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摘要：中国的农地流转经历了一个逐步探索和认识的过程，先后经历了政策外的允许，到农业生产经营过程中的困惑与探索，再到对土地流转的规范与引导，直至形成现代农业发展与生产方式转变的基本路径这样一个过程。与此相对应，农地制度也发生了家庭承包责任制、土地承包经营权（平分地权）、新型农业经营体系构建三次质的变迁。所以，对土地流转的认识必须与农地制度的变迁结合起来，才能准确理解其内涵和把握其实质。农地流转是一个政策工具，现代农业发展是其根本目标，农地制度的变迁是一种规范化的要求。经济新常态是我国经济发展过程中的战略性调整，为现代农业发展提供了机遇与环境。现代农业发展的基本内容是新型农业经营体系的构建，以及在此基础上的新产业、新业态和新模式，这一目标的实现需要在农地制度变迁规范约束下的土地流转。
关键词：农地流转；农地制度；政策工具；强制流转；现代农业经营体系；农业现代化；经济新常态；粗放增长
中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2016）02-0091-08
一、引言
2014年中央经济工作会议提出了经济发展新常态的总体判断，即我国经济增长从高速增长转向中高速增长，经济发展方式从粗放增长转向集约增长。经济新常态的根本重在方式转换与结构调整，更加凸显了农业农村发展的基础性和必要性。从经济发展的总体来看，农业现代化是“四化”协调发展的短板，已经出现经济发展基础不稳与发展空间受阻的迹象（即粮食安全隐患与农村内需不足）。发展经济学研究表明，在经济起飞过程中不能忽视农业发展对经济增长的贡献，否则会引起“粮食问题”与“收入问题”（速水佑次郎和神门善久，2009；胡霞，2011）；工业化不仅包括工业本身的机械化和现代化，而且也包括农业的机械化和现代化。农业一方面为推进工业化做出重要贡献，另一方面农业和农村本身又是工业化和经济发展的重要内容（张培刚，2011）。从发展的现实情况来看，由于多年来在事实上实施的经济赶超与工业化城市化偏向战略，农业农村对城市工业的贡献已经造成了严重的“透资”：农业资源偏紧和生态环境恶化的制约日益突出，农业可持续发展堪忧；务农劳动力素质结构下降，农业兼业化、农民老龄化、农村空心化问题严重，农业发展基础不稳；农业生产方式小农痕迹严重，成本“地板”与价格“天花板”，农业产业化发展动力不足；区域布局与资源禀赋“错配”，北粮南运与南水北调并存，经济主体功能区发展不力；社会公众对生态环境和农产品质量安全的需求进一步凸显资源压力（韩长赋，2015）。新常态经济发展内在本质的提升，特别是现代农业发展稳基础与拓空间的功能定位，促使人们对发展方式和发展政策进行更为理性和现实的思考。2015年中央一号文件在农业基础地位、农业产业化、农业技术进步、农业生态功能、农村发展动力、农村制度供给等方面提出了更加贴近现实的政策措施。这就是说，在经济发展新常态下，如何从农业的可持续发展、农业产业化提升、农民收入增加、农业生态环境保护等多个方面提出现代农业发展的“高品质”内容，而围绕这些发展内容又应该如何具体地转换生产方式也“赋予”了新的约束条件。基于这一基本的认识，笔者试图从新常态的视角对土地流转与现代农业发展做一新的解读。
二、农地流转的缘起及其政策演变
（一）农地流转的缘起及其不同阶段的任务
农地流转是指农地经营权从使用效率低的所有者手中向使用效率高的经营者手中转让，提高土地使用效率，为无地或少地的经营者提供经营条件和就业出路，并为丧失耕种能力的所有者提供收益的一种资源配置方式和行为（克劳斯·丹宁格，2007）。我国的农地流转是指在我国农村土地家庭承包责任制的制度框架下，农户将农地经营权转让给其他经营主体的资源配置行为，是我国农地制度发展和完善的一种基本路径。我国的农地流转从1978年家庭承包经营制度开始实施起就已经出现，并一直在农户之间自发地进行（李昌平，2012）；但直到20世纪90年代农地撂荒和“三农”问题凸显之后，才真正引起决策层和理论界的重视，将农地经营权流转纳入合法的轨道；而将农地流转与农业现代化和城乡一体化发展联系在一起更是新世纪之后，特别是十七届三中全会和十八大之后的事情。我国的农地流转与一般的土地资源的配置不尽相同，除了更好地利用农地资源这一最基本的功能之外，在不同的时期还具有不同的任务导向，具有农地制度完善和现代农业发展路径探索的功用。
1. 自发流转到政府认可阶段。这一阶段主要解决的问题是对土地承包经营权流转的制度认同。我国土地经营权流转首先是在农民之间的代耕兴起的，主要是解决外出务工农民无法对承包地进行耕种的问题，经历了一个政策外允许到政策内许可的过程。实施家庭承包经营之后，农民的生产劳动约束相应地减少，除了农业生产之外，还可以走出土地从事一些非农产业。这样，随着部分农民和家户对非农就业的增加，就出现了其耕地无人耕种的情况。在家庭承包经营初期，一方面承包地具有明确的生产责任与义务（上交公粮与相应的税收），另一方面，农业生产需要大量的人工投入，于是，只好将自己的耕地让亲邻代耕。1984年中央1号文件首次明确提出“鼓励土地逐步向种田能手集中”，1987年中央5号文件第一次提出，在有条件的地方积极稳妥地推进土地适度规模经营，1988年第七届全国人大常委会对《宪法》进行修改，规定：“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”使土地流转从法律和制度上得到认可。
