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[摘 要]第二次世界大战后，美国情报机构为适应冷战的需要进行了改革：解散了战时机构——战略情报局，组建了美国历史上第一个和平时期的中央情报机构——中央情报组。在这个过程中，美国情报机构和情报工作看到了前进的方向和自身的不足，为中央情报局的建立和战后美国情报工作的发展奠定了坚实的基础。
[关键词]情报机构，中央情报组，战略情报局
[中图分类号]K1 K7 [文献标识码]A [文章编号]0457-6241(2008)02-0039-07
从1944年11月多诺万计划提出，到1946年1月中央情报组建立，美国情报机构实现了由战争向和平时期的转型。在这个过程中，冷战形势的发展和政府各部门之间的争执，凸显了组建中央情报机构的重要性和紧迫性，同样也显示出当前美国情报体系的缺陷。组建中央情报组是美国战后第一次情报机构改革，而这次改革并不彻底，要到1947美国中央情报局建立，才算是真正完成。
随着反法西斯战争逐渐接近胜利，战时的军事问题开始让位于政治问题。美英与苏联在社会制度、意识形态和国家利益上的不同和对立开始显现出来。同时，各国开始探讨改组战时国家机构以适应战后将出现的新形势。美国情报机构也面临着由战时向和平时期的转型问题。
1944年11月18日，战略情报局局长多诺万向罗斯福提交了关于永久设立和平时期中央情报机构的报告，这份报告通常被称为“多诺万计划”。在这份报告中，多诺万提出组建一个可以直接向总统提交报告的机构，该机构负责计划情报活动的目标，并收集和协调国家政策和战略所需的情报材料。
这份文件被转交给参谋长联席会议讨论，形成了参谋长联席会议第1181号文件(JCSll81)，并引发了联席情报参谋办公室(Joint IntelligenceStaff)激烈的争论。基于这种争论，形成了两份文件，一份是军方人员起草的96号文件(JIS96)，另一份是文职人员起草的96／1号文件(JIS96／1)。
在JIS96号文件中，军方人员开门见山地指出，多诺万的建议是危险的，会使一个情报机构对其他机构进行控制，因此打乱整个指挥环节。军方人员提出了新的方案。
首先，由国务卿、陆军部长和海军部长负责有关国家安全的情报活动。其次，成立联邦情报指导局，负责协调情报活动。第三，成立一个单独的执行机构——联合情报局，负责执行国务卿和陆、海军部长委派的任务。最后，保留联席情报委员会，隶属于参谋长联席会议，负责战略层面的情报综合活动。
军方的计划明显将情报工作分为三个部分，由三个机构负责，这与多诺万提出的建立一个独立的全面的中央情报机构的概念完全不同。这份文件经过修改，形成了JIS96／4号文件。
不同于军方的意见，文职官员对战后情报机构的看法在很多方面与多诺万相似，认为应该建立一个强有力的中央情报机构，负责协调所有的情报机构的活动。不同的是，他们认为这个机构的主管应向国务卿和陆、海军部长负责，而且，这个机构只能从事秘密情报收集，其他情报要从现有情报机构索取。另外，他们认为在国外从事颠覆活动并不是中央情报机构的职责所在。JIS96／1号文件几乎没进行任何修改，在12月底形成了JIS96／5号文件。
JIS96／4号文件和JIS96／5号文件的矛盾显然是不可调和的，联席情报参谋办公室只好将这两份文件同时上报给联席情报委员会(Joint IntelligenceCommittee)，分别形成了JIC239／1号文件和JIC239／2号文件。1944年12月22日，联席情报委员会举行了会议，“在美国历史上，这是第一次由这样一些军方和文职的官员正式讨论适应和平时期永久性需要的情报体制与中央情报机构问题”。
经过双方的妥协，联席情报委员会在1945年元旦通过了第239／5号文件(JIC239／5)。文件否定了多诺万提出的计划。
首先提议组建“国家情报管理委员会”，由国务卿、陆军部长、海军部长和参谋长联席会议的代表组成，负责所有情报活动的计划、发展和协调。
第二，组建中央情报局，局长由“总统根据国家情报管理委员会的建议任命和罢免，并向国家情报管理委员会负责。”
第三，组建一个顾问委员会协助中央情报局长的工作，成员由“国家情报管理委员会指定的，与国家安全有关的主要的军方和政府情报机构的主管组成”。
第四，中央情报局的职责是，“在国家情报管理委员会的指导和控制下”，“综合各部门有关国家安全的情报并分发战略和政策情报”；“就协调各部门情报活动提出计划，并向国家情报管理委员会提供完成情报任务的政策和目标”；完成国家情报管理委员会交给的任务；执行国家情报管理委员会随时交办的与情报有关的任务；中央情报局没有执法权。
JIC239／5号文件是一个明显的折中方案，所建议的中央情报机构的结构，是将中央情报局置于一个最高委员会和一个顾问委员会之间，这与之前的所有方案都不相同。但是，JIC239／5号文件提出的情报体系和情报机构的职责却成为1946年1月中央情报组建立的基础。
但是当JIC239／5号文件准备提交参谋长联席会议讨论时，一件突发事情使整个进程被打乱了。1945年2月9日，《芝加哥论坛报》《每日新闻》等报纸刊登了JCS1181号文件和JIC239／5号文件的部分内容，抨击多诺万要建立一个超级间谍机构，监视公民的生活，并拥有包罗一切的权力等等，美国国内一片哗然，舆论认为这个新机构将是美国的“盖世太保”。组建中央情报机构的计划也因此停止。
1945年8月14日，杜鲁门总统宣布敌对行动结束，美国国内随之掀起了一场恢复战前状况的热潮，国家和国会都希望快速复员并裁减臃肿的政府机构。战略情报局的弱点使它很难被保留下来，首先，它是一个根据总统的军事命令成立的战时秘密机构，有着临时性、特殊性和秘密性的特点，所以它没有存在的法律基础和广泛的公众支持。另外，多诺万公开要求战略情报局继续保留，并成为美国战后常设的情报机构的核心，自然会遭到传统情报机构的敌视。更何况，国务院和军方一直都在垂涎战略情报局的人才，寻找时机将其瓜分，这就更不可能让其得以保留。
