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摘 要 当前，我国正处于全面深化改革的关键时期，党的十八届三中全会描绘了全面深化改革的蓝图和目标，凝聚了全党全社会关于全面深化改革的思想共识和行动智慧。然而当今世界格局形势复杂，社会矛盾日益凸显，治理的难度不断挑战着国家治理能力的极限。推进国家治理能力现代化，与依法行政存在着密切的联系，在构建现代化国家治理体系和推进国家治理能力现代化的过程中，正确认识彼此的关系，有助于我们深化对依法行政理念的全新认识，更有助于发挥依法行政在国家治理过程中的重大作用。
关键词 依法行政 治理体系 治理能力 现代化
十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”同时，在十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中也指出，“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。”法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施，依法行政是依法治国的关键环节。可以说，依法行政与推进国家治理体系和治理能力现代化具有密不可分的关系，在构建现代化的国家治理体系和提高治理能力中发挥着重要的作用。
一、依法行政与推进国家治理体系和治理能力现代化的理论基础
中共十一届三中全会是建国以来党的历史上具有深远意义的伟大转折点，从此以后，中国进入了一个以“法治”逐步代替“人治”的正常国家管理和建设的轨道，党和国家也适时提出了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的基本治国方针。十八届四中全会从实现治理能力现代化的目标着眼，将推进依法行政同全面深化改革、改善国家治理体系和治理能力紧密结合起来，确保依法行政从一开始就同整个国家的发展方向与规划达到最佳的对接和互动，使全面推进依法治国这场革命能够落到实处，是我国改革理论在新的历史条件下的重大发展。
（一）依法行政与国家治理能力现代化的基本内涵
所谓国家治理体系和治理能力的现代化，就是使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，使国家治理者善于运用法治思维和法律制度治理国家，从而把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理国家的效能。推进国家治理体系和治理能力的现代化，就是要求我们要及时更新国家治理的基本理念，深入改革治理体制，丰富完善治理体系和价值目标，努力提高治理能力，把握治理的战略要点，创新国家治理的方式方法。而依法行政就是指，行政主体必须完全按照法律的规定严格行使公权、履行公职，严格保障行政客体的合法权益，使其不会遭受行政性权益的侵害。
（二）依法行政与推进国家治理能力现代化的关系
国家治理体系和治理能力现代化是一个有机整体，其中，国家治理体系是国家治理的制度架构，治理能力是国家治理体系发挥作用的表现。法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，要建设中国特色社会主义法治体系，构建现代国家治理体系，必须坚持依法行政。可以说，深入推进依法行政有助于推进国家治理能力现代化，而构建国家治理体系，推进治理能力现代化又有利于更好的贯彻依法行政方针的施行。所以，依法行政是推进国家治理能力现代化的必然要求，题中之意。两者相辅相成，相互促进，存在着密切的联系。
二、推进国家治理体系和治理能力现代化面临的困境
当前，国际局势日趋复杂，和平与动荡并存，机遇与挑战同在。国内改革正进入攻坚阶段，各类问题凸显，矛盾频发，推进国家治理能力现代化面临着巨大的挑战。党的十八大报告指出：“综观国际国内大势，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期。我们要准确判断重要战略机遇期内涵和条件的变化，全面把握机遇，沉着应对挑战。”只有这样，我们才有可能赢得主动，争取优势，战胜困难。
（一）“即兴式”举措多于制度规范，社会治理体制的法治保障不足
一方面部分执法人员和干部运行法治思维和法治方式化解社会矛盾，应对社会冲突的能力不够。在协调社会关系、分配社会资源、化解社会矛盾时存在有法不依、有法难依、执法不严、违法不究的现象。另一方面部分社会成员的尊法信法守法用法、依法维权的意识不强，当出现权利受损和利益表达受挫时，不是寻求制度化的行政救济或司法救济实现维权，而是通过违法上访、聚众闹事等非理性方式扩大社会影响，倒逼政府满足其要求。
（二）各级政府对政策的理解和执行上存在偏差
