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[摘 要]大学章程是和谐校园建设的重大问题，而教师权利能在多大程度上得到维护和保障，直接关系到和谐校园建设的成效。本文在分析教师权利的基础上，探讨了大学章程对其维护和保障的主要途径。
[关键词]和谐校园；教师权利；大学章程；维护和保障
[中图分类号]G451 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）09 — 0129 — 02
教师是教育的组织者和实施者，建设一支优秀的高素质师资队伍，对于促进高等教育改革和高等学校发展具有重要作用。而大学章程作为和谐校园建设的行动指南，如何有效地维护和保障教师权利，从而调动教师的积极性和创造性，是一个值得认真思考的问题。
一、大学章程维护和保障教师权利的必要性
马克思主义的基本原理认为，人是社会关系的总和，组织是人类生存和社会发展的基本要素。无论是官方的政府组织，还是非政府的民间组织；无论是营利性的企业组织，还是非营利性的社团组织，其有序运行都以制定科学合理的组织章程为必要条件。大学作为社团法人组织，其独立性不仅表现为具有独立的组织机构，能独立承担民事责任，而且表现为具备自己独立的章程。人类社会中的制度和规范大多是为了协调一定的社会关系，大学作为非营利性的社会组织，其章程应该体现全体成员的共同意志。因为，作为大学里的组织、群体和个人，“奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。〔1〕只有切实维护和保障大学里各个群体和群体里面每一个个体成员的权利，才能促进和谐校园建设。
西方国家中，大学章程很多都涉及保护教师权利的条款，并得到了严格的贯彻执行。例如美国《密歇根大学章程》就设专章规定教师与学术人员的权利问题。〔3〕另外，美国耶鲁大学、澳大利亚的梅铎大学以及香港中文大学等，其大学章程都明确了学校的社团法人地位和非营利性，对教师权利及其保护作出规定。日本《东京大学宪章》中明确规定：所有组织成员，不因国籍、性别、年龄、语言、宗教、政治观念、出身、财产、残障、疾病、职业经历等受到歧视或区别对待，并且努力创造并确保各个成员都有广泛参与大学各项活动的机会。〔4〕
在我国，教师权利是教师法地位的外在表现。从广义上讲，教师权利包括两个层次，首先是指教师作为一个社会公民，享有宪法规定上的经济、政治和精神上的社会生活的基本权利；其次是教师作为一名专业人员，为完成教育教学任务，依法所享有的专业权利，也是狭义上的教师权利。狭义的教师权利是指教师在教育教学活动中依法享有的权益，是国家对教师能够做出或不做出一定行为，以及要求他人相应做出或不做出一定行为的许可或保障。根据《教师法》第七条的规定，教师具有教育教学自主权、指导管理评价权、获取报酬待遇权、民主管理权、进修培训权等六项权利。虽然国家的法律已经对教师权利作出明确规定，但是仍然需要有效的载体对法律明文规定的教师权利进一步具体化。博登海默认为：“从实际情况来看，当今社会仍存在或可能存在这种自主立法的飞地，这是因为即使一个拥有大量立法权力的现代国家，也不可能制定出有关每一件事和每一个人的法律。政府法律仍留下大量的真空领域，而这些领域则必须或能够通过行使私性或准私性的立法权力予以填补。”〔2〕
章程作为大学的“宪法”，作为现代学校制度和和谐校园建设的纲要，其本质是对学校内部及其与学校外部有关的利益相关方权利与义务的调整和规范。通过建立大学章程，明确规定教师权利及其保障机制，即对国家的法律的明文规定起着具体化和补充的作用，从而体现出大学的人文精神和以人为本的办学理念，使大学章程真正成为教师的“权利保障法”。
二、目前我国大学章程对教师权利的规定
2010年7月，中共中央、国务院颁发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》指出：“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校”；为我国大学章程建设指明了方向。《教育法》、《高等教育法》也对大学章程的制定作出了明确规定。大学章程不仅是和谐校园建设的指南，也是提高大学内部管理科学性与规范性，推进现代大学制度建立的重要手段。
