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[摘要]实证分析表明：新世纪以来，江苏乡镇企业虽然发展速度迅猛，但增长质量和微观效益并不理想，这种状况具有相当程度的普遍性。发展乡镇企业是实现农村现代化的必由之路，也解决我国“三农”问题的根本途径，新的历史条件下，实现乡镇企业全面协调可持续发展已成为当前农村经济十分紧迫且具有重大战略意义的课题。
[关键词]乡镇企业 可持续发展 科学发展观 和谐企业
新世纪以来，江苏乡镇企业通过结构调整和产权制度创新，进入了新一轮快速发展时期，主要经济总量指标稳居全国第三，部分指标增长率已跃居全国第二。据统计，截止2003年底，江苏全省共有乡镇企业102万家，从业人员1102万人，全省区内生产总值的32．2％、财政收入的25％、农村社会总产值的86％和农民收入增收部分的30．9％都是由乡镇企业提供的。可见，乡镇企业依然是江苏经济的重要支柱和农村经济的主体力量。
但江苏各类乡镇企业的发展极不平衡：私营企业发展速度惊人，2003年比2000年，增幅最高的利润总额指标增长高达478．99％，年均增长159．66％以上；个体企业的发展相当迅猛，利润总额、利税总额和年末固定资产原值指标的增幅均高达135％以上。相比之下，集体企业的发展在“滑坡”，2003年比2000年，集体企业主要经济效益指标增长率全部为负值，降幅最大总产值指标达47．49％，年均衰退15．83％。
事实上，集体企业经济效益的“滑坡”有其内在原因。自上世纪末普遍进行的“二次改制”以来，江苏乡镇企业所有制结构发生了深刻变化，集体企业数量大幅削减(2003年比2000年，减少了74．63％)，而私营企业积极参与了集体企业的改制，数量和规模都出现惊人增长。因此，简单的纵向比较并不可取，会导致错误的认识和结论。
一、增长快速．效益堪忧
有关统计数据表明：新世纪以来，江苏各类乡镇企业经济增长质量和微观效益并不理想，私营企业尤其堪忧。
1、改制显著影响了企业投资行为
2000年到2003年，江苏各类乡镇企业平均固定资产规模有了很大提高。最高为私营企业，四年增长170．01％，平均年递增56．67％；其次为个体企业，增长了120．47％；集体企业增幅最低，但也达到108．25％。这表明，自上世纪末二次改制以来，随着所有权结构改造和产权明晰，对乡镇企业长期投资和长期经营行为产生了强烈的正向激励，为了扩大再生产和提升技术水平，各类农村企业资本投入规模迅速增长，承包制条件下的乡镇企业行为短期化、竭泽而渔的状况发生极大改观。许多积累了一定资金和实力的个体私营企业积极参与乡镇集体企业的产权改革，从而不仅使私营企业在数量上迅速增长，而且在投资规模上显著增强。
2、私营企业已成为农村经济的主体
二次改制后，乡镇集体企业已大为减少，至2003年末，江苏共有乡镇集体和集体控股企业10255家，比2000年减少了74．63％，仅占农村企业总数的1．0％；私营企业则占企业户数17．75％，但私营企业其余各项经济指标均居农村企业之首(62％以上)，其中资产总额占近70％，真正成为县域经济的支柱。
尽管集体企业仅占农村企业总数的1％，但资产存量仍占全省农村各类企业资产总额的19．51％，平均固定资产规模为832．83万元／户，年总产值占农村各类企业总产值的14．24％，平均年产值达2654．20万元／户；而同期私营、个体企业的平均固定资产分别为171．67和7．43万元／户，平均年总产值分别为662．12和53．04万元／户。可见，农村大中型企业仍然主要分布在集体企业中，集体企业依然是农村经济的主体力量之一，私营企业和个体企业则普遍为小(微)型企业。
3、私营企业经济效益大幅下滑