2. 积极探索与规范流转阶段。在这一阶段，土地流转出现了强制、诱致、偏离等问题，相应地，解决的主要措施是土地流转制度的规范化。第一，“强制流转”用于解决土地撂荒问题。20世纪90年代之后，随着市场化改革的逐步深入，我国经济在总量、速度和结构上都呈现出前所未有的发展，形成了对农村劳动力的巨大需求和人口流动的强大引力。在这种情况下，农业经营与非农就业相比处于严重的劣势地位，很快使农业生产呈现为可有可无的“副业化”状态。此时，由于农业税还没有废除，成为农民的严重负担，让亲戚邻居代耕需要缴纳相应的农业税和附加费，无人愿意耕种，结果只好让土地撂荒。为了解决这一问题，乡村政府迫于粮食生产的责任与任务（交纳公粮），只好将部分撂荒耕地强制收回，重新分配给在村务农的农民，形成强制性流转（李昌平，2012；张曙光和程炼，2012）。第二，诱致引导推进农地适度规模经营。家庭承包经营主要从制度方面释放了农业生产力，但在技术方面也带来弊端，比如，土地细碎化、农业技术进步的滞缓、农业的产业化经营等问题，以及与此相应的农业收入提高缓慢所形成的农业兼业化与副业化问题。这就需要通过土地流转来遏制土地的细碎化经营，形成适度规模经营。早在1994年，农业部农村改革试验区办公室就指出“在经济发达地区，随着客观条件的成熟，应当主动地打破分散、均田的小规模土地经营方式，推进土地适度规模经营，这是促进农业长期稳定增长和由传统农业向现代农业转变的重要保证”。①通过土地流转来解决家庭生产的细碎化问题，既坚持了家庭承包经营的基本制度内核，又为现代农业规模化生产打开一个成长的缝隙。第三，农地流转的纠偏与粮食安全问题。市场经济体制取向改革形成之后，中国改革的主要任务集中在城市，农村的改革基本处于停滞状态，甚至用城市经济的思路来解决农村问题，没有注意到农业生产的基础性和粮食供给准公共产品的特征。于是，在市场势力的冲击下，城乡差距进一步拉开，乡村区域经济很快丧失活力，形成了严重的“三农”问题。特别是，粮食生产出现两次大幅下滑和长时期内的低水平徘徊②，粮食安全再次成为社会发展问题。张宏宇等认为（2002）土地流转速度的加快，与其说是各方面积极因素推动的结果，不如说是土地经营的比较收益低下和土地负担过重所致。虽然在新世纪通过粮食税收的减免以及各种农业补贴，使农业生产逐步回升并取得“十一连增”的喜人成就。但是，冷静观察发现，不仅部分耕地处于粗放过度利用状态，而且同时在流转的土地中，又存在大量的农地“非农化”、农地“非粮化”现象。如何保障粮食安全，需要对土地流转进行宏观的把控与顶层设计。 3. 形成共识与目标取向明确阶段。这一阶段对土地流转已经有了比较全面和理性的认识，在土地流转上已经形成了现代农业发展与城乡一体化的目标取向，并进行了相应的政策设计。首先，现代农业发展与新型农业经营体系的构建问题。2007年中央一号文件提出“用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营方式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业”的发展思路，全面阐释了现代农业的内涵。2008年党的十七届三中全会提出“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。“家庭经营要向采用先进科技和生产手段方向转变，统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系方向转变”。由此可见，土地流转与规模经营、现代农业经营体系的构建结合在一起。其次，“三农”问题的根本解决与城乡一体化的发展目标。农业是农村的基础产业，农业、农村、农民的发展是联系在一块儿的，必须通过现代农业产业化的发展来解决农村经济社会发展问题，解决农民收入水平提高与城镇化移民问题，所以，党的十八大提出城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本出路。十八届三中全会《决定》进一步强调城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，必须推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，提出了“加快构建新型农业经营体系”“赋予农民更多财产权利”“建立城乡统一的建设用地市场”“保障农民公平分享土地增值收益”“推进农业转移人口市民化”等内容和政策，发挥好新型城镇化对农业现代化的辐射带动作用。这些政策内容将土地流转与城乡一体化的发展联系起来。
（二）土地流转政策日趋明确与规范
与土地流转由自发到自觉地发展过程相适应，土地流转政策经历了一个从政策内的例外，到政策和法律的许可，再到规范与引导，成为一个重要政策工具的发展过程。特别是，21世纪11个中央一号文件以及2008年之后密集的土地流转方面的政策措施，使土地流转有了明确的目标导向和负面清单，进入一个规范和理性的发展轨道。经过不断的探索，无论是学术界还是政策层面与实践层面都形成基本的共识：土地流转必须以现代农业经营体系的构建为首要任务，以农地制度的变迁为基本规范，以工业化、信息化、城镇化和农业现代化的同步发展为根本目标。
2007年中央一号文件明确要求培育农业经营主体，积极发展专业大户、农民专业合作组织、龙头企业和集体经济组织等各类适应现代农业发展要求的经营主体。2013年中央一号文件要求，在充分发挥农村基本经营制度优越性的基础上，着力构建新型农业经营体系的目标任务，将家庭农场与专业大户、农民合作社并列为新型农业经营主体加以扶持。2014年11月20日出台的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（下面简称《意见》）则更为明确地提出，“重点培育以家庭成员为主要劳动力、以农业为主要收入来源，从事专业化、集约化农业生产的家庭农场，使之成为引领适度规模经营、发展现代农业的有生力量。”与此相应，在土地流转上逐步提出规范性要求。2013年中央一号文件提出，“引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营；鼓励农民采取互利互换方式，解决承包地块细碎化问题，发展规模经营。”2014年11月20日的《意见》中提出“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转”。
