制度变迁视角下农地承包经营权流转制度的历史考察

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  [摘 要]文章从制度经济学的视角出发,透视我国农地流转制度的变迁,从历史的角度分析和审视农村土地流转制度变迁的四个阶段,剖析农地承包经营权流转法律制度的现实基础,以期对当前农地使用权流转制度提供相应的启示和路径选择。
  [关键词]土地承包经营权;土地流转;土地使用权
  一、法律与政策的禁止阶段(1978—1983年)
  1979年9月,党的十一届四中全会正式通过《关于加快农业发展若干问题的决定》,次年9月,中央召开省、自治区、市党委第一书记座谈会,专门讨论了农业生产责任制问题。会后向各地下发了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》,第一次以中央文件的形式阐明了包产到户的性质,初步肯定了包产到户。1982年1月,中共中央转发的《全国农村工作会议纪要》中正式完全肯定了“包产到户”的合法地位。家庭联产承包责任制迅速发展为农村的主要经济形式。但是在法律上,禁止土地使用权的流转。1982年《宪法》第10条规定:“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。同时农村政策也禁止承包地的流转,规定:“社员承包的土地,不得买卖,不准出租,不准转让,不准荒废,否则集体有权收回;社员无力经营或专营他业时应退还集体。”
  二、政策的初步放开阶段(1984—1987年)
  1984年中共中央1号文件《1984年农村工作的通知》指出:“鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内,因无力耕种或转营它业而要求不包或少包土地的,可以将土地交给集体统一安排,也可以经集体同意,由社员自找对象协商转包,但不能擅自改变向集体承包合同的内容”和“自留地、承包地均不准买卖,不准出租,不准转作宅基地和其他非农用地”。可以说,这一规定为农村土地承包经营权流转奠定了政策依据。但是在1986年的《民法通则》和《土地管理法》中,都规定土地不得买卖、出租、抵押或以其他方式非法转让,由此可见,在当时法律对土地承包经营权流转持严格的禁止的态度。
  三、法律与政策规范阶段(1988—2002年)
  这一阶段,法律从严格禁止土地承包经营权流转到逐步放开,1988年《宪法修正案》,将原第10条修改为:“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”同年修改后的《土地管理法》第2条第4款规定:“国有土地和集体所有的土地使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法,由国务院另行规定。”通过这两部法律的修改,可以明显看出法律已经确立土地使用权是一种财产权,允许其流转。同时,这一时期中央出台的主要文件有:1993年11月5日发表的《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》,文件明确指出:“在原定的耕地承包期之后,再延长30年不变。开垦荒地、营造林地、治沙该土等从事开发性生产的,承包期可以更长。”并且提倡在承包期内实行“增人不增地,减人不减地”的办法,允许土地使用权依法有偿转让。1995年3月28日,国务院批转农业部的《关于稳定和完善土地承包关系的意见》,就延长土地承包期工作和加强土地承包合同管理提出了明确要求。严禁发包方借调整土地之机多留机动地;允许对土地进行依法转包、转让、互换、入股,但严禁擅自将耕地转为非耕地;允许承包期内的土地承包经营权由子女继承。1997年8月27日,中共中央、国务院发布《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》,再一次重申了稳定土地承包关系的政策,强调承包土地“大稳定,小调整”的原则。
  四、法律为主规范阶段(2003年以来)
  2003年的《农村土地承包法》,以法律的形式“赋予农民长期而有保障的土地使用权”,标志着中国农村土地承包经营制度真正走上了法制化轨道。该法总则中第10条明确规定:“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。”其中第二章共用12个条款对家庭承包土地经营权流转做了全面的规定。2005年农业部制定了《农村土地承包经营权流转管理办法》,对农村土地承包经营权作了更为系统的规定。2007年3月16日新颁布的《物权法》对我国集体土地所有权、土地承包经营权又做出了相应的规范。这一阶段涉及农村土地承包经营权流转的政策可谓是雨后春笋,从2004年以来,中央一号文件都把土地流转作为农村问题的重点加以规范,可见,从2003年以来,无论是法律规定还是相关政策都对农村土地承包经营权流转给予了极大的关注和全面的规范。
  五、结语
  综上所述,从历史的角度分析和审视农村土地流转制度变迁的四个阶段,可以发现:目前我国的农村土地流转制度经过30多年来的改革、探索和完善,逐步形成了从以承包经营权为核心,到允许农民发展多种形式的适度规模经营。对当前农地使用权流转制度的启示有:其一,制度是经济增长的源泉,土地流转问题的有效解决依赖于科学的制度供给,并不断推进制度创新。其二,政府对推动农村土地流转方面起来很大的作用,根据制度经济学的观点,我国土地使用权流转制度的变迁具有明显的以政府为主导的强制性制度变迁的特征。其三,农地产权制度的安排是促进农村土地使用权流转的前提。从农村经济发展的进程来看,不同时期的产权制度都要适应农业生产的实际水平,否则将会导致生产经营方式与社会生产力的矛盾,最终阻碍农村经济的发展。
  
  [参考文献]
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  [4]张红宇.中国土地调整与使用权流转几点评论[J].管理世界.2002,(5).
  [作者简介]田静婷(1982—),女,陕西西安人,西北政法大学经济法学院讲师,博士研究生,研究方向:经济法,制度经济学。
  [基金项目]本文系国家社科基金重点项目“修改与完善农业法若干问题研究”(项目编号:07XFX014)的阶段性理论成果。
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