表2表明，2003年比2000年，各类乡镇企业经济效益总体-呈现下滑态势，私营企业尤为严重，个体企业其次，倒是集体企业下降幅度较小。在产出效率方面，私营企业万元固定资产产值和营业收入分别下滑－35．85％和－21．26％；在产出效益方面，私营企业除资产利润率有所增长(14．58％)，资产利税率下降也达－16．22％。与此形成鲜明对照的是，同期私营企业平均固定资产增幅高达170．01％，典型反映了近年来江苏乡镇企业经济增长的模式和效益，这不能不引起我们的高度重视和反思。
4、集体企业经济效益依然最差
集体企业尽管产出效益(资产利润率、资产利税率)相对提高，但依然缺乏活力和竞争力，各项经济效益指标不仅远低于私营企业和个体企业，也明显低于全省平均水平。
集体企业产出效益的相对提高源于改制。通过二次改制，集体企业进一步明晰产权、政企分开，剥离了部分低效甚至是负效的附属企业或业务，精简了部分富余人员；同时，可能更为重要的是，减少了以往因“政企不分”而产生的乡镇政府对企业收益“不合法的”或隐性的侵占和转移，从而显著降低了交易成本，相对提高了经济效益。但面对日益严峻的市场竞争环境，二次改制并未从根本上提高集体企业的活力和竞争力，从总体上看，集体资产仍处于低效甚至无效中运行。
二、应当高度关注私营企业发展态势
应当看到，乡镇私营企业近年来经济效益明显滑坡是多种因素综合作用的必然结果。
“二次改制”以来，大批无效甚至负效的集体企业转变成了私营企业。2003年比2000年，集体企业数量下降－74．63％，同期私营企业数量增长了81．94％，个体企业仅增长8．60％，可见集体企业改制后大部转变为私营企业。这些企业尽管所有制改变了，产权相对明晰了，但短期内职工素质并无大的改善，企业设备、工艺和技术水平没有显著提高，体制优势很难显现，因而在相当程度上影响拖累了私营企业总体效益。
其次，改制后迅速发展的农村私营企业，其股权结构与经济效益关系值得研究。郑家喜、蔡根女(2004)认为：“目前我国农村绝大多数私营企业采取的是家族企业的组织和管理形式，特别是原有的乡镇企业通过改制，大多数家族化，甚至于一些集体或集体控股企业也存在被主要管理者及其家族控制的现象，家族企业已经成为农村地区最具普遍意义的企业类型。”据统计，在我国私营企业股权结构中，私人股份占92％，其中企业主及其家族成员股份之和占企业总股份的80％以上，处于绝对控股地位(张厚义、明立志，2002)。
作为企业内部股东的家族成员，是否掌握的企业股份越多，企业效益就越好?经济学家Mc Connen和Servaes(1990)通过对1976年1173个样本公司及1986年1093个样本公司的Tobin的Q值与股权结构关系的实证分析，得出一个具有显著性的结论：Q值与公司内部股东的股权比例之间具有曲线关系。当内部股东所拥有的股权比例从0开始增加时，曲线向上 倾斜；当这一股权达到40％～50％之间时，曲线开始向下倾斜。
究其原因：一是当家族成员拥有企业的绝对股份时，“任人唯亲”的用人机制只能使其它具有经营才能的经理人望而却步，这种原始的企业产权形态和组织结构必将限制企业在更广的范围选择更有能力的人更有效地配置企业资源，由此必然带来企业的价值损失。二是随着市场经济的发展和企业规模的扩张，家族企业赖以存在的血缘关系、亲缘关系和地缘关系等，往往导致“家企不分”，使企业成为“家长式”作风的“温床”，家庭纠纷、家族矛盾渗入企业经营之中，成为制约企业进一步发展的“瓶颈”(刘平青等，2003)。三是改制后私营企业现代企业制度建设严重滞后。当公司由家族控股经营，其它股东均为小股东时，董事会、监事会、甚至股东大会形同虚设，小股东对家族经营者的监督约束成为一纸空文，由此引发关联交易、随意编造经营业绩等有损小股东利益的行为时有发生，企业效益下降势所难免。四是长期以来私营企业人力资本素质低下，改制后这一状况不仅没有改善，甚至在某种程度上更趋劣化，这无疑极大制约了私营企业竞争力的提高。我国私营企业家文化素质低下，未接受过大学教育(大专以下)占近2／3，乡镇企业显然比例更高。
