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信访作为中国特有的一种政治制度，已经成为我国普通百姓政治生活和权力保障的重要组成部分，它不仅承担着政治参与和诉求表达的功能，而且在公民权利救济和纠纷化解上发挥着不可替代的作用。但是随着经济社会的不断发展，社会结构和利益格局发生了深刻变革，当前的信访制度已经暴露出诸多弊端，信访功能错位严重，信访体制矛盾重重，集体访、越级访、进京非正常上访频繁发生，基层信访工作陷入了深深的困境。笔者结合日常工作实际，对造成我国当前基层信访工作困境的原因进行了简单分析。
1.利益分化失衡是根本原因
在改革开放以前，中国社会各个群体之间的利益矛盾似乎并不明显，呈现出一种“超稳定”的现象，计划经济体制下的人们按部就班地工作、生活。但是在改革开放之后，中国社会剧烈变化、利益格局重新调整、社会阶层重新划分、贫富差距不断扩大，由于发展动力和改革動力在不同地区、不同行业差别较大，不同阶层的人们对改革或多或少地存有困惑、怀疑甚至是抵触情绪，发展不平衡的矛盾日益凸显，社会充斥着广泛的不满情绪，直接加剧了社会关系失衡，激化了社会矛盾。特别是进入21世纪以来，伴随着中国经济的高速增长，越来越多社会内部矛盾涌现出来，国有企业、集体企业改制遗留的职工待遇问题和城镇化建设遗留的土地征占、回迁安置问题层出不穷，成为各个地方政府都必须面对和解决的难题，上学难、看病难、养老难等各种实际困难也造成大量信访案件，特别是在收入分配上的不均衡造成了利益分化失衡加剧，直接导致了阶层冲突、网络仇恨、群体性事件等社会冲突，贫富差距的逐步拉大致使生活在社会底层的群众由此产生了对社会不满、对政策不满、对政府不满、对官员不满的反社会情绪，这些因素恰恰是造成当前基层信访困境的根本原因。
2.传统观念的误区和法治观念的淡薄
信访在我国有着悠久的历史，“拦轿告状”、“击鼓鸣冤”都是古代信访的生动体现，在中国老百姓心中，“青天大老爷”的情节根深蒂固，遇事找政府告状、当官的一定会给百姓做主的观念深入人心，行政远远比司法更有权威，找政府远远比去法院更具实效。正是基于这样的心态，群众将信访渠道作为表达自己意愿的首选途径以及处理问题的最终方式也就在情理之中。群众当碰到利益争端或者是遭受到不公平的待遇时，极少的人能够去想借助法律或别的民意表达措施来维护自己的权利，而是习惯于到各级党政机关“找青天”、“讨说法”；有时即便对于法院已经裁决生效的案例，对判决结果不服的一方依然希望通过信访的方式借助政治权威来改变败诉的现状，造成了大量涉法涉诉案件无法解决，也从另一个层面践踏了司法的权威性。群众这种“信上不信下”、“信访不信法”的观念恰恰反映了传统观念的误区和法治观念的淡薄，从某种程度上加剧了信访功能的错位、越位。
3.信访立法的缺失
2005年5月1日颁布的修订后的《信访条例》仅仅是国务院制定的行政法规，并不是全国人大通过立法程序制定颁布的国家法律，一部法律位阶不高的行政法规对化解当前严峻的信访形势作用有限；同时，行政管理色彩较浓，从中央到地方，都是用红头文件来规范信访事项和程序，对信访事件的处理也依赖于对政策文件的理解，缺少统一的规范和广泛的适用性。在实际工作中，对《信访条例》的执行也存在很大的随意性，通过对条例内容进行分析可以发现，许多内容往往是比较模糊，没有明确地界定信访机构的权限、信访工作所需要遵循的程序以及相应的责任。
4.信访制度设计存在问题