在对土地流转进行规范性引导的同时，针对土地流转过程中出现的问题也进行了纠偏，并给出了不符合发展要求的“负面清单”。2005年中央一号文件提出，“不得随意收回农户承包地或强迫农户流转承包地”。在实践中叫停了“两田制”“反租倒包”的作法。2009年中央一号文件提出土地流转“三个不得”，即不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。2013年中央一号文件进一步规范为“四个不”：不搞强迫命令、不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力。2014年11月20日的《意见》在重申“四个不”内容的基础上，进一步提出如下禁止性的行为：“农村基层组织无权以任何方式决定流转农户的承包地，更不能以少数服从多数的名义，将整村整组农户承包地集中对外招商经营。”“严禁通过定任务、下指标或将流转面积、流转比例纳入绩效考核等方式推动土地流转”。
简而言之，我国土地流转政策经历了一个由“体制”问题到“发展”问题的转变。体制问题说明，土地是否允许流转；发展问题是要明确，流转的目的是什么。而要更好地理解土地政策与农业发展问题，就必须将土地流转置于农地制度变迁的框架下去准确定位与把握。
三、农地制度变迁与生产方式质的转变
中国的土地流转经历了一个逐步探索和认识的过程，对土地流转的认识必须与农地制度的变迁结合起来，才能准确理解其内涵和把握其实质。总的来看，改革开放至今，中国的农地制度变迁经历了三次质的飞跃，相应地，在土地流转上逐步形成了“土地流转、现代农业发展与生产方式转变”的基本共识。
第一次飞跃是农业的集体生产到家庭承包责任制的实施。1978年发轫于安徽省小岗村的家庭承包责任制，被中央政府制定为基本的农地经营制度在全国推广，到1984年前后，基本形成了土地集体所有家庭承包经营的农地制度。这一制度的改变，极大地解放了农村生产力，很快解决了农村的温饱问题。从集体生产到家庭生产，制度的核心是生产的家庭形式（这一形式符合农业生产的特征）和生产中的责任与义务。在承包关系中，土地承包经营权是一种债权关系，村集体农民如果承包了村集体的土地，就必须负有生产粮食的责任与义务；反过来，如果你不承担粮食生产的责任与义务，也可以不必承包集体的土地（当时集体所有权并没有“析出”个人的财产权利，制度的安排也不解决这一问题）。因为，在当时中国还未从根本上解决“温饱”问题，也没有更多的非农就业岗位以及与此相应的粮食供应，所以几乎没有农民愿冒风险不“承包责任田”。当时，土地仅仅是一种生产资源，家庭承包责任制是对集体经营的否定，是对农业家庭生产的简单回归，是从生产方式上对农地制度的变革。 第二次飞跃是农村土地“承包经营权”（或平均地权）的事实确认。随着家庭承包责任制的实施，粮食生产逐年提高，并很快解决了温饱问题，之后，随着城市经济体制改革的快速发展和乡镇企业的迅速崛起，家庭承包的土地在性质上悄悄地发生了变化，即由原来的土地承包经营到地权平分。这就是说，土地不再仅仅是一种生产资源，开始体现出一种财产权利。尽管我仍可以承包土地，但是我可以不以承包地为主要的就业和生存手段，承包家庭责任田已经演变为“我对集体土地所有权的占用形式”。这种农地制度的演变是一种经济发展的客观事实，并非原有家庭承包责任制所要赋予的内容。当它显现出来之后，在农业生产领域就出现了在家庭经营背景下的农民兼业化现象，以及土地的粗放利用和撂荒等问题。对这一问题解决的最好办法就是土地流转，所以，农地流转是农地制度对集体土地财产功能的认可与回应。
从最初承包责任制的含义来看，如果你无力耕种集体土地，你可以不承包土地，但现在，你不耕种却仍要承包土地。这等于承包人在事实上利用承包土地来获取经济利益，土地就有了财产权的性质。另一方面，因为承包人是集体的成员，自然有承包权利，把承包权看成是一种禀赋权利。这样，农地承包经营制度就演变成事实上的土地财产权制度，这一财产制度的“使用方式”就是承包经营权的转让。
尽管农地流转的财产权是一种事实上的权利，但是只要没有被法律制度所确认，它就是一个有争议的权利束，土地流转就缺乏一定的制度基础。在这样的情况下，为了更好地促进土地的有效利用，国家就从农地制度上进行了正式的变革。2007年《物权法》的实施，承包经营权从债权完成了到物权的转变，在法律制度上完成了中国农地制度的“平分地权”。同时，在此前后，土地承包经营权先后通过《宪法》《农村土地承包经营法》等法律文件确定了农户所有及其经营时间等内容，进一步明确了“平分地权”的农地制度。“地权平分”为农地经营权的流转提供了产权交易的基础。
第三次飞跃是农地流转与新型农业经营主体的构建。经过一系列的政策文件和法律制度的确认，中国的农地制度形成了“集体所有权，土地承包权，经营权流转”三权分置的权利安排，土地流转就成为农业生产的一种基本的配置和运营方式。但这里的关键是如何通过土地流转来进一步促进农业生产，或者说，土地流转应该解决什么问题，土地流转不能够做什么？这就必须从农地制度的进一步演变来加以解决（见表1）。
从中国的经济发展状况和人地关系以及世界农业发展的经验来看，家庭农场应该是中国农地制度进一步发展的趋势。无论是中国的农业发展历史，还是世界的发展轨迹，都表明家庭经营是最好的农业生产组织形式，能够很好地契合农业生产劳动投入与绩效之间“非显性”的生产特征，家庭承包责任制的实施就是一种很好的回归。但是，由于家庭承包制的实施随着工业化、城镇化的发展，显现出了土地细碎化耕作、农民兼业化经营、技术进步受阻的特征，要求遏制和克服这一现象；同时，现代农业的发展所要求的规模化、集约化、专业化的产业性质也要求土地必须相对集中。这样，通过土地流转来进行适度规模经营就成为目前农业生产方式的根本要求和农地制度演变的本质特征。因此，当土地流转成为一种历史的必然时，通过土地流转来发展家庭农场、农民合作组织，引入工商企业，形成以家庭农场为主的生产主体、以农民合作组织为主的社会化服务、以涉农企业为主要驱动的产业组织等内容的新型农业生产经营体系（黄祖辉，2013），就成为新时期农地制度发展的基本内涵（见图1）。相应地，土地流转也必须以新型农业经营主体的构建和现代农业生产方式的转变为基本内容。这是经济新常态下现代农业发展必须清醒认识的一个基本点。
四、农业发展的目标性与农地流转的工具性
从现实来看，中国农地流转存在的主要问题可概括为三个方面：一是农地流转市场“稀薄”（张良悦和刘东，2008）；二是基层政府“主导”严重（孔祥智，2013）；三是流转土地“非粮化”与“非农化”。这诸多问题说明，在农地流转过程中，必须明确农地流转、现代农业发展与农地制度变迁之间的关系。简单地说，农地流转是一个政策工具，现代农业发展是其根本目标，而农地制度的变迁是一种规范化的要求。