笔者收集整理了国内部分已制定章程的大学有关教师权利的规定。《黑龙江大学章程》第41条有七项内容，其中前六项和前述《教师法》的规定完全相同，第七项规定：教师享有“对学校给予的处分可向有关部门提出申诉”的权利。《广东外语外贸大学章程》第71条有八项内容，其中前六项和前述《教师法》的规定完全相同，第七、八项规定：教师享有向学校和教育行政部门提出申诉和法律法规规定的其他权利。《中国政法大学章程》第42条规定：学校教职员工享有下列权利：（一）公平使用学校的公共资源、享受福利待遇；（二）公平获得自身发展所需的相应工作机会和条件；（三）在品德、能力和业绩等方面获得公正评价；（四）公平获得各种奖励和荣誉称号；（五）知悉学校改革、建设和发展及关涉切身利益的重大事项；（六）参与民主管理，对学校工作提出意见和建议；（七）就职务、福利待遇、评优评奖、纪律处分等事项表达异议和提出申诉；（八）聘约规定的权利；（九）宪法、法律、法规、规章及学校规定的其他权利。
著名教育家夸美纽斯认为：“制度是学校一切工作的‘灵魂’。哪里制度稳定，那里便一切稳定；哪里制度动摇，那里便一切动摇；哪里制度松垮，那里便一切松垮和混乱。”〔5〕目前，章程在和谐校园建过程中的地位不突出，作用不明确。大多数高校的大学章程依然缺位。从上述国内几所大学已经制定的章程来看，大学章程在具体操作和实施过程中存在明显的雷同趋势，没有凸显各所大学的特色。大学章程没有明确教师的权利以及学校与教师的关系，忽视对教师权利的保护性条款，造成了现实领域的一些纠纷。在国家法律明确规定的前提下，通过建立大学章程，真正维护和保障教师权利，已成为专社会各界共同关注的课题。
三、大学章程维护和保障教师权利的有效途径
大学章程能在多大程度上规范内部成员权利和义务涉及到大学章程的效力问题。实际上，无论是英美法系的教育契约关系理论，还是大陆法系的特别权力关系理论，都认可大学具备制定内部规则规范教师权利的效力。笔者认为，大学章程只要有法律依据，不与上位法律法规相抵触，并且是根据大学的具体情况制定的，体现出内部各群体的共同利益和意愿，就应当具备一定的效力。因此，通过大学章程对教师权利进行规范，是维护和保障教师权利的有效途径，具体包括以下几个方面： 1.在大学章程中建立教师群体组织制度
当前，在大学章程的制定过程中，涉及到教师权利时，更多的考虑是如何有效地管理教师，而不是从促进公平和调动教师积极性的角度来设置条款。这种做法造成大学章程在对学校与教师之间权利和义务配置上的不对称。目前，在大学内部利用专业权力维护自身权益的群体和组织也比较少见。各种学术团体的主要作用是进行学术交流，规范和保护教师权利的职能还比较薄弱。因此，通过以章程的形式规定在大学内部建立教师群体组织如教授委员会，代表教师行使大学学术管理、决策和评价的权利，并明确其在学校组织架构中的地位，规定教授委员会的人员组成、职责权限、运作程序、行为结果的效力，使教授委员会真正发挥教师群体性组织的作用，维护教师的合法权利。
2.在大学章程中完善教师民主参与制度
通过在大学章程中明确教师地位，保障教师权利，充分发挥教师在学校管理中的作用，是和谐校园建设的重要动力。教师参与大学民主管理的途径很多，笔者认为，教职工代表大会制度是以教师为主体构成的学校教职工行使民主权利，参与学校民主管理与民主监督的基本制度和组织形式，能够最直接地反映和保障教师参与大学管理、决策和监督的权利。大学应当在章程中明确规定教职工代表大会的权限、地位和作用，章程中还应合理配置教职工代表结构，扩大基层一线教师和普通教职工代表的比例，建立专门委员会集体议事决策制度，平衡行政权力、民主权力和学术权力之间的关系。同时，还应通过大学章程授权教代会可根据需要派出代表列席学校有关会议。在学校召开校长办公会议或校务委员会会议讨论有关教职工切身利益的事项时，由教职工代表大会派出教师代表列席，代表广大教职工对学校决策发表意见，维护和保障教师权利，促进学校的决策民主化和科学化。