三、江苏乡镇企业可持续发展的对策探讨
1、遏制过快投资增长
江苏乡镇企业近年来过快过猛的投资增长和持续下滑的经济效益已明显地表现出资本报酬递减现象，这种粗放的经济增长方式和发展模式对于人口密集、能源和资源缺乏、生态条件相当脆弱的江苏来说，显然是不可持续的。
按照树立和落实科学发展观的要求，政府相关部门应尽快对乡镇企业过快的投资增长势头进行干预和遏制，充分发挥政府导向作用，正确引导社会资本的投资方向，综合运用经济、法律手段，辅之以必要的行政手段，坚持区别对待、松紧适度，加强调控和引导。对投资过快增长中出现的重复建设、低水平扩张和不利经济结构调整的粗放型增长方式，特别是那些在质量、技术、环保等方面达不到规定准入标准的投资项目要坚决遏止；对违法占地、违规建设、破坏资源、污染环境、危害安全等严重影响农村经济可持续发展的投资行为要严肃查处。必须将乡镇企业盲目的投资冲动引向科学理性的彼岸，慎重选择拟投资的产业和产品，大力发展节能、环保、绿色、农产品深加工等产业和服务业，发展具地方特色和比较优势的名特优新产品和高附加值产品，保持固定资产投资的合理增长，坚持集约型经济增长方式，促进农村各类企业健康快速发展。
2、坚持体制创新
现代企业制度是市场经济条件和经济全球化大背景下现代企业生存和发展的基本制度，乡镇企业应当以建立现代企业制度为目标，才能有效提高竞争力和经济效益。
首先，集体企业应在清产核资的基础上尽可能将股权量化给集体经济组织的全体成员，或将集体资产有偿出让给职工个人，降低集体股在总股本中的比例，增加职工个人股的数量和比例，使每个成员都享有集体经济明晰的权益。这样既有利于减少经营者和普通职工冲突，缓解分配不公、贫富差距过大的矛盾，也有利于员工、企业、经营者利益的有机统一，激励员工积极性和创造性的发挥，增强对集体经济的有效监督管理。
其次，应尽快形成多元化的产权主体和股权结构，重点吸引社会法人、自然人参股，吸引民营资本和外资参与集体经济和私营经济的改制和改造，改变集体股“一股独大”、私营企业“一家独占”的现象。构建乡镇企业长期发展的动力机制。
第三，引导具有一定规模的乡镇企业通过控股、参股、兼并和联合等资本运作手段，实施跨乡镇、跨区域的兼并重组，发展混合所有制经济，引导个体和私营企业通过合伙、股份合作和股份制形式与集体企业进行合作与联合，降低和分散企业股权结构中内部股东过高的股权比例，实现资本的社会化，提高企业规模水平，从而提升企业竞争力。
第四，按照市场经济和社会化大生产的规律，鼓励发展股份有限公司和有限责任公司。私营企业应当适应市场经济发展的客观需求，走出“家族企业”的模式，做大企业规模，适时建立现代企业制度。大中型乡镇集体企业更要花大力气建立现代企业制度，明确规定股东大会、董事会、监事会和经理层的权责，建立和落实董事会、监事会制度和企业领导人的聘任制度，实施对经理层的有效监督和制约，形成各司其职、协调运转、有效制衡、规范运作的法人治理结构，实现经营机制的创新，以获取市场条件下的体制优势。
第五，在管理制度方面，要大力引导乡镇集体企业、私营企业创新管理机制，积极引进先进管理理念、方法和技术，彻底摒弃传统的管理思想和方法，积极推行现代信息技术、管理技术，建立健全各项管理制度，提高科学管理水平，促进企业投资决策的科学化和民主化，从而从根本上改善和提高企业经济效益。
3、以技术创新推进结构优化调整
技术创新是企业生命力所在，也是江苏乡镇企业可持续发展、结构调整升级和农村经济快速增长的根本动力。应当清醒地看到，近年来江苏虽然在引进外资和国外先进技术方面居全国前列，但乡镇企业大部从事的是劳动密集、技术含量低、附加值低的配套零部件生产，技术创新能力极为薄弱，技术依赖性强，难以摆脱受制于人的局面。为此，应当积极鼓励大中型乡镇企业设立研发基金和技术研究开发中心，加大研发经费的投人，坚持先进技术引进和消化、吸收、创新相结合，把掌握核心技术和开发具备自主知识产权的产品作为企业技术创新工作的当务之急。政府应尽快制定和完善激励创新的政策体系，构建开放式技术研发平台，整合产、学、研的智力资本与社会资本，推进乡镇企业与高等院校、科研院所、跨国公司与重点企业的合作，建立自主开发或联合开发的创新机制，为乡镇企业大力培养和输送富有创新能力的各类人才。
