是村民自治效果的直接反映。当前，农村财务档案管理的状况如何？农村财务档案管理过程中存在哪些问题？带着这些问题，我们对山东省各地的农村财务档案建设情况作了调查。本次调查，共发放问卷300份，收回问卷291份，其中，有效问卷284份。通过面谈或电话访问的形式，对近50名村干部和普通村民进行了访谈，覆盖了山东省的14个地级市。调查结果表明，通过各级政府的积极探索和努力，山东省农村财务档案管理取得了一定的成效，但也存在着一些的问题。
1 山东省农村财务档案建设的现状
1.1 山东省农村财务档案建设的立法现状。为了加强对档案的管理、收集和整理工作，山东省于2004年通过了《山东省档案条例》，规定村民委员会应在本区域内开展档案收集、整理、保管和利用工作。山东省档案局根据《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《山东省档案条例》及有关规定，制定了《山东省村级档案管理办法》（试行），对村级档案的归档范围、归档时间和档案的利用等问题作了详细的规定。但总体而言，山东省目前并没有专门的财务档案立法。有关财务档案的立法规定散见于《山东省村级档案管理办法》及其他各级政府的政策性文件之中。如，上述《办法》第10条第9款规定，村财务管理活动中形成的会计账簿、报表、凭证等材料必须归档。滕州市姜屯镇人民政府印发的《农村财务管理实施细则》第12条规定：“村级财务档案由代理中心按村及时整理、装订成册，统一归档保管，不得散失、损毁，建立健全档案室，制定完善的档案制度，做到职责明确、专人负责。”等等。
1.2 山东省农村财务档案建设的经验探索。在新农村建设过程中，山东省各级政府充分认识到农村财务档案建设的重要性，结合本地区实际，积极探索农村财务档案建设的新思路、新方法。如，垦利县调整了农村档案建设的工作思路，不仅召开了全县农业和农村档案工作会议，还将农业和农村档案工作纳入各镇、涉农部门的年度目标考核。因地制宜地开展了新农村特色档案工作，不仅加大了村级档案室建设的投资力度，还每年组织档案人员进行业务培训两次，传授各种档案业务知识，提升了村级档案管理人员的业务水平。滕州市按照大力推进社会主义新农村建设的整体部署，调整思路，加大镇村（居）基层建档力度，紧密结合构建和谐新农村实际，完善村情档案建设和管理制度，制订了切实可行的实施方案。采取试点先行、分步实施、因地制宜、突出重点的原则，实行部门协作、三级联动、整合力量、规范指导的方法，加强新农村档案工作建设。菏泽市针对某些村不具备档案保管条件而造成档案散失、霉变等现象，借鉴当地“村账乡管”的做法，试行由乡（镇）档案室代管其档案，取得了良好成效。胶州市营海镇在2006年创建了具有全新意义的“档案信息中心”，集中统一管理全镇档案资源，将镇直各部门形成的各类档案资料进行整合，面向全镇农村开展档案利用、已公开现行文件和农经信息查阅服务，行使全镇政务公开和宣传教育基地窗口职能，并对本镇、各村档案工作实施监督指导。肥城市把农业和农村档案工作列入重要议事日程，加大了对村级档案工作的资金投入，在全市形成了市、乡（镇）、村三级农业和农村档案工作网络。各乡镇、办事处都明确了一名党政办副主任管理档案工作，并配备了1至2名专职档案工作人员，负责集中统一管理本机关各种门类的档案，并监督指导本辖区内企事业单位和各村档案工作。各村也都明确了专人负责档案工作，做到了“市里有人抓，乡镇有人管，村里有人干”，一级抓一级，层层抓落实，保证了农业和农村档案工作的正常有序运转。潍坊市奎文区针对奎文实际，于2008年，在全市率先建立规范统一的农村财务档案室，集中管理全区65个村的财务档案，固定了专门的档案管理人员，制定了严格的档案查阅程序，使村级财务档案管理逐步实现规范化、现代化，等等。这些新思路和新方法的探索和实施，促进了山东省农村财务档案管理的规范化。
2 山东省农村财务档案建设中存在的问题
尽管山东省各地均在积极探索农村财务档案建设的新思路和新方法，但实践中，农村财务档案建设依然普遍存在以下几个方面的问题：
2.1 财务档案管理混乱。农村财务档案管理之重要，在于其记录了可供查询的农村经济活动的全部历史。村级财务档案的有序管理，不仅是向地方政府主管部门证明村级档案建设的成就，更重要的是，它是向村民证明本村财务管理活动的民主化、规范化和透明化的一个重要渠道。通过有序的村级财务档案管理，村民可以更清楚地了解本村财务活动的历史和现状，从而有利于提高村民参与本村财务管理活动的积极性和效率。由于村级财务活动属于村民自治的范畴，因此，农村财务档案管理相应地应该以村级管理为主，政府职能部门管理为辅。从山东省目前的情况来看，农村财务档案的管理主要由村和乡（镇）两级负责。