（一）农地流转政策的工具性
农地流转政策的工具是说农地流转是一种变革方式，是通过土地流转来促进农业生产方式的转变，即变目前（相对）封闭的、自给自足的小农生产为开放的、面向市场的产业化生产。严格说来，我国目前的家户生产已经与市场发生了紧密的联系，已经不是完全的传统农业。但是，这种生产的性质仍是自给自足的生产，具有相对的封闭性，因而，在生产中受市场经济的冲击较大，不能很好地适应市场经济产业化的发展。农地流转就是要在经济制度和环境发生变化的情况下，重新构建市场主体，以便适应市场经济发展环境下的发展要求。所以，农地流转的根本任务就是构建新型农业经营体系。土地流转之前是普遍的、细碎的、兼业化的家户生产，土地流转之后就变为集中的、适度规模的、以农业收入为主要来源的家庭农场经营；随着家庭农场开放、面向市场和专业化的生产，以农民合作组织为主体的社会服务体系也就逐步发展起来；为了提高农业产业的竞争力，增加农业和食品环节的附加值，工业资本也就会不断地进入，形成以涉农企业为驱动源的产业组织模式。
所以，在对农地流转的认识上，不能就农地流转看土地流转，要跳出农地流转这一工具性的框架，要将农地流转与现代农业发展结合起来，与新型农业经济体系的建设结合起来，与“三农”问题的解决结合起来，与城乡一体化的发展目标结合起来。在对农地流转的政策、方式、绩效进行解读、评价的过程中，必须从经济、社会、生态、发展的角度多维思考。不能将农地流转作为目标去推动，为了农地流转而进行土地流转，一定要考虑其制度环境、社会结构变化与产业结构升级，要考虑其实施的基本条件，要考虑其实施的时机（启动时机），要考虑解决的首要问题，要考虑最根本的制约因素，解决的根本出路及其目前的替代方案。 （二）现代农业发展的目标性
农业现代化或者现代农业是一个动态的概念，一定要适合本国经济发展状况和本国资源禀赋特征。发展经济学表明，在现代农业的发展上有两种选择，一种是以机械替代人力的土地规模化的机械化方式，一种是以生化技术提高土地产出效率的绿色发展道路。这两种方式分别与土地资源禀赋富有和土地资源稀缺相联系。另一方面，从现代化的进程来看，现代农业的发展又与城镇化、工业化的进程紧密相联系，即收入水平的提高改变了人们的食品结构，从而对农业生产的发展提出了结构性变革，形成全球范围内农业产业价值链的紧密联系与竞争。这种动态的发展变化既需要与国内的禀赋资源相联系，又需要与国内的经济发展状况相适应。
从目前的状况来看，中国农业现代化的主要目标有：一是首先保障粮食安全，保持谷物消费的高自给率，大幅度提高粮食产出水平仍是主要的努力方向；二是提高农业收益，增加农民就业岗位，改变农业弱势产业的地位和农民收入低下的境况；三是农业的可持续发展，必须考虑资源、环境的客观约束，从长期上考虑粮食安全和农业生产；四是食品健康与安全，在保障宏观粮食供给的前提下，从食品生产链的角度保障居民获取安全的食品。
中国现代农业发展面临的主要问题可分为两个方面：一是资源禀赋的制约，二是生产方式的转变。在资源约束方面，主要包括人口仍在增加（预计2030年达到顶峰）、城市扩张和基础设施增加所带来的耕地短缺的压力。生产方式转变突出表现为两个问题，一是“农业收入”问题对粮食生产的影响已经显现③。在家庭经营模式下，农业劳动边际生产力严重低下（农业劳动工资水平极端低下，影响对农业生产的劳动投入），土地边际产出水平达到极致（虽然物质投入在逐步增加，技术进步在不断提升，但农业的产出水平似乎已到极限，在不提高农民收入水平下，很难提高甚至保持粮食生产水平）（Ganesh Thapa，2010）。二是城镇化人口对食品结构需求的变化。随着生活水平的提高，居民（尤其是城市居民）营养习惯的改变也将影响农业生产，即从谷物消费占主导的营养结构向更高比例的蔬菜、水果、奶制品和肉制品营养结构的转变，这就要求农民转变其产出结构，围绕食品生产来拓展农业产业链条。
所以，土地流转必须从根本上服务现代农业的发展，走（适度）规模化、集约化、产业化以及可持续发展的道路，必须提高农民的收入水平，克服由于农业的副业化而对农业带来的不利影响。
（三）农地制度变迁的规范性
农地制度的规范性要求是指，在土地流转过程中，必须按照农地的功能去不断地变革，农地制度的变迁必须有利于农村区域的发展，有利于整体经济的发展。农地制度是指土地制度在农业生产和农村区域发展方面的制度规则，例如，耕地必须用于粮食生产，农民必须拥有土地就业的平台并能依据农业收入来保障其生活水平，农民生活在农村区域，拥有一定的住宅权利，等等。从目前经济发展的水平来看，农地制度在功能上表现为农业生产、农业就业、农地财产、农地保障、农地生态等方面的功能。农业生产功能是指耕地保证一国居民食物需求的功能，最基本的是粮食生产；农业就业功能是指在不同的经济水平下，从事农业生产者的就业依托或者说就业面向；农地财产功能是指在高度市场化经济水平条件下，在财富高度资产化的状态下，农地资源和住宅土地对其所有者和使用者所带来的财产性收入，这一功能与经济发展水平呈正向关系；农地的保障功能是指在经济向高度工业化和城镇化发展过程中，既不从事农业生产，又无法完全融入城镇生活的原土地所有者或使用者对土地的生产、就业与财产的预期保障；农地的生态功能是指农地提供给整个经济体的生态环境功能，以及农地自身所需要的水资源和有机物质的功能性要求（Braden，1982）。
提出农地制度变迁的规范性要求，是说土地流转的实施与推进一定要尊重农业和农村经济发展规律、尊重整体经济发展规律，要充分认识土地流转的制约因素。比如，在农业经营体系的构建上，从传统的家户生产到现在的家庭农场，同样是家庭生产，但是本质上是不一样的，在其转换过程中有其相应的发展内容。家庭农场具有适度规模经营的特征，是开放性的、面向市场的生产，是职业化的生产，生产者以农业收入为主要来源。但是，家庭农场的发展，需要从根本上减少农村居民，减少家庭数量（郭熙保，2012）。如何减少？这就需要在工业化、城镇化发展的基础上，在发展家庭农场的同时，实施相应的人口流动，实施农民工的市民化。然而，农民工的市民化又不仅仅是一种就业岗位和居住地点的转换，他们在流动过程中，又受到土地财产的制约，这就又需要对土地的财产功能进行赋权与置换。所以，从表面上看，农业生产方式的转变只是农业生产领域的事情，但从实质上看，涉及到农地制度、人口流动、城市化、工业化发展等各个方面（程传兴等，2013）。所以，在实施土地流转中一定要注意到农地制度变迁的规范性约束。不要无限放大土地流转的功用，要时刻把握住其工具性的特征。如果不能很好利用，为了土地流转而流转，可能会造成严重的负面后果，比如，有可能出现拉美或东南亚现象，或者说“中等收入陷阱”（范剑勇和莫家伟，2013）。