各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，才能真正发挥先锋模范带头作用。ix法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。因为再先进的法律规章制度终究还是要落实到具体的实践中，通过实践检验真理和发展真理。但在具体执行过程中，行政人员法治观念淡薄；有法不依、执法不严、违法不究的情况依然存在，加上相关的具体制度措施大而不细就更容易导致执行难以跟上理念的步伐。能不能坚持依法行政、求真务实，这是对我国全面推进依法治国的一个严峻考验。因此，推进国家治理能力现代化这一目标，需要深入推进依法行政，确保国家在法治的轨道上平稳、文明、快速地发展、前进。
（三）人民群众参与国家治理的意识淡薄
在中国，由于受历史因素的影响，大多数人都缺乏积极、自觉、主动参与国家治理的精神和意识。如果不能提高人们对参与国家治理的自觉意识，实现国家治理的主体力量就发挥不了应有的作用，推进国家治理能力现代化就会出现困难。其实，在当代中国，社会经济文化的发展和社会成员素质的普遍提高也需要一个过程，建设高度的社会主义民主同全面推进依法治国，同样需要一个过程。但国家必须加快推进这一发展进程，必须大力提高全民族的法律意识，从而提高人民群众广泛参与国家治理的自觉意识，最终提高国家治理的效度。
（四）行政行为失范，政府官员腐败现象严重 首先，由于受我国的历史传统影响，“官本位”思想根深蒂固，人民主权意识淡薄。其次，我国缺乏有效的权力制约机制和政府问责机制，使得权力滥用的现象时有发生，无法达到现代国家治理体系所应具有的法治、透明、负责的要求。同时，不仅我国目前的一些规范和约束政府及其工作人员行为的基础性法律法规还很不完善，存在着较大的法律缺位；而且，部分政府及其工作人员的法律意识淡薄，法律素养不高，他们知法犯法，以权压法。这些问题，不仅违背了社会主义法治原则，损害了人民群众的合法权益，也阻碍了构建国家治理体系和治理能力现代化的推进。
三、依法行政在推进治理能力现代化中的作用
推进国家治理能力现代化，是党中央审时度势所作出的决定，它是建立在与本国国情相结合、与时代发展同进步、与人民群众共命运基础之上的国家治理理念。国家治理能力现代化的思想理念，是我们党高度的责任感、使命感的集中体现，无论是对中国未来的发展，还是人类社会的进步，都具有重大而深远的意义。十八届四中全会指出，依法治国，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国。依法行政又是依法治国的重要内容，所以说依法行政在推进治理能力现代化中发挥着十分重要的作用。
（一）有利于加快法治政府的建设
依法行政，是将各项工作顺利纳入法制化轨道并且能够有序开展的切实保障。所以，严格执法，依法办事，是政府公信力构建的基础，也是法治政府建设的应有之意。首先，要建立健全完善的相关法律、法规，规范政府及其工作人员的行政行为，保障公民的基本权利和自由。其次，在执行各项规章制度的过程中，政府及其工作人员必须认真贯彻落实法律法规，严格依照法定的权限和程序行使权力，履行职责。
（二）有利于提高治理能力现代化的效率
法治国家的特点是一切社会活动在法治规范下具有统一性、连续性和稳定性，这同时也是依法行政给行政带来的优点。依法行政，在法律规定的范围内决策，依照法律规定执法，以保证行政管理符合国家和人民的要求，避免不公、错误和违法，减少纠纷和矛盾。同时，按法律规定的程序办事，遵守法定的操作规则，可以大大提高行政效率，有利于构建国家治理体系，推进治理能力现代化。
（三） 有利于构建政府的公信力，提高公民参与国家治理的意识
依法行政的核心就是要保持行政法律规范的规范性与约束力，确保行政管理活动在法律规范限定的范围内合法合理地进行。依法行政，全面推进政务公开，凡涉及到影响公众切身利益的重大决策、突发事件，政府都应该广泛征求群众意见并及时反馈最新信息，将其公开化、透明化。这样既可以保障公民的知情权、参与权，又可以很好的监督政府及其工作人员的行政行为，有利于增进政府与公众间的紧密联系，形成彼此间的良好互动，提升政府的公信力，提高公民参与国家治理的意识。
（四）有利于抑制消极腐败现象，改善社会发展的生态环境
依法行政能够加强对政府内部权力的制约，有效抑制腐败现象的滋生。同时，全面推进政务公开，坚持以公开为常态，不公开为例外原则能够使信息更加透明公开，促使国家治理体系的规范化，制度化，使其具有长期性，可持续性，便于公民有效参与进来，从而进一步改善社会发展所处的生态环境，真正实现习近平总书记所说的“要加强权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐败的惩戒机制，不能腐败的防范机制，不易腐败的保障机制。”
参考文献：
[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2012-11-18.
[2] 习近平.更加科学有效的防治腐败 坚定不移把反腐倡廉建设引向深入——在十八届中央纪委二次全会上的重要讲话[N].人民日报，2013-1-23.
[3]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16.
[4]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29.
[5]周平.国家治理体系现代化是全面深化改革的必然要求[N].人民日报，2014-1-5.