1945年初，国会通过法案，要求白宫为任何运作超出12个月的新部门，向国会寻求特别拨款。更是进一步阻挠了多诺万保留战略情报局的计划。1945年5月媒体对多诺万的第二波抨击，更是雪上加霜，《时代先驱报》等媒体不断以获得绝密材料为由，攻击战略情报局是一个秘密组织。
与此同时，军方重新考虑了战后的中央情报机构的组建问题，在1945年9月18日通过了JCSll81／5号文件，该文件几乎完全同意了JIC239／5号文件的内容，只是去掉了中央情报管理委员会拥有单列预算一条。他们原本希望通过这份文件拯救战略情报局，并使军方在日后的情报体系中占据主导地位，但是，他们没有赶上总统的步伐。
1945年9月20日杜鲁门总统签署了第9621号行政命令，从1945年10月1日起，撤销战略情报局，其人员分别被划分到国务院和陆军部。战略情报局被撤销了，但是它的情报分析、秘密情报和反间谍处被保留了下来，为美国情报界留下了丰厚的遗产，也为日后美国中央情报机构的发展奠定了基础。
解散战略情报局后，杜鲁¨将组建中央情报机构的任务交给了国务院，希望由其制订一个全面的协调对外情报活动的方案，并成立一个由国务院领导的部级委员会来负责制订计划。国务院也因此有机会在未来的中央情报机构中占据主导地位。
国务院选择了麦科马克来负责这件事情，但是很快就遇到了麻烦。首先是国会削减了国务院情报工作的资金。其次，国务院各部门都希望将这样一个情报小组控制在自己手中，而不是组成一个新的独立的情报机构。再者，由于新成立的研究与情报办公室的五个处是按照世界五个地区分布的，同国务院已有的各地区司产生了尖锐的矛盾。所以，从9月20日开始，国务院一直忙于内部问题，部际情报委员会的问题并没有着手准备。
军方在国务院迟迟没有举动的时候开始加快步伐。1945年10月，陆军部长帕特森任命了一个洛维特委员会，来研究参谋长联席会议关于组建中央情报机构的计划。11月3日，洛维特委员会提交了报告。这份报告主要有三个部分：
首先，现在最重要的就是尽早改善美国对外情报活动。其次，要求赋予中央情报机构更大的权力。第三，应将战略勤务处合并到将成立的中央情报局中。
这份报告出台后，军方开始不断催促国务院采取行动，总统也开始向国务院施压。
1945年11月7日，杜鲁门认为情报协调工作已经陷入困境，要求国务卿和陆、海军部长共同商讨建立中央情报机构的计划，并在12月31日前提交给他。11月14日，三个部门的首脑召开了一个会议。这个会议完全由军方主导，最后国务院表示同意组建一个中央情报机构，并成立一个三方共同组成的委员会来研究这个问题。这次会议无疑是军方的一次重大胜利，国务院失去了组建中央情报机构上作的领导权。
国务院认识到失利的一个主要原因就是没有提出自己的方案，所以，麦科马克很快就拿出了一个方案。它与军方的计划迥然不同。首先，在中央情报机构上面设置了两个领导小组，分别负责对外情报与国内安全和安全情报。其次，只是原则上同意间谍活动和反间谍活动的集中行动，主要的是在组织和行动计划方面进行集中。另外，由国务院的研究与情报局的特别评估小组取代中央情报局进行国家情报评估。总的看来，它反对建立一个集中、独立的情报机构。
11月19日，国务院带着这个方案，与陆军部、海军部召开会议协商，由于双方在关键问题上相去甚远，没有取得任何实质性成果。之后国务院对方案进行了一定的修正。国务院方案的变化主要在两个方面，一、将原来的两个领导小组改为一个国家情报领导小组；二、中央情报局长由国务卿任命，但须经陆、海军部长同意。12月11日，国务院和陆、海军部的相关人员再次举行会议，双方仍未达成任何实质性协议，只是同意组建一个中央情报局，并在其上设立一个情报委员会，双方在具体的机构设置、机构主管的任命方面以及顾问小组的组成和职能方面仍存在分歧。所以，这之后国务院连连提出修正方案，双方也没有达成一致。
1945年末，杜鲁门总统不满意进展缓慢的中央情报机构组建工作，开始亲自介入此事。他让克利福德去征求海军情报局副局长索尔斯少将关于情报工作的意见。12月27日，索尔斯将自己对国务院的计划和军方的计划的看法和对中央情报局的观点提交给杜鲁门总统。索尔斯指出，两份计划的分歧是“原则性的”，“参谋长联席会议的计划更有可能为总统提供来自各种渠道的无偏见的情报”。索尔斯的意见起到了重要的作用，在杜鲁门的回忆录中，提到“我很赞成陆军部和海军部在海军少将索尔斯的帮助下所拟定的计划”。
杜鲁门总统在两个计划上的态度和倾向，促成了国务院和军方意见的统一。在1946年1月6日的会议上，贝尔纳斯接受了参谋长联席会议的计划，1月7日，一份共同的计划提交杜鲁门总统。这份文件与JCSl181／5号文件几乎完全相同，只是在三个地方有所改动，这些改动一方面满足了国务院的部分要求，另一方面导致了日后的成立的中央情步维艰。第一处改动，在国家情报管理委员会的组成中去掉了参谋长联席会议的代表，减去了军方的一票；第二处改动，是关于中央情报局的职责，将“对有关国家安全的各部门的情报进行综合和评估”，增加为“对有关国家安全的各部门的情报和该局自己收集的情报进行综合和评估”，这是赋予了该机构收集情报的职能；第三处改动，由之前的参加国家情报管理委员会的部门只提供资金，改为既提供资金，也提供人员，这使得中央情报组受制于人，不是一个独立的机构。
从1月7日计划提出，到1月22日杜鲁门以指令的形式发布，这中间还对方案进行了几处改动，如，在国家情报管理委员会中增加了总统的代表，这“意味着总统比较直接地介入国家情报管理委员会地工作，也加强了这个委员会的地位”。再者，之前计划的第四部分：由国家情报管理委员会提请总统审批基本机构建设计划，被删掉，直接由总统宣布成立等等。
1946年1月22日，杜鲁门总统签署了建立国家情报管理委员会和中央情报组的行政指令，宣布成立国家情报管理委员会(NIA)和中央情报组(CIG)：
1．……所有对外情报活动的计划、发展和协调都要保证可以最有效的完成涉及国家安全的情报任务。因此，我指派你们与其他我指派的人及我的代表组成国家情报委员会以达到这一目的；