一是信访诉求事项的多元化与信访处理手段的单一化之间的矛盾越来越突出。当前信访反映的问题几乎涵盖了社会的方方面面，人们普遍认为信访渠道门槛低、成本低、程序简单、见效最快，几乎所有的社会矛盾都可以走信访途径。但是，信访部门对反映的问题本身没有实质性的处理权限，目前仍然是办信接访、层层转办的运作模式，信访部门可以受理几乎所有的问题，但最后几乎所有的问题却都不可能被它所解决。二是信访职责与信访权力之间的不对等造成恶性循环。现行信访体制主要实行属地管理和分级负责的模式，然而在实践中，属地管理往往被异化成上级将信访压力转嫁到基层，分级负责最后变成基层负责，无论到哪一级信访部门反映问题，无论反映问题的责任主体是谁，所有的问题最终还是由户籍所在地的基层政府负责解决和稳控，甚至很多问题上级部门不加甄别地转交给基层，这种模式虽缓解了上级压力，却将基层置于“风口浪尖”之上。由于受到上级通报、倒排、问责的压力，基层政府不得不想尽一切办法来维护社会稳定，自身权限范围内能解决的依法依规解决，自身权限无法解决的被动稳控，对一些个别信访案件使用很多非常规的手段来摆平信访人，这种权责错位造成了基层信访工作的恶性循环，维权与维稳之间的矛盾使基层信访部门左右为难。三是救济成本与实际上的救济代价之间存在严重反差。由于信访问题的复杂性以及信访制度的缺陷，许多信访人在心态失常的情况下将大量的时间、精力和财力投入其中，甚至陷入了无法自拔的“怪圈”，其付出的代价越大，其信访诉求就越高，甚至一些缠访闹访的群众抓住地方政府维稳怕出事的心理，使得信访的目标、手段和信念发生了严重扭曲。在另一方面，基层政府为求息事宁人和维护社会稳定，在解决信访事件时，往往不得已选择运用法治以外的方式，甚至明显违反规定的代价来满足信访人的非分要求。特别是每到全国“两会”等敏感时期，上级要求基层政府要不惜一切代价防止出现越级上访，对一名重点上访人员进行稳控往往要花费超过上万元，高额的维稳成本使得基层政府不堪重负，也严重浪费了社会资源。四是终结机制不完善。《信访条例》对信访案件的处理没有在处理程序和处理标准上作出规范，终结机制虽有三级复（查）核的有关规定，但在实际情况中操作性不强，复查过程很长、效率很低，而且信访人为了尽快求得问题解决，不断采取越级访、缠访、闹访甚至异常访等方式对基层政府施压，很多通过三级终结的信访案件信访人仍然可以继续上访，各级信访部门也不得不继续受理、交办，可以说终结机制形同虚设。
1.利益分化失衡是根本原因
在改革开放以前，中国社会各个群体之间的利益矛盾似乎并不明显，呈现出一种“超稳定”的现象，计划经济体制下的人们按部就班地工作、生活。但是在改革开放之后，中国社会剧烈变化、利益格局重新调整、社会阶层重新划分、贫富差距不断扩大，由于发展动力和改革動力在不同地区、不同行业差别较大，不同阶层的人们对改革或多或少地存有困惑、怀疑甚至是抵触情绪，发展不平衡的矛盾日益凸显，社会充斥着广泛的不满情绪，直接加剧了社会关系失衡，激化了社会矛盾。特别是进入21世纪以来，伴随着中国经济的高速增长，越来越多社会内部矛盾涌现出来，国有企业、集体企业改制遗留的职工待遇问题和城镇化建设遗留的土地征占、回迁安置问题层出不穷，成为各个地方政府都必须面对和解决的难题，上学难、看病难、养老难等各种实际困难也造成大量信访案件，特别是在收入分配上的不均衡造成了利益分化失衡加剧，直接导致了阶层冲突、网络仇恨、群体性事件等社会冲突，贫富差距的逐步拉大致使生活在社会底层的群众由此产生了对社会不满、对政策不满、对政府不满、对官员不满的反社会情绪，这些因素恰恰是造成当前基层信访困境的根本原因。
2.传统观念的误区和法治观念的淡薄