3.在大学章程中健全教师权利救济制度
无救济即无权利。当教师权利遭受侵犯时，一般自治权利范围内的交由校内机构按照大学章程自行内部处理。除了在章程中规定教师的具体权利之外，对于保障权利实现的程序必须给予重视。目前我国的教育法律法规和大学章程中，还普遍缺乏对教师权利保护的程序性规定。教师维护其权利的唯一法律依据是《教师法》第39条的规定。但在具体的程序建构上，明显缺乏可操作性。这不仅无法保障广大教师的合法权利，而且在实践中还存在滥用程序损害教师权利的事件。为了完善教师权利救济制度，有必要在大学章程中明确规定建立专门化的申诉机制，如成立教师申诉评议委员会，作为教师权利救济的职能机构。教师如认为教育行政机关或学校有关行为违法或侵害其合法权利时，可以向教师申诉评议委员会提出申诉。教师申诉评议委员会应当科学设置，充分考虑其代表性和公正性，可以吸收教师代表、学生代表和工会代表参加，以增强教师申诉评议委员会作为校内申诉调解机构的公信力。大学章程中还应明确教师申诉的具体程序，包括申请审查、受理，听取争议双方的意见和理由，进行有关的调查工作，还应将有关情况向教师说明，或举行听证会，允许教师进行申辩和陈述，必要时还可召集争议双方进行集体协商，在此基础上根据多数意见形成处理意见书，正式作出申诉处理决定。笔者认为，在大学章程中明确规定教师对于校方在自己的任期、退休待遇、绩效考核、减员解雇等直接关系自己切身利益的问题上所作出的处理不服的，均可以向教师申诉评议委员会提出申诉。这样既明确了教师申诉机制的受案范围，同时也最大限度地保护了教师的权利。
〔参 考 文 献〕
〔1〕马克思恩格斯全集（第2卷）〔M〕.北京：人民出版社，1957：82.
〔2〕博登海默.法理学：法律哲学与法律方法〔M〕.邓正来，译.北京：中国政法大学出版社，1999，423.
〔3〕秦梦群.美国教育法与判例〔M〕.北京：北京大学出版社，2006，131.
〔4〕何显明.分立的知识与自由的秩序〔J〕.中共杭州市委党校学报.2003，（06）：22-27.
〔5〕任钟印.夸美纽斯教育论著选〔M〕.任宝祥，等，译.北京：人民教育出版社， 1990：243.
[关键词]和谐校园；教师权利；大学章程；维护和保障
[中图分类号]G451 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）09 — 0129 — 02
教师是教育的组织者和实施者，建设一支优秀的高素质师资队伍，对于促进高等教育改革和高等学校发展具有重要作用。而大学章程作为和谐校园建设的行动指南，如何有效地维护和保障教师权利，从而调动教师的积极性和创造性，是一个值得认真思考的问题。
一、大学章程维护和保障教师权利的必要性
马克思主义的基本原理认为，人是社会关系的总和，组织是人类生存和社会发展的基本要素。无论是官方的政府组织，还是非政府的民间组织；无论是营利性的企业组织，还是非营利性的社团组织，其有序运行都以制定科学合理的组织章程为必要条件。大学作为社团法人组织，其独立性不仅表现为具有独立的组织机构，能独立承担民事责任，而且表现为具备自己独立的章程。人类社会中的制度和规范大多是为了协调一定的社会关系，大学作为非营利性的社会组织，其章程应该体现全体成员的共同意志。因为，作为大学里的组织、群体和个人，“奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。〔1〕只有切实维护和保障大学里各个群体和群体里面每一个个体成员的权利，才能促进和谐校园建设。
西方国家中，大学章程很多都涉及保护教师权利的条款，并得到了严格的贯彻执行。例如美国《密歇根大学章程》就设专章规定教师与学术人员的权利问题。〔3〕另外，美国耶鲁大学、澳大利亚的梅铎大学以及香港中文大学等，其大学章程都明确了学校的社团法人地位和非营利性，对教师权利及其保护作出规定。日本《东京大学宪章》中明确规定：所有组织成员，不因国籍、性别、年龄、语言、宗教、政治观念、出身、财产、残障、疾病、职业经历等受到歧视或区别对待，并且努力创造并确保各个成员都有广泛参与大学各项活动的机会。〔4〕