其次，要推动乡镇企业结构优化调整和升级。多年来，正是由于产业衰退、技术落后、设备陈旧、工艺老化，才使得乡镇企业资源利用水平低、环境破坏污染大，陷入高投资、高能耗、高污染、低效益的恶性循环。随着经济全球化的快速发展，包括“绿色壁垒”在内的非关税壁垒正日益凸显，生态建设和环境保护形势日益严峻，因此，乡镇企业必须加快产业结构调整和升级，注重用信息技术、网络技术和生物技术等改造提升传统产业，加快产品的更新换代，大力发展农产品深加工、绿色环保产业和现代服务业，积极发展高新技术产业。尤其要注重节能降耗，全面推进清洁生产，大力发展循环经济，提高资源和资本产出效率，实现经济增长方式的改变，以最少的资源消耗、最小的环境代价实现农村经济可持续发展。
4、强化经营者选择机制
企业家是经济增长中的稀缺资源，是企业可持续发展不可或缺的人力资本。改制没有增效的重要原因之一，是我们弱化了经营者选择机制。改制后，由于乡镇企业的股份仍然不能公开交易流动，使得“用脚投票机制”对经营者的约束功能无法形 成，经营者持大股更进一步弱化了经营者选择机制，企业难以通过股权的转让更换经营者。私营企业经营者本就长期任职，即便有什么变化也往往是将企业控制权在家庭内世袭传承，这一方面极易导致家族争权、企业分裂、发展受挫；另一方面，完全排除了其他优秀企业家和经营管理人才的竞争，企业竞争力和经济效益势必下滑。
人力资本是企业的核心资本。当前，我国乡镇企业经营管理者素质与管理水平与市场经济的发展还有很大差距，迫切需要培养和造就一支庞大的农村企业经营管理者队伍。
为此，首先应该设“门槛”。运用市场选择机制培育和建立经理市场，构建企业家脱颖而出的人才机制，用职业化的经理人逐步取代“官员化企业家”或“家族化企业家”。这样，资本所有者就能选择到合适的人力资本，而真正具有企业家才能的人则可通过经理市场找到他可以支配的物质资本。经理市场的建立与完善将不仅解决人力资本和物质资本的优化配置，也从根本上确保企业家的素质水平，提高了企业的绩效，保证了集体资产的保值增值。
其次，要重学习。政府主管部门应当委托高等院校或相关部门制定系统、多层次职业培训计划，精心选择和科学安排培训内容、方式、教材与师资，强化对企业经营者的定期、系统培训教育，全面提高农村企业家的基本素质。
最后，要塑机制，重塑市场经济条件下农村企业经营者的激励约束机制。公司治理的一个核心问题，就是要保证所有者对企业拥有剩余索取权和剩余控制权的同时，对企业经营者形成最为有效的激励与约束。当前乡镇企业主要表现为对经营者产权激励有余，而监督约束不足。因此，要高度重视制度建设，规范法人治理结构，健全并强化企业内外部监督机制，使企业经营者在合理的激励与约束条件下，尽职尽责地履行经营者义务，充分激发人力资本的积极性和创造潜能，实现委托人利益最大化。
5、优化企业发展环境
乡镇企业的可持续发展需要政府与社会的共同关心与支持。各级政府部门首先应当转变职能，主动梳理和落实相关政策，积极做好管理服务工作，取消歧视性政策或“门槛”，给乡镇企业以“国民待遇”和公平竞争环境。其次，地方政府应搞好整体规划，依托本地资源发展优势产业，培育扶持出一批主业突出、竞争力强、拥有核心技术和自主知识产权产品的乡镇龙头企业。第三，要着力构建社会化服务体系，为乡镇企业的健康发展提供必要的支撑和保障。一推动乡镇企业技术创新，促进科技成果转化和新技术的推广运用；二有效解决乡镇企业融资难，采取多种形式提供金融服务，为乡镇企业发展提供资金保障；三开展有针对性的创业培训、职业培训和专业培训，提高乡镇企业经营者和从业人员的综合素质；四提供信息化建设服务，积极引导企业科技创新和管理创新，不断形成新的增长优势。