2．可获得的资金有限，你们应该随时从各自负责的部门抽调设备和人员，这些人将组成中央情报组，由中央情报组长领导，协助国家情报管理委员会的工作，中央情报组长由我任命，向国家情报管理委员会负责，因此是无投票权的成员；
3．服从现有法律，接受国家情报管理委员会的指导和管理，中央情报组应该：
a．完成有关国家安全的情报的关联和评估，并将由此产生的战略和国家政策情报在政府内部做适当的分发；
b．计划如何协调各部门情报机构涉及国家安全的情报活动，由国家安全委员会对全部计划和目标提出建议，以保证国家情报任务可以最有效的完成；
c．为了现有情报机构的利益，由中央情报组统一执行国家情报管理委员会责成的共同关心的任务，以便使其更有效的完成；
d．执行由总统和国家情报管理委员会不时责成的，关系到影响国家安全的情报方面的其他职责和任务。
4．据此指令，没有执行治安、传讯、执法权或者国内安全职责；
5．各部门情报机构获得的情报，有的可能是国家情报管理委员会指定的，中央情报组长应该可以自由获得，以便进行关联、评估和分发。在国家情报委员会批准的范围内，上述情报机构的活动应向中央情报组长公开，他可以根据编制计划的职能进行检查；
6．各部门现有情报机构应该继续收集、评估、关联和分发部门情报；
7．中央情报组长应接受情报顾问委员会的建议，情报顾问委员会的成员由各拥有涉及国家安全的职能的主要军方和文职情报机构的主管(或代表)组成，由国家情报委员会决定；
8．在现有法律和总统指令范围内，联邦政府其他部门和机构，应该提供其领域内涉及国家安全的情报信息，中央情报组长也可以按照国家情报委员会的规定随时提出要求；
9．除非有法律规定或总统指令，这项指令绝没有授权(中央情报组)在美国大陆及海外领土进行调查；
10．在执行上述行动时，国家情报委员会与中央情报组长有责任保护情报来源和获取情报的途径。
自此，美国和平时期第一个国家情报机构最终确立。这份指令赋予中央情报组极为广泛情报职能，对情报活动进行协调、综合和分发等。同样也隐含了中央情报组的几大缺陷：一、没有立法基础，二、指令中没有提到谍报活动，三、人员和资金均来源于国务院和军方，因此受到极大的钳制。不过，它的出现毕竟是美国情报体系由分散到统一，由旧式向现代转变的第一步，在它的身上已隐约可见日后中央情报局的影子。
1月23日，杜鲁门任命索尔斯出任中央情报组组长。索尔斯发现自己面临的问题很多：战略情报局的战略勤务处还在陆军手中；对“战略和国家政策情报”没有任何概念；军方和国务院都在抵制他，保护各自的传统权力不被侵犯。
1946年2月8日，国家情报管理委员会连续颁布的两项指令，使总统指令在一定程度上变为现实。
在第一项指令“管理中央情报组的政策和程序”中，国家情报管理委员会指出，中央情报组是一个协调部国际活动的机构，必须要向总统、国务卿和陆、海军部长提供战略和国家政策情报，中央情报组长有权对各情报机构的活动进行检查，而且有权向其他部门要求获得工作所需的情报。
第二项指令“中央情报组的组织和职能”，主要有两个部分。第一个部分指示在中央情报组内成立四个职能部门：管理处、中央报告办公室、中央计划办公室、中央情报处。第二部分提出了当前中央情报组两个最迫切的任务：就有关国家安全和国外重大事件的情报和活动，编写每日情报摘要，供总统、国务卿和陆、海军部长使用；再者，对现有收集外国情报的机构进行调查并提出合理化建议。
这两项指令的重要性不言而喻，它们使中央情报组有了最初的组织机构和基本的情报职能，成为日后中央情报局的基础。1946年2月13日第1期《每日情报摘要》出刊，6月7日索尔斯又拿出了《每月情报摘要》的第1期试刊。通常认为这两个刊物是索尔斯在其任职内的最大成果之一。
索尔斯任期内另外一件引人注目的事件就是战略勤务处的部分资产和职能被移交给了中央情报组，这为日后美国中央情报机构拥有隐蔽行动职能奠定了基础。战略勤务处就是原战略情报局的秘密行动和反间谍处，后被移交给陆军部。
国家情报管理委员会在1946年4月签发了著名的第4号指令——“清算战略勤务处的政策”。
这是具体赋予美国中央情报机构对外秘密情报职能的关键步骤，虽然没有决定战略勤务处是否划归中央情报组，以及以正式的文件赋予中央情报组唯一的秘密情报活动的职权，但是，它规定了由中央情报组长负责战略勤务处的清算，这期间，中央情报组为完成被指派的任务，可以使用战略勤务处的人员和设备。这之后中央情报组开始不断探求扩大这项职能，并引发了情报界内的争论。不过，争论本身对中央情报机构是有利的，它让大多数人了解到中央情报机构拥有隐蔽行动职能对美国国家安全的益处。
索尔斯在离职前，向国家情报管理委员会提交了一份报告。在报告中他说明了中央情报组现有的机构、职责、人员、出版物以及需要改进的地方。同时指出：“国家情报管理委员会和中央情报组应尽快获得法律地位和独立预算，可以作为新的国防机构的一部分，也可以作为单独的机构。”索尔斯关于一个独立、集中的情报机构需要立法的提议，在之后的时间内成为杜鲁门政府在新的国家安全框架内组建一个中央情报机构的焦点。
国际局势并没有给中央情报组留下缓慢发展的时间。1946年，战争似乎一触即发。美苏在伊朗、土耳其、欧洲等地对峙。2月，斯大林发表言论，提出“资本主义总危机”、“战争不可避免”等言论，同样在2月，美国驻莫斯科大使馆参赞乔治·凯南在给国务院的8000字“电报”中，提出了“遏制”苏联的思想，3月5日，丘吉尔发表了著名的“铁幕演说”。这使得美国人认为和平是短暂的，应马上做好准备去战胜一个新的更为强大的敌人。
这种气氛使新的中央情报组长范登堡将军充满紧迫感。范登堡认为中央情报组问题的根源在于：一、没有法律地位，人员和资金来源于国务院和陆、海军部；二、只能从事基础的政治事件摘要，无法编写自己的“战略和国家政策情报”；三、作为中央情报机构的中央情报组及其组长在情报界的地位并不如想象的高。范登堡要做的是“到1948年要比国务院还大”。