在我国，教师权利是教师法地位的外在表现。从广义上讲，教师权利包括两个层次，首先是指教师作为一个社会公民，享有宪法规定上的经济、政治和精神上的社会生活的基本权利；其次是教师作为一名专业人员，为完成教育教学任务，依法所享有的专业权利，也是狭义上的教师权利。狭义的教师权利是指教师在教育教学活动中依法享有的权益，是国家对教师能够做出或不做出一定行为，以及要求他人相应做出或不做出一定行为的许可或保障。根据《教师法》第七条的规定，教师具有教育教学自主权、指导管理评价权、获取报酬待遇权、民主管理权、进修培训权等六项权利。虽然国家的法律已经对教师权利作出明确规定，但是仍然需要有效的载体对法律明文规定的教师权利进一步具体化。博登海默认为：“从实际情况来看，当今社会仍存在或可能存在这种自主立法的飞地，这是因为即使一个拥有大量立法权力的现代国家，也不可能制定出有关每一件事和每一个人的法律。政府法律仍留下大量的真空领域，而这些领域则必须或能够通过行使私性或准私性的立法权力予以填补。”〔2〕
章程作为大学的“宪法”，作为现代学校制度和和谐校园建设的纲要，其本质是对学校内部及其与学校外部有关的利益相关方权利与义务的调整和规范。通过建立大学章程，明确规定教师权利及其保障机制，即对国家的法律的明文规定起着具体化和补充的作用，从而体现出大学的人文精神和以人为本的办学理念，使大学章程真正成为教师的“权利保障法”。
二、目前我国大学章程对教师权利的规定
2010年7月，中共中央、国务院颁发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》指出：“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校”；为我国大学章程建设指明了方向。《教育法》、《高等教育法》也对大学章程的制定作出了明确规定。大学章程不仅是和谐校园建设的指南，也是提高大学内部管理科学性与规范性，推进现代大学制度建立的重要手段。
笔者收集整理了国内部分已制定章程的大学有关教师权利的规定。《黑龙江大学章程》第41条有七项内容，其中前六项和前述《教师法》的规定完全相同，第七项规定：教师享有“对学校给予的处分可向有关部门提出申诉”的权利。《广东外语外贸大学章程》第71条有八项内容，其中前六项和前述《教师法》的规定完全相同，第七、八项规定：教师享有向学校和教育行政部门提出申诉和法律法规规定的其他权利。《中国政法大学章程》第42条规定：学校教职员工享有下列权利：（一）公平使用学校的公共资源、享受福利待遇；（二）公平获得自身发展所需的相应工作机会和条件；（三）在品德、能力和业绩等方面获得公正评价；（四）公平获得各种奖励和荣誉称号；（五）知悉学校改革、建设和发展及关涉切身利益的重大事项；（六）参与民主管理，对学校工作提出意见和建议；（七）就职务、福利待遇、评优评奖、纪律处分等事项表达异议和提出申诉；（八）聘约规定的权利；（九）宪法、法律、法规、规章及学校规定的其他权利。
著名教育家夸美纽斯认为：“制度是学校一切工作的‘灵魂’。哪里制度稳定，那里便一切稳定；哪里制度动摇，那里便一切动摇；哪里制度松垮，那里便一切松垮和混乱。”〔5〕目前，章程在和谐校园建过程中的地位不突出，作用不明确。大多数高校的大学章程依然缺位。从上述国内几所大学已经制定的章程来看，大学章程在具体操作和实施过程中存在明显的雷同趋势，没有凸显各所大学的特色。大学章程没有明确教师的权利以及学校与教师的关系，忽视对教师权利的保护性条款，造成了现实领域的一些纠纷。在国家法律明确规定的前提下，通过建立大学章程，真正维护和保障教师权利，已成为专社会各界共同关注的课题。
三、大学章程维护和保障教师权利的有效途径
大学章程能在多大程度上规范内部成员权利和义务涉及到大学章程的效力问题。实际上，无论是英美法系的教育契约关系理论，还是大陆法系的特别权力关系理论，都认可大学具备制定内部规则规范教师权利的效力。笔者认为，大学章程只要有法律依据，不与上位法律法规相抵触，并且是根据大学的具体情况制定的，体现出内部各群体的共同利益和意愿，就应当具备一定的效力。因此，通过大学章程对教师权利进行规范，是维护和保障教师权利的有效途径，具体包括以下几个方面： 1.在大学章程中建立教师群体组织制度