[6]姜晓萍.国家治理现代化进程中的社会治理体制创新[J].中国行政管理，2014，2.
[7]江必新.推进国家治理体系和治理能力现代化[J].红旗文摘，2013：22.
[8]胡敏. 以法治精神推动全面深化改革. 人民网，2014-10-22.
（作者单位：西南大学政治与公共管理学院）
关键词 依法行政 治理体系 治理能力 现代化
十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”同时，在十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中也指出，“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。”法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施，依法行政是依法治国的关键环节。可以说，依法行政与推进国家治理体系和治理能力现代化具有密不可分的关系，在构建现代化的国家治理体系和提高治理能力中发挥着重要的作用。
一、依法行政与推进国家治理体系和治理能力现代化的理论基础
中共十一届三中全会是建国以来党的历史上具有深远意义的伟大转折点，从此以后，中国进入了一个以“法治”逐步代替“人治”的正常国家管理和建设的轨道，党和国家也适时提出了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的基本治国方针。十八届四中全会从实现治理能力现代化的目标着眼，将推进依法行政同全面深化改革、改善国家治理体系和治理能力紧密结合起来，确保依法行政从一开始就同整个国家的发展方向与规划达到最佳的对接和互动，使全面推进依法治国这场革命能够落到实处，是我国改革理论在新的历史条件下的重大发展。
（一）依法行政与国家治理能力现代化的基本内涵
所谓国家治理体系和治理能力的现代化，就是使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，使国家治理者善于运用法治思维和法律制度治理国家，从而把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理国家的效能。推进国家治理体系和治理能力的现代化，就是要求我们要及时更新国家治理的基本理念，深入改革治理体制，丰富完善治理体系和价值目标，努力提高治理能力，把握治理的战略要点，创新国家治理的方式方法。而依法行政就是指，行政主体必须完全按照法律的规定严格行使公权、履行公职，严格保障行政客体的合法权益，使其不会遭受行政性权益的侵害。
（二）依法行政与推进国家治理能力现代化的关系
国家治理体系和治理能力现代化是一个有机整体，其中，国家治理体系是国家治理的制度架构，治理能力是国家治理体系发挥作用的表现。法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，要建设中国特色社会主义法治体系，构建现代国家治理体系，必须坚持依法行政。可以说，深入推进依法行政有助于推进国家治理能力现代化，而构建国家治理体系，推进治理能力现代化又有利于更好的贯彻依法行政方针的施行。所以，依法行政是推进国家治理能力现代化的必然要求，题中之意。两者相辅相成，相互促进，存在着密切的联系。
二、推进国家治理体系和治理能力现代化面临的困境
当前，国际局势日趋复杂，和平与动荡并存，机遇与挑战同在。国内改革正进入攻坚阶段，各类问题凸显，矛盾频发，推进国家治理能力现代化面临着巨大的挑战。党的十八大报告指出：“综观国际国内大势，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期。我们要准确判断重要战略机遇期内涵和条件的变化，全面把握机遇，沉着应对挑战。”只有这样，我们才有可能赢得主动，争取优势，战胜困难。
（一）“即兴式”举措多于制度规范，社会治理体制的法治保障不足
一方面部分执法人员和干部运行法治思维和法治方式化解社会矛盾，应对社会冲突的能力不够。在协调社会关系、分配社会资源、化解社会矛盾时存在有法不依、有法难依、执法不严、违法不究的现象。另一方面部分社会成员的尊法信法守法用法、依法维权的意识不强，当出现权利受损和利益表达受挫时，不是寻求制度化的行政救济或司法救济实现维权，而是通过违法上访、聚众闹事等非理性方式扩大社会影响，倒逼政府满足其要求。
（二）各级政府对政策的理解和执行上存在偏差
各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，才能真正发挥先锋模范带头作用。ix法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。因为再先进的法律规章制度终究还是要落实到具体的实践中，通过实践检验真理和发展真理。但在具体执行过程中，行政人员法治观念淡薄；有法不依、执法不严、违法不究的情况依然存在，加上相关的具体制度措施大而不细就更容易导致执行难以跟上理念的步伐。能不能坚持依法行政、求真务实，这是对我国全面推进依法治国的一个严峻考验。因此，推进国家治理能力现代化这一目标，需要深入推进依法行政，确保国家在法治的轨道上平稳、文明、快速地发展、前进。