(注：本文是江苏省教育厅2005年高校哲学社会科学基金项目《产权改造后江苏乡镇企业可持续发展研究》阶段性研究成果。)
[关键词]乡镇企业 可持续发展 科学发展观 和谐企业
新世纪以来，江苏乡镇企业通过结构调整和产权制度创新，进入了新一轮快速发展时期，主要经济总量指标稳居全国第三，部分指标增长率已跃居全国第二。据统计，截止2003年底，江苏全省共有乡镇企业102万家，从业人员1102万人，全省区内生产总值的32．2％、财政收入的25％、农村社会总产值的86％和农民收入增收部分的30．9％都是由乡镇企业提供的。可见，乡镇企业依然是江苏经济的重要支柱和农村经济的主体力量。
但江苏各类乡镇企业的发展极不平衡：私营企业发展速度惊人，2003年比2000年，增幅最高的利润总额指标增长高达478．99％，年均增长159．66％以上；个体企业的发展相当迅猛，利润总额、利税总额和年末固定资产原值指标的增幅均高达135％以上。相比之下，集体企业的发展在“滑坡”，2003年比2000年，集体企业主要经济效益指标增长率全部为负值，降幅最大总产值指标达47．49％，年均衰退15．83％。
事实上，集体企业经济效益的“滑坡”有其内在原因。自上世纪末普遍进行的“二次改制”以来，江苏乡镇企业所有制结构发生了深刻变化，集体企业数量大幅削减(2003年比2000年，减少了74．63％)，而私营企业积极参与了集体企业的改制，数量和规模都出现惊人增长。因此，简单的纵向比较并不可取，会导致错误的认识和结论。
一、增长快速．效益堪忧
有关统计数据表明：新世纪以来，江苏各类乡镇企业经济增长质量和微观效益并不理想，私营企业尤其堪忧。
1、改制显著影响了企业投资行为
2000年到2003年，江苏各类乡镇企业平均固定资产规模有了很大提高。最高为私营企业，四年增长170．01％，平均年递增56．67％；其次为个体企业，增长了120．47％；集体企业增幅最低，但也达到108．25％。这表明，自上世纪末二次改制以来，随着所有权结构改造和产权明晰，对乡镇企业长期投资和长期经营行为产生了强烈的正向激励，为了扩大再生产和提升技术水平，各类农村企业资本投入规模迅速增长，承包制条件下的乡镇企业行为短期化、竭泽而渔的状况发生极大改观。许多积累了一定资金和实力的个体私营企业积极参与乡镇集体企业的产权改革，从而不仅使私营企业在数量上迅速增长，而且在投资规模上显著增强。
2、私营企业已成为农村经济的主体
二次改制后，乡镇集体企业已大为减少，至2003年末，江苏共有乡镇集体和集体控股企业10255家，比2000年减少了74．63％，仅占农村企业总数的1．0％；私营企业则占企业户数17．75％，但私营企业其余各项经济指标均居农村企业之首(62％以上)，其中资产总额占近70％，真正成为县域经济的支柱。
尽管集体企业仅占农村企业总数的1％，但资产存量仍占全省农村各类企业资产总额的19．51％，平均固定资产规模为832．83万元／户，年总产值占农村各类企业总产值的14．24％，平均年产值达2654．20万元／户；而同期私营、个体企业的平均固定资产分别为171．67和7．43万元／户，平均年总产值分别为662．12和53．04万元／户。可见，农村大中型企业仍然主要分布在集体企业中，集体企业依然是农村经济的主体力量之一，私营企业和个体企业则普遍为小(微)型企业。
3、私营企业经济效益大幅下滑
表2表明，2003年比2000年，各类乡镇企业经济效益总体-呈现下滑态势，私营企业尤为严重，个体企业其次，倒是集体企业下降幅度较小。在产出效率方面，私营企业万元固定资产产值和营业收入分别下滑－35．85％和－21．26％；在产出效益方面，私营企业除资产利润率有所增长(14．58％)，资产利税率下降也达－16．22％。与此形成鲜明对照的是，同期私营企业平均固定资产增幅高达170．01％，典型反映了近年来江苏乡镇企业经济增长的模式和效益，这不能不引起我们的高度重视和反思。