国家情报管理委员会在7月8日发布了第5号指令，范登堡获得了大多数他想要的东西：第一，中央情报组开始承担一些研究分析工作；第二，国家情报管理委员会答应寻求更多的资金；第三，规定中央情报组执行所有对外间谍和反间谍活动并监视国外的广播宣传和出版活动，这“是美国第一个明确授权在和平时期进行这两种活动的官方文件”。但是中央情报组长的职权没有大的变化，仍在管理委员会的指导下工作。
围绕国家情报管理委员会第5号指令，范登堡在几个领域展开了扩大中央情报组职权的活动。
首先在情报分析领域，1946年7月23日，范登堡拿出了第一份国家情报评估报告，“苏联对外政策和军事政策”。这是美国情报界第一篇关于苏联的意图和实力的综合评估报告，也使得中央情报组从信息摘要发展到生产情报。这份评估也引发了“地震”，各传统情报部门，尤其是国务院认为范登堡侵犯了他们的职权范围；各部门更关心的问题是，做这样一份国家情报评估的时候，它们是否参与，参与到什么程度及参与的性质如何，争论的结果将直接影响各情报机构在情报界的地位和本身传统职能的得失。这场争论直到1950年国家情报评估办公室建立才告一段落。
其次是关于间谍和反间谍职能。6月份的时候，范登堡接管了清算战略勤务处的工作，并在中央情报组成立了一个新的负责秘密行动的机构，特别行动办公室。9月12日，他正式通报国务卿“从1946年10月9日开始，战略勤务处将停止工作”，“同时，由中央情报组的特别行动办公室负责所有对外间谍和反间谍活动”。虽然有国家情报管理委员会的明确授权，中央情报组在对外秘密情报领域的垄断，并非毫无争议的。陆军部坚持它被允许从事秘密情报行动，这个争论甚至被卷入到1947年国家安全法的讨论当中。
范登堡还谋求扩大中央情报组长的权力。1947年2月12日的国家情报管理委员会会议，同意授权中央情报组长在其职权范围内成为国务卿和陆、海军部长的“执行代理人”，他所颁布的“决定、命令和指令就如国务卿和陆、海军部长所颁布的一样有充分的效力”。这个授权让范登堡很满意，可以让他真正去履行情报协调的职责。可是国务院、陆军、海军和其他相关情报机构激烈反对这项授权，认为这样做会抹杀情报顾问委员会在美国情报体系中的指导者的身份。对于中央情报机构主管协调情报活动的职责的争论，直到史密斯担任中央情报局长，才得以平息。
总的来看，范登堡想要解决的问题，没有一个得到了真正的解决，在各个方面都引发了争执和矛盾，这些矛盾的背后固然有争权夺利的影子，但我们也应该认识到，这些争执并没有使美国人对组建战后中央情报机构的问题感到迷茫、困惑，反而更清楚地看到了前进的方向和必须跨越的障碍。范登堡引发争论的几个问题，正是日后中央情报局职能的核心部分，也正是通过这些争论，范登堡更深刻地体会到索尔斯在他离职报告中提到的建议，解决一切障碍的方法就是立法。
促使美国中央情报机构走上立法道路的因素很多：
首先是外部因素，美国政府的冷战脚步加快。1947年3月12日，杜鲁门在国会发表了被称为“杜鲁门主义”的演说，除了要求国会批准援助土耳其和希腊的反共政府外，还提出“极权政体”和“自由国家”两个对立概念，并通过“间接侵略”的概念，将美国的国家安全概念无限扩大化。6月，马歇尔国务卿提出了著名的“马歇尔计划”，意图通过对欧洲的援助，遏制苏联势力的扩大。杜鲁门政府加快了讨论“总体安全规划”的进程，中央情报机构是其中的关键的一个部分。
内部因素包括：一、情报界内部的争执只有通过立法渠道才能解决。二、要是根据杜鲁门1946年1月22日的指令建立中央情报机构，必然会出现一个笨重的、处处受钳制的情报机构，要建立一个强大的中央情报机构，就必须改变中央情报机构建立的基础。三、一个较为迫切的因素，《1945年独立办公室拨款法案》规定，任何没有国会拨款的机构的存在都不能超过一年，这将导致一个严重的结果，根据这一法案，1947年1月之后，国务院和陆、海军部将无法向中央情报组提供资金。
1946年7月17日的国家情报管理委员会会议上，范登堡明确提出他需要属于中央情报组自己的资金，中央情报组必须建立在法定的基础上。会议同意由国务卿与预算局协商解决。
国务卿与预算局协商后，将方案上报国家情报管理委员会，委员会决定国务院和陆、海军部提供给中央情报组的资金由中央情报组长控制和使用。这一安排减轻了中央情报组的行政负担，虽然只是一个管理技术问题，却是中央情报组走向独立的第一步。
杜鲁门总统在1945年12月提出“总体安全规划”，将所有的研究、生产、资源管理和军事机构都要服从统一的政策，要对国家安全和军事机构进行整体改组，中央情报机构被放在整个军事机构改组的方案之中。
1947年1月16日，陆、海军部长联合致信给杜鲁门总统：陆军部和海军部已经达成谅解，提出了同意两部合并的立法的六项要求，其中第一项就提出要建立一个中央情报局。
杜鲁门在2月26日向国会提交了《1947年国家安全法案》，其中，中央情报局的部分少得可怜，只是规定成立中央情报局，设局长，局长由总统任命，年薪14000美元，可以是军职或文职官员。还规定，成立国家安全委员会取代国家情报管理委员会。关于情报工作，一笔带过，“中央情报组的所有职能、人员、资产和记录全部移交给中央情报局”。
从2月份开始，到7月底，这份法案中涉及情报的部分引起的广泛的争论。如前所述，第二次世界大战的经历使美国人充分认识到情报机构的重要性，所以，这一时期争论的焦点和修改案调整的内容不在于是否建立一个常设的中央情报机构，而是如何限定其职权范围，不会成为美国的“盖世太保”，以及中央情报局长由军职还是文职人员担任。在国会讨论的时候，美国国内出现了很多关于情报活动的报道和研究报告，像珍珠港事件的调查、苏联的间谍活动、美国战时对英国情报部门的依靠、原子武器的恐怖等等，这使得美国民众开始对情报工作产生认同，认为和平时期的情报活动，包括间谍活动都是应该存在的，有利于国家安全。国会内反对情报活动的意见也逐渐消失。
1947年7月25日，美国国会通过了修改后的《1947年国家安全法》，并在7月26日送交杜鲁门总统签署。9月18日，中央情报局正式建立，希伦科特成为第一任中央情报局长。