五、总结
经济新常态是我国经济发展的换挡期和调整期，为现代农业发展提供了机遇与环境。现代农业发展的基本内容是新型农业经营体系的构建，以及在此基础上的新产业、新业态和新模式，这一目标的实现需要在农地制度变迁规范约束下的土地流转。
中国土地流转与家庭承包责任制是一个同步过程，但在对其认识上，先后经历了政策外的允许，到农业生产经营过程中的困惑与探索，再到对土地流转的规范与引导，直至形成现代农业发展与生产方式转变的基本路径这样一个过程。在这一过程中，大致经历了自发流转到政府认可、积极探索与规范流转、形成共识与目标取向明确三个阶段，并与农地制度的变迁呈高度吻合的状态。
农地制度变迁是现代农业发展的基本要求，即不同的生产方式要求有不同的农地制度相适应。在工业化前期，农业生产是封闭的、自给自足的形式，相应地，小规模的家庭生产是农地制度的基本要求。小规模家庭生产能够充分激励农民以家庭为单位进行资源的最优配置，追求最大的效用满足。因此，农地制度从根本上就是保持家庭生产的稳定性。工业化之后，农业生产成为产业化的生产模式，农民家庭生产的封闭性被打破，农业生产必须纳入全面的社会化分工，成为开放性、产业化、标准化的生产。此时，农业生产主体就成为追求价值最大化的企业行为。传统的小农生产强调的是对土地的占有，而现代农业生产强调的是对土地合理的有效利用。在这样农地制度变迁的方向下，土地流转应主要集中于土地经营权的流转，形成适度规模的土地集中，这就内在地决定了土地流转的政策工具性特征。 土地流转政策工具性强调的是，土地流转只是一种路径和方法，不是目的，必须严格区分工具性与目的性。在实施土地流转过程中，必须坚持效率与公平标准，服务于土地利用效率的提高、农地制度的变迁与现代农业的发展，不能形成工具性导向。
注释：
①农业部农村改革试验区办公室，“从小规模均田制走向适度规模经营——全国农村改革试验区土地适度规模经营阶段性研究报告”，《中国农村经济》1994年第12期，第3-10页。
②1984年我国粮食产量达到历史高峰之后，由于政策因素导致之后几年内的粮食生产低水平徘徊；1998年粮食突破5亿吨之后再次出现粮食生产的下降，直至跌至2003年的最低水平。
③随着农业收入在农民家庭纯收入的占比逐渐降低，农业副业化的现象将会越发严重，并逐渐影响粮食安全。参见张良悦和程传兴“农业发展中的收入提升与产出增进：基于粮食主产区的分析”，载《河南社会科学》2013年第12期。
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责任编辑、校对：杜 莹
Abstract： China's agricultural land using transfer has gone through a gradual process of exploring， which it has been permited by policy， puzzled in running and guided by regulated， and now was as a basic path of modern agriculture development. Correspondingly， the agricultural land tenure has also undergone three reform， that is a household contract responsibility system， land contract and management rights， building new agricultural management system. Therefore， it is necessary to understand the meaning accurately and essentially that makes the land using right transfer combined with the changes of farmland system. The paper argued that the agricultural land using right transfer is a policy tool， modern agriculture development is the fundamental goal， and changes in agricultural land system is a standardized requirements. The new economy normal status is a course of our country's economic development strategic adjustment， which provide opportunities for the development of modern agriculture and the environment. The basic content of modern agricultural development is to build a new type of farming system， as well as new industries， new formats and new models. So it must be regulated the transfer of land using right for achieving this goal under the rural land tenure.