4、集体企业经济效益依然最差
集体企业尽管产出效益(资产利润率、资产利税率)相对提高，但依然缺乏活力和竞争力，各项经济效益指标不仅远低于私营企业和个体企业，也明显低于全省平均水平。
集体企业产出效益的相对提高源于改制。通过二次改制，集体企业进一步明晰产权、政企分开，剥离了部分低效甚至是负效的附属企业或业务，精简了部分富余人员；同时，可能更为重要的是，减少了以往因“政企不分”而产生的乡镇政府对企业收益“不合法的”或隐性的侵占和转移，从而显著降低了交易成本，相对提高了经济效益。但面对日益严峻的市场竞争环境，二次改制并未从根本上提高集体企业的活力和竞争力，从总体上看，集体资产仍处于低效甚至无效中运行。
二、应当高度关注私营企业发展态势
应当看到，乡镇私营企业近年来经济效益明显滑坡是多种因素综合作用的必然结果。
“二次改制”以来，大批无效甚至负效的集体企业转变成了私营企业。2003年比2000年，集体企业数量下降－74．63％，同期私营企业数量增长了81．94％，个体企业仅增长8．60％，可见集体企业改制后大部转变为私营企业。这些企业尽管所有制改变了，产权相对明晰了，但短期内职工素质并无大的改善，企业设备、工艺和技术水平没有显著提高，体制优势很难显现，因而在相当程度上影响拖累了私营企业总体效益。
其次，改制后迅速发展的农村私营企业，其股权结构与经济效益关系值得研究。郑家喜、蔡根女(2004)认为：“目前我国农村绝大多数私营企业采取的是家族企业的组织和管理形式，特别是原有的乡镇企业通过改制，大多数家族化，甚至于一些集体或集体控股企业也存在被主要管理者及其家族控制的现象，家族企业已经成为农村地区最具普遍意义的企业类型。”据统计，在我国私营企业股权结构中，私人股份占92％，其中企业主及其家族成员股份之和占企业总股份的80％以上，处于绝对控股地位(张厚义、明立志，2002)。
作为企业内部股东的家族成员，是否掌握的企业股份越多，企业效益就越好?经济学家Mc Connen和Servaes(1990)通过对1976年1173个样本公司及1986年1093个样本公司的Tobin的Q值与股权结构关系的实证分析，得出一个具有显著性的结论：Q值与公司内部股东的股权比例之间具有曲线关系。当内部股东所拥有的股权比例从0开始增加时，曲线向上 倾斜；当这一股权达到40％～50％之间时，曲线开始向下倾斜。
究其原因：一是当家族成员拥有企业的绝对股份时，“任人唯亲”的用人机制只能使其它具有经营才能的经理人望而却步，这种原始的企业产权形态和组织结构必将限制企业在更广的范围选择更有能力的人更有效地配置企业资源，由此必然带来企业的价值损失。二是随着市场经济的发展和企业规模的扩张，家族企业赖以存在的血缘关系、亲缘关系和地缘关系等，往往导致“家企不分”，使企业成为“家长式”作风的“温床”，家庭纠纷、家族矛盾渗入企业经营之中，成为制约企业进一步发展的“瓶颈”(刘平青等，2003)。三是改制后私营企业现代企业制度建设严重滞后。当公司由家族控股经营，其它股东均为小股东时，董事会、监事会、甚至股东大会形同虚设，小股东对家族经营者的监督约束成为一纸空文，由此引发关联交易、随意编造经营业绩等有损小股东利益的行为时有发生，企业效益下降势所难免。四是长期以来私营企业人力资本素质低下，改制后这一状况不仅没有改善，甚至在某种程度上更趋劣化，这无疑极大制约了私营企业竞争力的提高。我国私营企业家文化素质低下，未接受过大学教育(大专以下)占近2／3，乡镇企业显然比例更高。
三、江苏乡镇企业可持续发展的对策探讨
1、遏制过快投资增长
江苏乡镇企业近年来过快过猛的投资增长和持续下滑的经济效益已明显地表现出资本报酬递减现象，这种粗放的经济增长方式和发展模式对于人口密集、能源和资源缺乏、生态条件相当脆弱的江苏来说，显然是不可持续的。