这样，在第二次世界大战结束和冷战逐步逼近的情况下，美国情报机构完成了由战时机构向和平时期常设机构的改革，新成立的美国中央情报机构，成为美国政府冷战时期的急先锋，在它成立过程中的争论也成为日后美国情报机构改革的重要参考。
责任编辑 王公悫
[关键词]情报机构，中央情报组，战略情报局
[中图分类号]K1 K7 [文献标识码]A [文章编号]0457-6241(2008)02-0039-07
从1944年11月多诺万计划提出，到1946年1月中央情报组建立，美国情报机构实现了由战争向和平时期的转型。在这个过程中，冷战形势的发展和政府各部门之间的争执，凸显了组建中央情报机构的重要性和紧迫性，同样也显示出当前美国情报体系的缺陷。组建中央情报组是美国战后第一次情报机构改革，而这次改革并不彻底，要到1947美国中央情报局建立，才算是真正完成。
随着反法西斯战争逐渐接近胜利，战时的军事问题开始让位于政治问题。美英与苏联在社会制度、意识形态和国家利益上的不同和对立开始显现出来。同时，各国开始探讨改组战时国家机构以适应战后将出现的新形势。美国情报机构也面临着由战时向和平时期的转型问题。
1944年11月18日，战略情报局局长多诺万向罗斯福提交了关于永久设立和平时期中央情报机构的报告，这份报告通常被称为“多诺万计划”。在这份报告中，多诺万提出组建一个可以直接向总统提交报告的机构，该机构负责计划情报活动的目标，并收集和协调国家政策和战略所需的情报材料。
这份文件被转交给参谋长联席会议讨论，形成了参谋长联席会议第1181号文件(JCSll81)，并引发了联席情报参谋办公室(Joint IntelligenceStaff)激烈的争论。基于这种争论，形成了两份文件，一份是军方人员起草的96号文件(JIS96)，另一份是文职人员起草的96／1号文件(JIS96／1)。
在JIS96号文件中，军方人员开门见山地指出，多诺万的建议是危险的，会使一个情报机构对其他机构进行控制，因此打乱整个指挥环节。军方人员提出了新的方案。
首先，由国务卿、陆军部长和海军部长负责有关国家安全的情报活动。其次，成立联邦情报指导局，负责协调情报活动。第三，成立一个单独的执行机构——联合情报局，负责执行国务卿和陆、海军部长委派的任务。最后，保留联席情报委员会，隶属于参谋长联席会议，负责战略层面的情报综合活动。
军方的计划明显将情报工作分为三个部分，由三个机构负责，这与多诺万提出的建立一个独立的全面的中央情报机构的概念完全不同。这份文件经过修改，形成了JIS96／4号文件。
不同于军方的意见，文职官员对战后情报机构的看法在很多方面与多诺万相似，认为应该建立一个强有力的中央情报机构，负责协调所有的情报机构的活动。不同的是，他们认为这个机构的主管应向国务卿和陆、海军部长负责，而且，这个机构只能从事秘密情报收集，其他情报要从现有情报机构索取。另外，他们认为在国外从事颠覆活动并不是中央情报机构的职责所在。JIS96／1号文件几乎没进行任何修改，在12月底形成了JIS96／5号文件。
JIS96／4号文件和JIS96／5号文件的矛盾显然是不可调和的，联席情报参谋办公室只好将这两份文件同时上报给联席情报委员会(Joint IntelligenceCommittee)，分别形成了JIC239／1号文件和JIC239／2号文件。1944年12月22日，联席情报委员会举行了会议，“在美国历史上，这是第一次由这样一些军方和文职的官员正式讨论适应和平时期永久性需要的情报体制与中央情报机构问题”。
经过双方的妥协，联席情报委员会在1945年元旦通过了第239／5号文件(JIC239／5)。文件否定了多诺万提出的计划。
首先提议组建“国家情报管理委员会”，由国务卿、陆军部长、海军部长和参谋长联席会议的代表组成，负责所有情报活动的计划、发展和协调。
第二，组建中央情报局，局长由“总统根据国家情报管理委员会的建议任命和罢免，并向国家情报管理委员会负责。”
第三，组建一个顾问委员会协助中央情报局长的工作，成员由“国家情报管理委员会指定的，与国家安全有关的主要的军方和政府情报机构的主管组成”。
第四，中央情报局的职责是，“在国家情报管理委员会的指导和控制下”，“综合各部门有关国家安全的情报并分发战略和政策情报”；“就协调各部门情报活动提出计划，并向国家情报管理委员会提供完成情报任务的政策和目标”；完成国家情报管理委员会交给的任务；执行国家情报管理委员会随时交办的与情报有关的任务；中央情报局没有执法权。
JIC239／5号文件是一个明显的折中方案，所建议的中央情报机构的结构，是将中央情报局置于一个最高委员会和一个顾问委员会之间，这与之前的所有方案都不相同。但是，JIC239／5号文件提出的情报体系和情报机构的职责却成为1946年1月中央情报组建立的基础。
但是当JIC239／5号文件准备提交参谋长联席会议讨论时，一件突发事情使整个进程被打乱了。1945年2月9日，《芝加哥论坛报》《每日新闻》等报纸刊登了JCS1181号文件和JIC239／5号文件的部分内容，抨击多诺万要建立一个超级间谍机构，监视公民的生活，并拥有包罗一切的权力等等，美国国内一片哗然，舆论认为这个新机构将是美国的“盖世太保”。组建中央情报机构的计划也因此停止。
1945年8月14日，杜鲁门总统宣布敌对行动结束，美国国内随之掀起了一场恢复战前状况的热潮，国家和国会都希望快速复员并裁减臃肿的政府机构。战略情报局的弱点使它很难被保留下来，首先，它是一个根据总统的军事命令成立的战时秘密机构，有着临时性、特殊性和秘密性的特点，所以它没有存在的法律基础和广泛的公众支持。另外，多诺万公开要求战略情报局继续保留，并成为美国战后常设的情报机构的核心，自然会遭到传统情报机构的敌视。更何况，国务院和军方一直都在垂涎战略情报局的人才，寻找时机将其瓜分，这就更不可能让其得以保留。
1945年初，国会通过法案，要求白宫为任何运作超出12个月的新部门，向国会寻求特别拨款。更是进一步阻挠了多诺万保留战略情报局的计划。1945年5月媒体对多诺万的第二波抨击，更是雪上加霜，《时代先驱报》等媒体不断以获得绝密材料为由，攻击战略情报局是一个秘密组织。