当前，在大学章程的制定过程中，涉及到教师权利时，更多的考虑是如何有效地管理教师，而不是从促进公平和调动教师积极性的角度来设置条款。这种做法造成大学章程在对学校与教师之间权利和义务配置上的不对称。目前，在大学内部利用专业权力维护自身权益的群体和组织也比较少见。各种学术团体的主要作用是进行学术交流，规范和保护教师权利的职能还比较薄弱。因此，通过以章程的形式规定在大学内部建立教师群体组织如教授委员会，代表教师行使大学学术管理、决策和评价的权利，并明确其在学校组织架构中的地位，规定教授委员会的人员组成、职责权限、运作程序、行为结果的效力，使教授委员会真正发挥教师群体性组织的作用，维护教师的合法权利。
2.在大学章程中完善教师民主参与制度
通过在大学章程中明确教师地位，保障教师权利，充分发挥教师在学校管理中的作用，是和谐校园建设的重要动力。教师参与大学民主管理的途径很多，笔者认为，教职工代表大会制度是以教师为主体构成的学校教职工行使民主权利，参与学校民主管理与民主监督的基本制度和组织形式，能够最直接地反映和保障教师参与大学管理、决策和监督的权利。大学应当在章程中明确规定教职工代表大会的权限、地位和作用，章程中还应合理配置教职工代表结构，扩大基层一线教师和普通教职工代表的比例，建立专门委员会集体议事决策制度，平衡行政权力、民主权力和学术权力之间的关系。同时，还应通过大学章程授权教代会可根据需要派出代表列席学校有关会议。在学校召开校长办公会议或校务委员会会议讨论有关教职工切身利益的事项时，由教职工代表大会派出教师代表列席，代表广大教职工对学校决策发表意见，维护和保障教师权利，促进学校的决策民主化和科学化。
3.在大学章程中健全教师权利救济制度
无救济即无权利。当教师权利遭受侵犯时，一般自治权利范围内的交由校内机构按照大学章程自行内部处理。除了在章程中规定教师的具体权利之外，对于保障权利实现的程序必须给予重视。目前我国的教育法律法规和大学章程中，还普遍缺乏对教师权利保护的程序性规定。教师维护其权利的唯一法律依据是《教师法》第39条的规定。但在具体的程序建构上，明显缺乏可操作性。这不仅无法保障广大教师的合法权利，而且在实践中还存在滥用程序损害教师权利的事件。为了完善教师权利救济制度，有必要在大学章程中明确规定建立专门化的申诉机制，如成立教师申诉评议委员会，作为教师权利救济的职能机构。教师如认为教育行政机关或学校有关行为违法或侵害其合法权利时，可以向教师申诉评议委员会提出申诉。教师申诉评议委员会应当科学设置，充分考虑其代表性和公正性，可以吸收教师代表、学生代表和工会代表参加，以增强教师申诉评议委员会作为校内申诉调解机构的公信力。大学章程中还应明确教师申诉的具体程序，包括申请审查、受理，听取争议双方的意见和理由，进行有关的调查工作，还应将有关情况向教师说明，或举行听证会，允许教师进行申辩和陈述，必要时还可召集争议双方进行集体协商，在此基础上根据多数意见形成处理意见书，正式作出申诉处理决定。笔者认为，在大学章程中明确规定教师对于校方在自己的任期、退休待遇、绩效考核、减员解雇等直接关系自己切身利益的问题上所作出的处理不服的，均可以向教师申诉评议委员会提出申诉。这样既明确了教师申诉机制的受案范围，同时也最大限度地保护了教师的权利。
〔参 考 文 献〕
〔1〕马克思恩格斯全集（第2卷）〔M〕.北京：人民出版社，1957：82.
〔2〕博登海默.法理学：法律哲学与法律方法〔M〕.邓正来，译.北京：中国政法大学出版社，1999，423.
〔3〕秦梦群.美国教育法与判例〔M〕.北京：北京大学出版社，2006，131.
〔4〕何显明.分立的知识与自由的秩序〔J〕.中共杭州市委党校学报.2003，（06）：22-27.
〔5〕任钟印.夸美纽斯教育论著选〔M〕.任宝祥，等，译.北京：人民教育出版社， 1990：243.