按照树立和落实科学发展观的要求，政府相关部门应尽快对乡镇企业过快的投资增长势头进行干预和遏制，充分发挥政府导向作用，正确引导社会资本的投资方向，综合运用经济、法律手段，辅之以必要的行政手段，坚持区别对待、松紧适度，加强调控和引导。对投资过快增长中出现的重复建设、低水平扩张和不利经济结构调整的粗放型增长方式，特别是那些在质量、技术、环保等方面达不到规定准入标准的投资项目要坚决遏止；对违法占地、违规建设、破坏资源、污染环境、危害安全等严重影响农村经济可持续发展的投资行为要严肃查处。必须将乡镇企业盲目的投资冲动引向科学理性的彼岸，慎重选择拟投资的产业和产品，大力发展节能、环保、绿色、农产品深加工等产业和服务业，发展具地方特色和比较优势的名特优新产品和高附加值产品，保持固定资产投资的合理增长，坚持集约型经济增长方式，促进农村各类企业健康快速发展。
2、坚持体制创新
现代企业制度是市场经济条件和经济全球化大背景下现代企业生存和发展的基本制度，乡镇企业应当以建立现代企业制度为目标，才能有效提高竞争力和经济效益。
首先，集体企业应在清产核资的基础上尽可能将股权量化给集体经济组织的全体成员，或将集体资产有偿出让给职工个人，降低集体股在总股本中的比例，增加职工个人股的数量和比例，使每个成员都享有集体经济明晰的权益。这样既有利于减少经营者和普通职工冲突，缓解分配不公、贫富差距过大的矛盾，也有利于员工、企业、经营者利益的有机统一，激励员工积极性和创造性的发挥，增强对集体经济的有效监督管理。
其次，应尽快形成多元化的产权主体和股权结构，重点吸引社会法人、自然人参股，吸引民营资本和外资参与集体经济和私营经济的改制和改造，改变集体股“一股独大”、私营企业“一家独占”的现象。构建乡镇企业长期发展的动力机制。
第三，引导具有一定规模的乡镇企业通过控股、参股、兼并和联合等资本运作手段，实施跨乡镇、跨区域的兼并重组，发展混合所有制经济，引导个体和私营企业通过合伙、股份合作和股份制形式与集体企业进行合作与联合，降低和分散企业股权结构中内部股东过高的股权比例，实现资本的社会化，提高企业规模水平，从而提升企业竞争力。
第四，按照市场经济和社会化大生产的规律，鼓励发展股份有限公司和有限责任公司。私营企业应当适应市场经济发展的客观需求，走出“家族企业”的模式，做大企业规模，适时建立现代企业制度。大中型乡镇集体企业更要花大力气建立现代企业制度，明确规定股东大会、董事会、监事会和经理层的权责，建立和落实董事会、监事会制度和企业领导人的聘任制度，实施对经理层的有效监督和制约，形成各司其职、协调运转、有效制衡、规范运作的法人治理结构，实现经营机制的创新，以获取市场条件下的体制优势。
第五，在管理制度方面，要大力引导乡镇集体企业、私营企业创新管理机制，积极引进先进管理理念、方法和技术，彻底摒弃传统的管理思想和方法，积极推行现代信息技术、管理技术，建立健全各项管理制度，提高科学管理水平，促进企业投资决策的科学化和民主化，从而从根本上改善和提高企业经济效益。
3、以技术创新推进结构优化调整
技术创新是企业生命力所在，也是江苏乡镇企业可持续发展、结构调整升级和农村经济快速增长的根本动力。应当清醒地看到，近年来江苏虽然在引进外资和国外先进技术方面居全国前列，但乡镇企业大部从事的是劳动密集、技术含量低、附加值低的配套零部件生产，技术创新能力极为薄弱，技术依赖性强，难以摆脱受制于人的局面。为此，应当积极鼓励大中型乡镇企业设立研发基金和技术研究开发中心，加大研发经费的投人，坚持先进技术引进和消化、吸收、创新相结合，把掌握核心技术和开发具备自主知识产权的产品作为企业技术创新工作的当务之急。政府应尽快制定和完善激励创新的政策体系，构建开放式技术研发平台，整合产、学、研的智力资本与社会资本，推进乡镇企业与高等院校、科研院所、跨国公司与重点企业的合作，建立自主开发或联合开发的创新机制，为乡镇企业大力培养和输送富有创新能力的各类人才。