与此同时，军方重新考虑了战后的中央情报机构的组建问题，在1945年9月18日通过了JCSll81／5号文件，该文件几乎完全同意了JIC239／5号文件的内容，只是去掉了中央情报管理委员会拥有单列预算一条。他们原本希望通过这份文件拯救战略情报局，并使军方在日后的情报体系中占据主导地位，但是，他们没有赶上总统的步伐。
1945年9月20日杜鲁门总统签署了第9621号行政命令，从1945年10月1日起，撤销战略情报局，其人员分别被划分到国务院和陆军部。战略情报局被撤销了，但是它的情报分析、秘密情报和反间谍处被保留了下来，为美国情报界留下了丰厚的遗产，也为日后美国中央情报机构的发展奠定了基础。
解散战略情报局后，杜鲁¨将组建中央情报机构的任务交给了国务院，希望由其制订一个全面的协调对外情报活动的方案，并成立一个由国务院领导的部级委员会来负责制订计划。国务院也因此有机会在未来的中央情报机构中占据主导地位。
国务院选择了麦科马克来负责这件事情，但是很快就遇到了麻烦。首先是国会削减了国务院情报工作的资金。其次，国务院各部门都希望将这样一个情报小组控制在自己手中，而不是组成一个新的独立的情报机构。再者，由于新成立的研究与情报办公室的五个处是按照世界五个地区分布的，同国务院已有的各地区司产生了尖锐的矛盾。所以，从9月20日开始，国务院一直忙于内部问题，部际情报委员会的问题并没有着手准备。
军方在国务院迟迟没有举动的时候开始加快步伐。1945年10月，陆军部长帕特森任命了一个洛维特委员会，来研究参谋长联席会议关于组建中央情报机构的计划。11月3日，洛维特委员会提交了报告。这份报告主要有三个部分：
首先，现在最重要的就是尽早改善美国对外情报活动。其次，要求赋予中央情报机构更大的权力。第三，应将战略勤务处合并到将成立的中央情报局中。
这份报告出台后，军方开始不断催促国务院采取行动，总统也开始向国务院施压。
1945年11月7日，杜鲁门认为情报协调工作已经陷入困境，要求国务卿和陆、海军部长共同商讨建立中央情报机构的计划，并在12月31日前提交给他。11月14日，三个部门的首脑召开了一个会议。这个会议完全由军方主导，最后国务院表示同意组建一个中央情报机构，并成立一个三方共同组成的委员会来研究这个问题。这次会议无疑是军方的一次重大胜利，国务院失去了组建中央情报机构上作的领导权。
国务院认识到失利的一个主要原因就是没有提出自己的方案，所以，麦科马克很快就拿出了一个方案。它与军方的计划迥然不同。首先，在中央情报机构上面设置了两个领导小组，分别负责对外情报与国内安全和安全情报。其次，只是原则上同意间谍活动和反间谍活动的集中行动，主要的是在组织和行动计划方面进行集中。另外，由国务院的研究与情报局的特别评估小组取代中央情报局进行国家情报评估。总的看来，它反对建立一个集中、独立的情报机构。
11月19日，国务院带着这个方案，与陆军部、海军部召开会议协商，由于双方在关键问题上相去甚远，没有取得任何实质性成果。之后国务院对方案进行了一定的修正。国务院方案的变化主要在两个方面，一、将原来的两个领导小组改为一个国家情报领导小组；二、中央情报局长由国务卿任命，但须经陆、海军部长同意。12月11日，国务院和陆、海军部的相关人员再次举行会议，双方仍未达成任何实质性协议，只是同意组建一个中央情报局，并在其上设立一个情报委员会，双方在具体的机构设置、机构主管的任命方面以及顾问小组的组成和职能方面仍存在分歧。所以，这之后国务院连连提出修正方案，双方也没有达成一致。
1945年末，杜鲁门总统不满意进展缓慢的中央情报机构组建工作，开始亲自介入此事。他让克利福德去征求海军情报局副局长索尔斯少将关于情报工作的意见。12月27日，索尔斯将自己对国务院的计划和军方的计划的看法和对中央情报局的观点提交给杜鲁门总统。索尔斯指出，两份计划的分歧是“原则性的”，“参谋长联席会议的计划更有可能为总统提供来自各种渠道的无偏见的情报”。索尔斯的意见起到了重要的作用，在杜鲁门的回忆录中，提到“我很赞成陆军部和海军部在海军少将索尔斯的帮助下所拟定的计划”。
杜鲁门总统在两个计划上的态度和倾向，促成了国务院和军方意见的统一。在1946年1月6日的会议上，贝尔纳斯接受了参谋长联席会议的计划，1月7日，一份共同的计划提交杜鲁门总统。这份文件与JCSl181／5号文件几乎完全相同，只是在三个地方有所改动，这些改动一方面满足了国务院的部分要求，另一方面导致了日后的成立的中央情步维艰。第一处改动，在国家情报管理委员会的组成中去掉了参谋长联席会议的代表，减去了军方的一票；第二处改动，是关于中央情报局的职责，将“对有关国家安全的各部门的情报进行综合和评估”，增加为“对有关国家安全的各部门的情报和该局自己收集的情报进行综合和评估”，这是赋予了该机构收集情报的职能；第三处改动，由之前的参加国家情报管理委员会的部门只提供资金，改为既提供资金，也提供人员，这使得中央情报组受制于人，不是一个独立的机构。
从1月7日计划提出，到1月22日杜鲁门以指令的形式发布，这中间还对方案进行了几处改动，如，在国家情报管理委员会中增加了总统的代表，这“意味着总统比较直接地介入国家情报管理委员会地工作，也加强了这个委员会的地位”。再者，之前计划的第四部分：由国家情报管理委员会提请总统审批基本机构建设计划，被删掉，直接由总统宣布成立等等。
1946年1月22日，杜鲁门总统签署了建立国家情报管理委员会和中央情报组的行政指令，宣布成立国家情报管理委员会(NIA)和中央情报组(CIG)：
1．……所有对外情报活动的计划、发展和协调都要保证可以最有效的完成涉及国家安全的情报任务。因此，我指派你们与其他我指派的人及我的代表组成国家情报委员会以达到这一目的；
2．可获得的资金有限，你们应该随时从各自负责的部门抽调设备和人员，这些人将组成中央情报组，由中央情报组长领导，协助国家情报管理委员会的工作，中央情报组长由我任命，向国家情报管理委员会负责，因此是无投票权的成员；