Key words： agricultural land transfer， farmland system， policy tools； mandatory transfer； modern agricultural management system； agricultural modernization
关键词：农地流转；农地制度；政策工具；强制流转；现代农业经营体系；农业现代化；经济新常态；粗放增长
中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2016）02-0091-08
一、引言
2014年中央经济工作会议提出了经济发展新常态的总体判断，即我国经济增长从高速增长转向中高速增长，经济发展方式从粗放增长转向集约增长。经济新常态的根本重在方式转换与结构调整，更加凸显了农业农村发展的基础性和必要性。从经济发展的总体来看，农业现代化是“四化”协调发展的短板，已经出现经济发展基础不稳与发展空间受阻的迹象（即粮食安全隐患与农村内需不足）。发展经济学研究表明，在经济起飞过程中不能忽视农业发展对经济增长的贡献，否则会引起“粮食问题”与“收入问题”（速水佑次郎和神门善久，2009；胡霞，2011）；工业化不仅包括工业本身的机械化和现代化，而且也包括农业的机械化和现代化。农业一方面为推进工业化做出重要贡献，另一方面农业和农村本身又是工业化和经济发展的重要内容（张培刚，2011）。从发展的现实情况来看，由于多年来在事实上实施的经济赶超与工业化城市化偏向战略，农业农村对城市工业的贡献已经造成了严重的“透资”：农业资源偏紧和生态环境恶化的制约日益突出，农业可持续发展堪忧；务农劳动力素质结构下降，农业兼业化、农民老龄化、农村空心化问题严重，农业发展基础不稳；农业生产方式小农痕迹严重，成本“地板”与价格“天花板”，农业产业化发展动力不足；区域布局与资源禀赋“错配”，北粮南运与南水北调并存，经济主体功能区发展不力；社会公众对生态环境和农产品质量安全的需求进一步凸显资源压力（韩长赋，2015）。新常态经济发展内在本质的提升，特别是现代农业发展稳基础与拓空间的功能定位，促使人们对发展方式和发展政策进行更为理性和现实的思考。2015年中央一号文件在农业基础地位、农业产业化、农业技术进步、农业生态功能、农村发展动力、农村制度供给等方面提出了更加贴近现实的政策措施。这就是说，在经济发展新常态下，如何从农业的可持续发展、农业产业化提升、农民收入增加、农业生态环境保护等多个方面提出现代农业发展的“高品质”内容，而围绕这些发展内容又应该如何具体地转换生产方式也“赋予”了新的约束条件。基于这一基本的认识，笔者试图从新常态的视角对土地流转与现代农业发展做一新的解读。
二、农地流转的缘起及其政策演变
（一）农地流转的缘起及其不同阶段的任务
农地流转是指农地经营权从使用效率低的所有者手中向使用效率高的经营者手中转让，提高土地使用效率，为无地或少地的经营者提供经营条件和就业出路，并为丧失耕种能力的所有者提供收益的一种资源配置方式和行为（克劳斯·丹宁格，2007）。我国的农地流转是指在我国农村土地家庭承包责任制的制度框架下，农户将农地经营权转让给其他经营主体的资源配置行为，是我国农地制度发展和完善的一种基本路径。我国的农地流转从1978年家庭承包经营制度开始实施起就已经出现，并一直在农户之间自发地进行（李昌平，2012）；但直到20世纪90年代农地撂荒和“三农”问题凸显之后，才真正引起决策层和理论界的重视，将农地经营权流转纳入合法的轨道；而将农地流转与农业现代化和城乡一体化发展联系在一起更是新世纪之后，特别是十七届三中全会和十八大之后的事情。我国的农地流转与一般的土地资源的配置不尽相同，除了更好地利用农地资源这一最基本的功能之外，在不同的时期还具有不同的任务导向，具有农地制度完善和现代农业发展路径探索的功用。
1. 自发流转到政府认可阶段。这一阶段主要解决的问题是对土地承包经营权流转的制度认同。我国土地经营权流转首先是在农民之间的代耕兴起的，主要是解决外出务工农民无法对承包地进行耕种的问题，经历了一个政策外允许到政策内许可的过程。实施家庭承包经营之后，农民的生产劳动约束相应地减少，除了农业生产之外，还可以走出土地从事一些非农产业。这样，随着部分农民和家户对非农就业的增加，就出现了其耕地无人耕种的情况。在家庭承包经营初期，一方面承包地具有明确的生产责任与义务（上交公粮与相应的税收），另一方面，农业生产需要大量的人工投入，于是，只好将自己的耕地让亲邻代耕。1984年中央1号文件首次明确提出“鼓励土地逐步向种田能手集中”，1987年中央5号文件第一次提出，在有条件的地方积极稳妥地推进土地适度规模经营，1988年第七届全国人大常委会对《宪法》进行修改，规定：“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”使土地流转从法律和制度上得到认可。