在实行“村财村管”和“会计委派制”财务管理模式的村庄，村级财务档案一般由村级管理，管理者主要是村会计；在实行“村级会计委托代理制”的村庄，村级财务的管理者主要是乡（镇）经管站。调查显示，在村档村管模式中，在村一级，有近一半的村庄没有专门的档案室。在这些村庄中，村级财务档案一般直接放在村会计的家中，或者散放在村委会的办公室中，导致村级财务档案容易丢失。此外，有超过三分之一村庄的财务档案与其他村级档案是混同保管的，并没有按照《山东省村级档案管理办法》的规定进行分类整理。在村档镇管模式中，由于现行制度仅仅明确规定了乡（镇）经管站的档案管理职责，导致村一级的财务档案管理几乎一片空白，村民若想查询本村财务档案，必须到乡（镇）经管站才能查询，很不方便，从而减损了村级财务档案管理的作用发挥。 2.2 财务档案的归档不全面。按照《山东省村级档案管理办法》的规定，各种村财务管理活动中形成的会计账簿、报表和凭证等材料均应予以归档。调查显示，只有三分之一的村庄对村级重要财务活动进行了归档，归档不全面的主要原因在于，不少村庄的档案归档取决于村委会成员的主观意愿，对于不能反映村委会财务问题的档案，一般选择归档，而可能会反映村委会财务问题的档案则一般选择不归档。此外，归档不全面的原因还包括：不重视档案建设、没有专门的保管人员、没有专门的档案室等。
2.3 对财务档案管理的指导缺乏长效机制。农村财务档案的管理需要配备有一定档案管理技能的人员，但无论是村级档案管理人员还是乡（镇）经管站档案管理人员的档案管理水平都比较低，这需要上级档案管理部门定期对上述人员进行档案管理培训。实践中，尽管一些县级档案管理部门为提高农村档案管理人员的水平而举办过培训班，但调查显示，举办培训班的比率不到30%，并且，大多数县级档案管理部门的培训班并没有连续性。农村档案管理指导长效机制的缺乏，使得目前山东省农村档案管理水平依然整体较低。
2.4 财务档案的利用率低。农村财务档案管理的一个重要作用，就是通过档案记录可以查询和判断农村集体经济组织财务管理的合理性，特别是用来判断和监督村委会财务收入与支出的合理性，为遏制农村腐败提供依据。因此，农村财务档案是可以借阅利用的，《山东省村级档案管理办法》也规定了村民委员会应当建立档案借阅制度。调查显示，实践中，有超过四分之三的受访者从来没有查阅过本村的财务档案，而普通村民中这一比例高达90%，这一结果，表明农村财务档案管理的作用未能得到充分的展现。
3 山东省农村财务档案管理制度的完善
由于山东省不同地区实施不同的财务管理模式，因此，农村财务档案管理制度的完善应主要依靠各县（区）的建章立制。针对目前山东省农村财务档案管理实践中存在的问题，各县（区）应主要从以下几个方面予以完善：
3.1 规范农村财务档案的管理工作。首先，应明确农村财务档案的管理的责任主体，以消除因农村财务档案管理主体不明确造成的混乱。对于实行“村财村管”和“会计委派制”管理模式的村庄，应明确规定财务档案的村级管理制度，其责任人为本村会计或民主理财小组。乡（镇）经管站在农村财务管理过程中并不直接参与管理，但为了提高村级财务档案管理的水平，应定期予以指导；对于实行“村级会计委托代理制”的村庄，应建立乡（镇）经管站与村级共管的档案管理制度。鉴于在这一模式下，几乎所有的村级财务原始凭证都由乡（镇）经管站予以保管，因此，应规定乡（镇）经管站定期将本站保管的村级财务档案备份一份复印件，交由村级保管，以方便村民对本村财务档案的查询。其次，应督促辖区内各村庄建立专门的档案室，并要求村级财务档案按要求归档并与其他档案分开保管。最后，应建立村级档案管理责任制。对于未能按要求管理村级财务档案，特别是通过不完全归档以图掩盖本村财务管理问题的责任人，应予以批评，情节严重的，应由村民会议或村民代表会议表决罢免其村会计或民主理财小组成员职务。
3.2 建立村级财务档案管理指导的长效机制。既然村级财务档案主要实行村级管理，而本村管理人员的管理技能又比较低，因此，县（区）档案管理部门应定期对村级档案管理人员进行培训指导，并将这种培训指导作为一项长期的工作予以坚持，坚决杜绝时有时无的以谋政绩为目的的指导。
3.3 建立村级档案的有效利用机制。村级档案管理不仅仅是给基层政府一个交代，更重要的是给本村村民一个交代。查询本村财务档案以了解本村财务运行状况，是每个村民应有的权利。但毫无疑问，从目前的情况来看，各村不可能配置一名每天都坐在档案室里的档案管理人员等着村民去查询，因此，应规定，每月的哪几天或每周的哪一天是村级财务档案的开放日。在开放日，村级档案对本村村民开放以供查询。
注：本文为2008年度山东省软科学研究计划项目“我省建设社会主义新农村背景下的村民财务自治问题研究”的部分成果，课题编号为：2008RKB303.
（作者单位：山东工商学院政法学院 来稿日期：2012-05-02）