其次，要推动乡镇企业结构优化调整和升级。多年来，正是由于产业衰退、技术落后、设备陈旧、工艺老化，才使得乡镇企业资源利用水平低、环境破坏污染大，陷入高投资、高能耗、高污染、低效益的恶性循环。随着经济全球化的快速发展，包括“绿色壁垒”在内的非关税壁垒正日益凸显，生态建设和环境保护形势日益严峻，因此，乡镇企业必须加快产业结构调整和升级，注重用信息技术、网络技术和生物技术等改造提升传统产业，加快产品的更新换代，大力发展农产品深加工、绿色环保产业和现代服务业，积极发展高新技术产业。尤其要注重节能降耗，全面推进清洁生产，大力发展循环经济，提高资源和资本产出效率，实现经济增长方式的改变，以最少的资源消耗、最小的环境代价实现农村经济可持续发展。
4、强化经营者选择机制
企业家是经济增长中的稀缺资源，是企业可持续发展不可或缺的人力资本。改制没有增效的重要原因之一，是我们弱化了经营者选择机制。改制后，由于乡镇企业的股份仍然不能公开交易流动，使得“用脚投票机制”对经营者的约束功能无法形 成，经营者持大股更进一步弱化了经营者选择机制，企业难以通过股权的转让更换经营者。私营企业经营者本就长期任职，即便有什么变化也往往是将企业控制权在家庭内世袭传承，这一方面极易导致家族争权、企业分裂、发展受挫；另一方面，完全排除了其他优秀企业家和经营管理人才的竞争，企业竞争力和经济效益势必下滑。
人力资本是企业的核心资本。当前，我国乡镇企业经营管理者素质与管理水平与市场经济的发展还有很大差距，迫切需要培养和造就一支庞大的农村企业经营管理者队伍。
为此，首先应该设“门槛”。运用市场选择机制培育和建立经理市场，构建企业家脱颖而出的人才机制，用职业化的经理人逐步取代“官员化企业家”或“家族化企业家”。这样，资本所有者就能选择到合适的人力资本，而真正具有企业家才能的人则可通过经理市场找到他可以支配的物质资本。经理市场的建立与完善将不仅解决人力资本和物质资本的优化配置，也从根本上确保企业家的素质水平，提高了企业的绩效，保证了集体资产的保值增值。
其次，要重学习。政府主管部门应当委托高等院校或相关部门制定系统、多层次职业培训计划，精心选择和科学安排培训内容、方式、教材与师资，强化对企业经营者的定期、系统培训教育，全面提高农村企业家的基本素质。
最后，要塑机制，重塑市场经济条件下农村企业经营者的激励约束机制。公司治理的一个核心问题，就是要保证所有者对企业拥有剩余索取权和剩余控制权的同时，对企业经营者形成最为有效的激励与约束。当前乡镇企业主要表现为对经营者产权激励有余，而监督约束不足。因此，要高度重视制度建设，规范法人治理结构，健全并强化企业内外部监督机制，使企业经营者在合理的激励与约束条件下，尽职尽责地履行经营者义务，充分激发人力资本的积极性和创造潜能，实现委托人利益最大化。
5、优化企业发展环境
乡镇企业的可持续发展需要政府与社会的共同关心与支持。各级政府部门首先应当转变职能，主动梳理和落实相关政策，积极做好管理服务工作，取消歧视性政策或“门槛”，给乡镇企业以“国民待遇”和公平竞争环境。其次，地方政府应搞好整体规划，依托本地资源发展优势产业，培育扶持出一批主业突出、竞争力强、拥有核心技术和自主知识产权产品的乡镇龙头企业。第三，要着力构建社会化服务体系，为乡镇企业的健康发展提供必要的支撑和保障。一推动乡镇企业技术创新，促进科技成果转化和新技术的推广运用；二有效解决乡镇企业融资难，采取多种形式提供金融服务，为乡镇企业发展提供资金保障；三开展有针对性的创业培训、职业培训和专业培训，提高乡镇企业经营者和从业人员的综合素质；四提供信息化建设服务，积极引导企业科技创新和管理创新，不断形成新的增长优势。
(注：本文是江苏省教育厅2005年高校哲学社会科学基金项目《产权改造后江苏乡镇企业可持续发展研究》阶段性研究成果。)