2. 积极探索与规范流转阶段。在这一阶段，土地流转出现了强制、诱致、偏离等问题，相应地，解决的主要措施是土地流转制度的规范化。第一，“强制流转”用于解决土地撂荒问题。20世纪90年代之后，随着市场化改革的逐步深入，我国经济在总量、速度和结构上都呈现出前所未有的发展，形成了对农村劳动力的巨大需求和人口流动的强大引力。在这种情况下，农业经营与非农就业相比处于严重的劣势地位，很快使农业生产呈现为可有可无的“副业化”状态。此时，由于农业税还没有废除，成为农民的严重负担，让亲戚邻居代耕需要缴纳相应的农业税和附加费，无人愿意耕种，结果只好让土地撂荒。为了解决这一问题，乡村政府迫于粮食生产的责任与任务（交纳公粮），只好将部分撂荒耕地强制收回，重新分配给在村务农的农民，形成强制性流转（李昌平，2012；张曙光和程炼，2012）。第二，诱致引导推进农地适度规模经营。家庭承包经营主要从制度方面释放了农业生产力，但在技术方面也带来弊端，比如，土地细碎化、农业技术进步的滞缓、农业的产业化经营等问题，以及与此相应的农业收入提高缓慢所形成的农业兼业化与副业化问题。这就需要通过土地流转来遏制土地的细碎化经营，形成适度规模经营。早在1994年，农业部农村改革试验区办公室就指出“在经济发达地区，随着客观条件的成熟，应当主动地打破分散、均田的小规模土地经营方式，推进土地适度规模经营，这是促进农业长期稳定增长和由传统农业向现代农业转变的重要保证”。①通过土地流转来解决家庭生产的细碎化问题，既坚持了家庭承包经营的基本制度内核，又为现代农业规模化生产打开一个成长的缝隙。第三，农地流转的纠偏与粮食安全问题。市场经济体制取向改革形成之后，中国改革的主要任务集中在城市，农村的改革基本处于停滞状态，甚至用城市经济的思路来解决农村问题，没有注意到农业生产的基础性和粮食供给准公共产品的特征。于是，在市场势力的冲击下，城乡差距进一步拉开，乡村区域经济很快丧失活力，形成了严重的“三农”问题。特别是，粮食生产出现两次大幅下滑和长时期内的低水平徘徊②，粮食安全再次成为社会发展问题。张宏宇等认为（2002）土地流转速度的加快，与其说是各方面积极因素推动的结果，不如说是土地经营的比较收益低下和土地负担过重所致。虽然在新世纪通过粮食税收的减免以及各种农业补贴，使农业生产逐步回升并取得“十一连增”的喜人成就。但是，冷静观察发现，不仅部分耕地处于粗放过度利用状态，而且同时在流转的土地中，又存在大量的农地“非农化”、农地“非粮化”现象。如何保障粮食安全，需要对土地流转进行宏观的把控与顶层设计。 3. 形成共识与目标取向明确阶段。这一阶段对土地流转已经有了比较全面和理性的认识，在土地流转上已经形成了现代农业发展与城乡一体化的目标取向，并进行了相应的政策设计。首先，现代农业发展与新型农业经营体系的构建问题。2007年中央一号文件提出“用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营方式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业”的发展思路，全面阐释了现代农业的内涵。2008年党的十七届三中全会提出“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。“家庭经营要向采用先进科技和生产手段方向转变，统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系方向转变”。由此可见，土地流转与规模经营、现代农业经营体系的构建结合在一起。其次，“三农”问题的根本解决与城乡一体化的发展目标。农业是农村的基础产业，农业、农村、农民的发展是联系在一块儿的，必须通过现代农业产业化的发展来解决农村经济社会发展问题，解决农民收入水平提高与城镇化移民问题，所以，党的十八大提出城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本出路。十八届三中全会《决定》进一步强调城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，必须推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，提出了“加快构建新型农业经营体系”“赋予农民更多财产权利”“建立城乡统一的建设用地市场”“保障农民公平分享土地增值收益”“推进农业转移人口市民化”等内容和政策，发挥好新型城镇化对农业现代化的辐射带动作用。这些政策内容将土地流转与城乡一体化的发展联系起来。
（二）土地流转政策日趋明确与规范
与土地流转由自发到自觉地发展过程相适应，土地流转政策经历了一个从政策内的例外，到政策和法律的许可，再到规范与引导，成为一个重要政策工具的发展过程。特别是，21世纪11个中央一号文件以及2008年之后密集的土地流转方面的政策措施，使土地流转有了明确的目标导向和负面清单，进入一个规范和理性的发展轨道。经过不断的探索，无论是学术界还是政策层面与实践层面都形成基本的共识：土地流转必须以现代农业经营体系的构建为首要任务，以农地制度的变迁为基本规范，以工业化、信息化、城镇化和农业现代化的同步发展为根本目标。
2007年中央一号文件明确要求培育农业经营主体，积极发展专业大户、农民专业合作组织、龙头企业和集体经济组织等各类适应现代农业发展要求的经营主体。2013年中央一号文件要求，在充分发挥农村基本经营制度优越性的基础上，着力构建新型农业经营体系的目标任务，将家庭农场与专业大户、农民合作社并列为新型农业经营主体加以扶持。2014年11月20日出台的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（下面简称《意见》）则更为明确地提出，“重点培育以家庭成员为主要劳动力、以农业为主要收入来源，从事专业化、集约化农业生产的家庭农场，使之成为引领适度规模经营、发展现代农业的有生力量。”与此相应，在土地流转上逐步提出规范性要求。2013年中央一号文件提出，“引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营；鼓励农民采取互利互换方式，解决承包地块细碎化问题，发展规模经营。”2014年11月20日的《意见》中提出“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转”。