信访在我国有着悠久的历史，“拦轿告状”、“击鼓鸣冤”都是古代信访的生动体现，在中国老百姓心中，“青天大老爷”的情节根深蒂固，遇事找政府告状、当官的一定会给百姓做主的观念深入人心，行政远远比司法更有权威，找政府远远比去法院更具实效。正是基于这样的心态，群众将信访渠道作为表达自己意愿的首选途径以及处理问题的最终方式也就在情理之中。群众当碰到利益争端或者是遭受到不公平的待遇时，极少的人能够去想借助法律或别的民意表达措施来维护自己的权利，而是习惯于到各级党政机关“找青天”、“讨说法”；有时即便对于法院已经裁决生效的案例，对判决结果不服的一方依然希望通过信访的方式借助政治权威来改变败诉的现状，造成了大量涉法涉诉案件无法解决，也从另一个层面践踏了司法的权威性。群众这种“信上不信下”、“信访不信法”的观念恰恰反映了传统观念的误区和法治观念的淡薄，从某种程度上加剧了信访功能的错位、越位。
3.信访立法的缺失
2005年5月1日颁布的修订后的《信访条例》仅仅是国务院制定的行政法规，并不是全国人大通过立法程序制定颁布的国家法律，一部法律位阶不高的行政法规对化解当前严峻的信访形势作用有限；同时，行政管理色彩较浓，从中央到地方，都是用红头文件来规范信访事项和程序，对信访事件的处理也依赖于对政策文件的理解，缺少统一的规范和广泛的适用性。在实际工作中，对《信访条例》的执行也存在很大的随意性，通过对条例内容进行分析可以发现，许多内容往往是比较模糊，没有明确地界定信访机构的权限、信访工作所需要遵循的程序以及相应的责任。
4.信访制度设计存在问题
一是信访诉求事项的多元化与信访处理手段的单一化之间的矛盾越来越突出。当前信访反映的问题几乎涵盖了社会的方方面面，人们普遍认为信访渠道门槛低、成本低、程序简单、见效最快，几乎所有的社会矛盾都可以走信访途径。但是，信访部门对反映的问题本身没有实质性的处理权限，目前仍然是办信接访、层层转办的运作模式，信访部门可以受理几乎所有的问题，但最后几乎所有的问题却都不可能被它所解决。二是信访职责与信访权力之间的不对等造成恶性循环。现行信访体制主要实行属地管理和分级负责的模式，然而在实践中，属地管理往往被异化成上级将信访压力转嫁到基层，分级负责最后变成基层负责，无论到哪一级信访部门反映问题，无论反映问题的责任主体是谁，所有的问题最终还是由户籍所在地的基层政府负责解决和稳控，甚至很多问题上级部门不加甄别地转交给基层，这种模式虽缓解了上级压力，却将基层置于“风口浪尖”之上。由于受到上级通报、倒排、问责的压力，基层政府不得不想尽一切办法来维护社会稳定，自身权限范围内能解决的依法依规解决，自身权限无法解决的被动稳控，对一些个别信访案件使用很多非常规的手段来摆平信访人，这种权责错位造成了基层信访工作的恶性循环，维权与维稳之间的矛盾使基层信访部门左右为难。三是救济成本与实际上的救济代价之间存在严重反差。由于信访问题的复杂性以及信访制度的缺陷，许多信访人在心态失常的情况下将大量的时间、精力和财力投入其中，甚至陷入了无法自拔的“怪圈”，其付出的代价越大，其信访诉求就越高，甚至一些缠访闹访的群众抓住地方政府维稳怕出事的心理，使得信访的目标、手段和信念发生了严重扭曲。在另一方面，基层政府为求息事宁人和维护社会稳定，在解决信访事件时，往往不得已选择运用法治以外的方式，甚至明显违反规定的代价来满足信访人的非分要求。特别是每到全国“两会”等敏感时期，上级要求基层政府要不惜一切代价防止出现越级上访，对一名重点上访人员进行稳控往往要花费超过上万元，高额的维稳成本使得基层政府不堪重负，也严重浪费了社会资源。四是终结机制不完善。《信访条例》对信访案件的处理没有在处理程序和处理标准上作出规范，终结机制虽有三级复（查）核的有关规定，但在实际情况中操作性不强，复查过程很长、效率很低，而且信访人为了尽快求得问题解决，不断采取越级访、缠访、闹访甚至异常访等方式对基层政府施压，很多通过三级终结的信访案件信访人仍然可以继续上访，各级信访部门也不得不继续受理、交办，可以说终结机制形同虚设。