（三）人民群众参与国家治理的意识淡薄
在中国，由于受历史因素的影响，大多数人都缺乏积极、自觉、主动参与国家治理的精神和意识。如果不能提高人们对参与国家治理的自觉意识，实现国家治理的主体力量就发挥不了应有的作用，推进国家治理能力现代化就会出现困难。其实，在当代中国，社会经济文化的发展和社会成员素质的普遍提高也需要一个过程，建设高度的社会主义民主同全面推进依法治国，同样需要一个过程。但国家必须加快推进这一发展进程，必须大力提高全民族的法律意识，从而提高人民群众广泛参与国家治理的自觉意识，最终提高国家治理的效度。
（四）行政行为失范，政府官员腐败现象严重 首先，由于受我国的历史传统影响，“官本位”思想根深蒂固，人民主权意识淡薄。其次，我国缺乏有效的权力制约机制和政府问责机制，使得权力滥用的现象时有发生，无法达到现代国家治理体系所应具有的法治、透明、负责的要求。同时，不仅我国目前的一些规范和约束政府及其工作人员行为的基础性法律法规还很不完善，存在着较大的法律缺位；而且，部分政府及其工作人员的法律意识淡薄，法律素养不高，他们知法犯法，以权压法。这些问题，不仅违背了社会主义法治原则，损害了人民群众的合法权益，也阻碍了构建国家治理体系和治理能力现代化的推进。
三、依法行政在推进治理能力现代化中的作用
推进国家治理能力现代化，是党中央审时度势所作出的决定，它是建立在与本国国情相结合、与时代发展同进步、与人民群众共命运基础之上的国家治理理念。国家治理能力现代化的思想理念，是我们党高度的责任感、使命感的集中体现，无论是对中国未来的发展，还是人类社会的进步，都具有重大而深远的意义。十八届四中全会指出，依法治国，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国。依法行政又是依法治国的重要内容，所以说依法行政在推进治理能力现代化中发挥着十分重要的作用。
（一）有利于加快法治政府的建设
依法行政，是将各项工作顺利纳入法制化轨道并且能够有序开展的切实保障。所以，严格执法，依法办事，是政府公信力构建的基础，也是法治政府建设的应有之意。首先，要建立健全完善的相关法律、法规，规范政府及其工作人员的行政行为，保障公民的基本权利和自由。其次，在执行各项规章制度的过程中，政府及其工作人员必须认真贯彻落实法律法规，严格依照法定的权限和程序行使权力，履行职责。
（二）有利于提高治理能力现代化的效率
法治国家的特点是一切社会活动在法治规范下具有统一性、连续性和稳定性，这同时也是依法行政给行政带来的优点。依法行政，在法律规定的范围内决策，依照法律规定执法，以保证行政管理符合国家和人民的要求，避免不公、错误和违法，减少纠纷和矛盾。同时，按法律规定的程序办事，遵守法定的操作规则，可以大大提高行政效率，有利于构建国家治理体系，推进治理能力现代化。
（三） 有利于构建政府的公信力，提高公民参与国家治理的意识
依法行政的核心就是要保持行政法律规范的规范性与约束力，确保行政管理活动在法律规范限定的范围内合法合理地进行。依法行政，全面推进政务公开，凡涉及到影响公众切身利益的重大决策、突发事件，政府都应该广泛征求群众意见并及时反馈最新信息，将其公开化、透明化。这样既可以保障公民的知情权、参与权，又可以很好的监督政府及其工作人员的行政行为，有利于增进政府与公众间的紧密联系，形成彼此间的良好互动，提升政府的公信力，提高公民参与国家治理的意识。
（四）有利于抑制消极腐败现象，改善社会发展的生态环境
依法行政能够加强对政府内部权力的制约，有效抑制腐败现象的滋生。同时，全面推进政务公开，坚持以公开为常态，不公开为例外原则能够使信息更加透明公开，促使国家治理体系的规范化，制度化，使其具有长期性，可持续性，便于公民有效参与进来，从而进一步改善社会发展所处的生态环境，真正实现习近平总书记所说的“要加强权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐败的惩戒机制，不能腐败的防范机制，不易腐败的保障机制。”
参考文献：
[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2012-11-18.
[2] 习近平.更加科学有效的防治腐败 坚定不移把反腐倡廉建设引向深入——在十八届中央纪委二次全会上的重要讲话[N].人民日报，2013-1-23.
[3]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16.
[4]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29.
[5]周平.国家治理体系现代化是全面深化改革的必然要求[N].人民日报，2014-1-5.
[6]姜晓萍.国家治理现代化进程中的社会治理体制创新[J].中国行政管理，2014，2.
[7]江必新.推进国家治理体系和治理能力现代化[J].红旗文摘，2013：22.
[8]胡敏. 以法治精神推动全面深化改革. 人民网，2014-10-22.
（作者单位：西南大学政治与公共管理学院）