3．服从现有法律，接受国家情报管理委员会的指导和管理，中央情报组应该：
a．完成有关国家安全的情报的关联和评估，并将由此产生的战略和国家政策情报在政府内部做适当的分发；
b．计划如何协调各部门情报机构涉及国家安全的情报活动，由国家安全委员会对全部计划和目标提出建议，以保证国家情报任务可以最有效的完成；
c．为了现有情报机构的利益，由中央情报组统一执行国家情报管理委员会责成的共同关心的任务，以便使其更有效的完成；
d．执行由总统和国家情报管理委员会不时责成的，关系到影响国家安全的情报方面的其他职责和任务。
4．据此指令，没有执行治安、传讯、执法权或者国内安全职责；
5．各部门情报机构获得的情报，有的可能是国家情报管理委员会指定的，中央情报组长应该可以自由获得，以便进行关联、评估和分发。在国家情报委员会批准的范围内，上述情报机构的活动应向中央情报组长公开，他可以根据编制计划的职能进行检查；
6．各部门现有情报机构应该继续收集、评估、关联和分发部门情报；
7．中央情报组长应接受情报顾问委员会的建议，情报顾问委员会的成员由各拥有涉及国家安全的职能的主要军方和文职情报机构的主管(或代表)组成，由国家情报委员会决定；
8．在现有法律和总统指令范围内，联邦政府其他部门和机构，应该提供其领域内涉及国家安全的情报信息，中央情报组长也可以按照国家情报委员会的规定随时提出要求；
9．除非有法律规定或总统指令，这项指令绝没有授权(中央情报组)在美国大陆及海外领土进行调查；
10．在执行上述行动时，国家情报委员会与中央情报组长有责任保护情报来源和获取情报的途径。
自此，美国和平时期第一个国家情报机构最终确立。这份指令赋予中央情报组极为广泛情报职能，对情报活动进行协调、综合和分发等。同样也隐含了中央情报组的几大缺陷：一、没有立法基础，二、指令中没有提到谍报活动，三、人员和资金均来源于国务院和军方，因此受到极大的钳制。不过，它的出现毕竟是美国情报体系由分散到统一，由旧式向现代转变的第一步，在它的身上已隐约可见日后中央情报局的影子。
1月23日，杜鲁门任命索尔斯出任中央情报组组长。索尔斯发现自己面临的问题很多：战略情报局的战略勤务处还在陆军手中；对“战略和国家政策情报”没有任何概念；军方和国务院都在抵制他，保护各自的传统权力不被侵犯。
1946年2月8日，国家情报管理委员会连续颁布的两项指令，使总统指令在一定程度上变为现实。
在第一项指令“管理中央情报组的政策和程序”中，国家情报管理委员会指出，中央情报组是一个协调部国际活动的机构，必须要向总统、国务卿和陆、海军部长提供战略和国家政策情报，中央情报组长有权对各情报机构的活动进行检查，而且有权向其他部门要求获得工作所需的情报。
第二项指令“中央情报组的组织和职能”，主要有两个部分。第一个部分指示在中央情报组内成立四个职能部门：管理处、中央报告办公室、中央计划办公室、中央情报处。第二部分提出了当前中央情报组两个最迫切的任务：就有关国家安全和国外重大事件的情报和活动，编写每日情报摘要，供总统、国务卿和陆、海军部长使用；再者，对现有收集外国情报的机构进行调查并提出合理化建议。
这两项指令的重要性不言而喻，它们使中央情报组有了最初的组织机构和基本的情报职能，成为日后中央情报局的基础。1946年2月13日第1期《每日情报摘要》出刊，6月7日索尔斯又拿出了《每月情报摘要》的第1期试刊。通常认为这两个刊物是索尔斯在其任职内的最大成果之一。
索尔斯任期内另外一件引人注目的事件就是战略勤务处的部分资产和职能被移交给了中央情报组，这为日后美国中央情报机构拥有隐蔽行动职能奠定了基础。战略勤务处就是原战略情报局的秘密行动和反间谍处，后被移交给陆军部。
国家情报管理委员会在1946年4月签发了著名的第4号指令——“清算战略勤务处的政策”。
这是具体赋予美国中央情报机构对外秘密情报职能的关键步骤，虽然没有决定战略勤务处是否划归中央情报组，以及以正式的文件赋予中央情报组唯一的秘密情报活动的职权，但是，它规定了由中央情报组长负责战略勤务处的清算，这期间，中央情报组为完成被指派的任务，可以使用战略勤务处的人员和设备。这之后中央情报组开始不断探求扩大这项职能，并引发了情报界内的争论。不过，争论本身对中央情报机构是有利的，它让大多数人了解到中央情报机构拥有隐蔽行动职能对美国国家安全的益处。
索尔斯在离职前，向国家情报管理委员会提交了一份报告。在报告中他说明了中央情报组现有的机构、职责、人员、出版物以及需要改进的地方。同时指出：“国家情报管理委员会和中央情报组应尽快获得法律地位和独立预算，可以作为新的国防机构的一部分，也可以作为单独的机构。”索尔斯关于一个独立、集中的情报机构需要立法的提议，在之后的时间内成为杜鲁门政府在新的国家安全框架内组建一个中央情报机构的焦点。
国际局势并没有给中央情报组留下缓慢发展的时间。1946年，战争似乎一触即发。美苏在伊朗、土耳其、欧洲等地对峙。2月，斯大林发表言论，提出“资本主义总危机”、“战争不可避免”等言论，同样在2月，美国驻莫斯科大使馆参赞乔治·凯南在给国务院的8000字“电报”中，提出了“遏制”苏联的思想，3月5日，丘吉尔发表了著名的“铁幕演说”。这使得美国人认为和平是短暂的，应马上做好准备去战胜一个新的更为强大的敌人。
这种气氛使新的中央情报组长范登堡将军充满紧迫感。范登堡认为中央情报组问题的根源在于：一、没有法律地位，人员和资金来源于国务院和陆、海军部；二、只能从事基础的政治事件摘要，无法编写自己的“战略和国家政策情报”；三、作为中央情报机构的中央情报组及其组长在情报界的地位并不如想象的高。范登堡要做的是“到1948年要比国务院还大”。
国家情报管理委员会在7月8日发布了第5号指令，范登堡获得了大多数他想要的东西：第一，中央情报组开始承担一些研究分析工作；第二，国家情报管理委员会答应寻求更多的资金；第三，规定中央情报组执行所有对外间谍和反间谍活动并监视国外的广播宣传和出版活动，这“是美国第一个明确授权在和平时期进行这两种活动的官方文件”。但是中央情报组长的职权没有大的变化，仍在管理委员会的指导下工作。
围绕国家情报管理委员会第5号指令，范登堡在几个领域展开了扩大中央情报组职权的活动。
首先在情报分析领域，1946年7月23日，范登堡拿出了第一份国家情报评估报告，“苏联对外政策和军事政策”。这是美国情报界第一篇关于苏联的意图和实力的综合评估报告，也使得中央情报组从信息摘要发展到生产情报。这份评估也引发了“地震”，各传统情报部门，尤其是国务院认为范登堡侵犯了他们的职权范围；各部门更关心的问题是，做这样一份国家情报评估的时候，它们是否参与，参与到什么程度及参与的性质如何，争论的结果将直接影响各情报机构在情报界的地位和本身传统职能的得失。这场争论直到1950年国家情报评估办公室建立才告一段落。
其次是关于间谍和反间谍职能。6月份的时候，范登堡接管了清算战略勤务处的工作，并在中央情报组成立了一个新的负责秘密行动的机构，特别行动办公室。9月12日，他正式通报国务卿“从1946年10月9日开始，战略勤务处将停止工作”，“同时，由中央情报组的特别行动办公室负责所有对外间谍和反间谍活动”。虽然有国家情报管理委员会的明确授权，中央情报组在对外秘密情报领域的垄断，并非毫无争议的。陆军部坚持它被允许从事秘密情报行动，这个争论甚至被卷入到1947年国家安全法的讨论当中。
范登堡还谋求扩大中央情报组长的权力。1947年2月12日的国家情报管理委员会会议，同意授权中央情报组长在其职权范围内成为国务卿和陆、海军部长的“执行代理人”，他所颁布的“决定、命令和指令就如国务卿和陆、海军部长所颁布的一样有充分的效力”。这个授权让范登堡很满意，可以让他真正去履行情报协调的职责。可是国务院、陆军、海军和其他相关情报机构激烈反对这项授权，认为这样做会抹杀情报顾问委员会在美国情报体系中的指导者的身份。对于中央情报机构主管协调情报活动的职责的争论，直到史密斯担任中央情报局长，才得以平息。
总的来看，范登堡想要解决的问题，没有一个得到了真正的解决，在各个方面都引发了争执和矛盾，这些矛盾的背后固然有争权夺利的影子，但我们也应该认识到，这些争执并没有使美国人对组建战后中央情报机构的问题感到迷茫、困惑，反而更清楚地看到了前进的方向和必须跨越的障碍。范登堡引发争论的几个问题，正是日后中央情报局职能的核心部分，也正是通过这些争论，范登堡更深刻地体会到索尔斯在他离职报告中提到的建议，解决一切障碍的方法就是立法。
促使美国中央情报机构走上立法道路的因素很多：
首先是外部因素，美国政府的冷战脚步加快。1947年3月12日，杜鲁门在国会发表了被称为“杜鲁门主义”的演说，除了要求国会批准援助土耳其和希腊的反共政府外，还提出“极权政体”和“自由国家”两个对立概念，并通过“间接侵略”的概念，将美国的国家安全概念无限扩大化。6月，马歇尔国务卿提出了著名的“马歇尔计划”，意图通过对欧洲的援助，遏制苏联势力的扩大。杜鲁门政府加快了讨论“总体安全规划”的进程，中央情报机构是其中的关键的一个部分。
内部因素包括：一、情报界内部的争执只有通过立法渠道才能解决。二、要是根据杜鲁门1946年1月22日的指令建立中央情报机构，必然会出现一个笨重的、处处受钳制的情报机构，要建立一个强大的中央情报机构，就必须改变中央情报机构建立的基础。三、一个较为迫切的因素，《1945年独立办公室拨款法案》规定，任何没有国会拨款的机构的存在都不能超过一年，这将导致一个严重的结果，根据这一法案，1947年1月之后，国务院和陆、海军部将无法向中央情报组提供资金。
1946年7月17日的国家情报管理委员会会议上，范登堡明确提出他需要属于中央情报组自己的资金，中央情报组必须建立在法定的基础上。会议同意由国务卿与预算局协商解决。
国务卿与预算局协商后，将方案上报国家情报管理委员会，委员会决定国务院和陆、海军部提供给中央情报组的资金由中央情报组长控制和使用。这一安排减轻了中央情报组的行政负担，虽然只是一个管理技术问题，却是中央情报组走向独立的第一步。
杜鲁门总统在1945年12月提出“总体安全规划”，将所有的研究、生产、资源管理和军事机构都要服从统一的政策，要对国家安全和军事机构进行整体改组，中央情报机构被放在整个军事机构改组的方案之中。
1947年1月16日，陆、海军部长联合致信给杜鲁门总统：陆军部和海军部已经达成谅解，提出了同意两部合并的立法的六项要求，其中第一项就提出要建立一个中央情报局。
杜鲁门在2月26日向国会提交了《1947年国家安全法案》，其中，中央情报局的部分少得可怜，只是规定成立中央情报局，设局长，局长由总统任命，年薪14000美元，可以是军职或文职官员。还规定，成立国家安全委员会取代国家情报管理委员会。关于情报工作，一笔带过，“中央情报组的所有职能、人员、资产和记录全部移交给中央情报局”。
从2月份开始，到7月底，这份法案中涉及情报的部分引起的广泛的争论。如前所述，第二次世界大战的经历使美国人充分认识到情报机构的重要性，所以，这一时期争论的焦点和修改案调整的内容不在于是否建立一个常设的中央情报机构，而是如何限定其职权范围，不会成为美国的“盖世太保”，以及中央情报局长由军职还是文职人员担任。在国会讨论的时候，美国国内出现了很多关于情报活动的报道和研究报告，像珍珠港事件的调查、苏联的间谍活动、美国战时对英国情报部门的依靠、原子武器的恐怖等等，这使得美国民众开始对情报工作产生认同，认为和平时期的情报活动，包括间谍活动都是应该存在的，有利于国家安全。国会内反对情报活动的意见也逐渐消失。
1947年7月25日，美国国会通过了修改后的《1947年国家安全法》，并在7月26日送交杜鲁门总统签署。9月18日，中央情报局正式建立，希伦科特成为第一任中央情报局长。
这样，在第二次世界大战结束和冷战逐步逼近的情况下，美国情报机构完成了由战时机构向和平时期常设机构的改革，新成立的美国中央情报机构，成为美国政府冷战时期的急先锋，在它成立过程中的争论也成为日后美国情报机构改革的重要参考。
责任编辑 王公悫