在对土地流转进行规范性引导的同时，针对土地流转过程中出现的问题也进行了纠偏，并给出了不符合发展要求的“负面清单”。2005年中央一号文件提出，“不得随意收回农户承包地或强迫农户流转承包地”。在实践中叫停了“两田制”“反租倒包”的作法。2009年中央一号文件提出土地流转“三个不得”，即不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。2013年中央一号文件进一步规范为“四个不”：不搞强迫命令、不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力。2014年11月20日的《意见》在重申“四个不”内容的基础上，进一步提出如下禁止性的行为：“农村基层组织无权以任何方式决定流转农户的承包地，更不能以少数服从多数的名义，将整村整组农户承包地集中对外招商经营。”“严禁通过定任务、下指标或将流转面积、流转比例纳入绩效考核等方式推动土地流转”。
简而言之，我国土地流转政策经历了一个由“体制”问题到“发展”问题的转变。体制问题说明，土地是否允许流转；发展问题是要明确，流转的目的是什么。而要更好地理解土地政策与农业发展问题，就必须将土地流转置于农地制度变迁的框架下去准确定位与把握。
三、农地制度变迁与生产方式质的转变
中国的土地流转经历了一个逐步探索和认识的过程，对土地流转的认识必须与农地制度的变迁结合起来，才能准确理解其内涵和把握其实质。总的来看，改革开放至今，中国的农地制度变迁经历了三次质的飞跃，相应地，在土地流转上逐步形成了“土地流转、现代农业发展与生产方式转变”的基本共识。
第一次飞跃是农业的集体生产到家庭承包责任制的实施。1978年发轫于安徽省小岗村的家庭承包责任制，被中央政府制定为基本的农地经营制度在全国推广，到1984年前后，基本形成了土地集体所有家庭承包经营的农地制度。这一制度的改变，极大地解放了农村生产力，很快解决了农村的温饱问题。从集体生产到家庭生产，制度的核心是生产的家庭形式（这一形式符合农业生产的特征）和生产中的责任与义务。在承包关系中，土地承包经营权是一种债权关系，村集体农民如果承包了村集体的土地，就必须负有生产粮食的责任与义务；反过来，如果你不承担粮食生产的责任与义务，也可以不必承包集体的土地（当时集体所有权并没有“析出”个人的财产权利，制度的安排也不解决这一问题）。因为，在当时中国还未从根本上解决“温饱”问题，也没有更多的非农就业岗位以及与此相应的粮食供应，所以几乎没有农民愿冒风险不“承包责任田”。当时，土地仅仅是一种生产资源，家庭承包责任制是对集体经营的否定，是对农业家庭生产的简单回归，是从生产方式上对农地制度的变革。 第二次飞跃是农村土地“承包经营权”（或平均地权）的事实确认。随着家庭承包责任制的实施，粮食生产逐年提高，并很快解决了温饱问题，之后，随着城市经济体制改革的快速发展和乡镇企业的迅速崛起，家庭承包的土地在性质上悄悄地发生了变化，即由原来的土地承包经营到地权平分。这就是说，土地不再仅仅是一种生产资源，开始体现出一种财产权利。尽管我仍可以承包土地，但是我可以不以承包地为主要的就业和生存手段，承包家庭责任田已经演变为“我对集体土地所有权的占用形式”。这种农地制度的演变是一种经济发展的客观事实，并非原有家庭承包责任制所要赋予的内容。当它显现出来之后，在农业生产领域就出现了在家庭经营背景下的农民兼业化现象，以及土地的粗放利用和撂荒等问题。对这一问题解决的最好办法就是土地流转，所以，农地流转是农地制度对集体土地财产功能的认可与回应。
从最初承包责任制的含义来看，如果你无力耕种集体土地，你可以不承包土地，但现在，你不耕种却仍要承包土地。这等于承包人在事实上利用承包土地来获取经济利益，土地就有了财产权的性质。另一方面，因为承包人是集体的成员，自然有承包权利，把承包权看成是一种禀赋权利。这样，农地承包经营制度就演变成事实上的土地财产权制度，这一财产制度的“使用方式”就是承包经营权的转让。
尽管农地流转的财产权是一种事实上的权利，但是只要没有被法律制度所确认，它就是一个有争议的权利束，土地流转就缺乏一定的制度基础。在这样的情况下，为了更好地促进土地的有效利用，国家就从农地制度上进行了正式的变革。2007年《物权法》的实施，承包经营权从债权完成了到物权的转变，在法律制度上完成了中国农地制度的“平分地权”。同时，在此前后，土地承包经营权先后通过《宪法》《农村土地承包经营法》等法律文件确定了农户所有及其经营时间等内容，进一步明确了“平分地权”的农地制度。“地权平分”为农地经营权的流转提供了产权交易的基础。
第三次飞跃是农地流转与新型农业经营主体的构建。经过一系列的政策文件和法律制度的确认，中国的农地制度形成了“集体所有权，土地承包权，经营权流转”三权分置的权利安排，土地流转就成为农业生产的一种基本的配置和运营方式。但这里的关键是如何通过土地流转来进一步促进农业生产，或者说，土地流转应该解决什么问题，土地流转不能够做什么？这就必须从农地制度的进一步演变来加以解决（见表1）。
从中国的经济发展状况和人地关系以及世界农业发展的经验来看，家庭农场应该是中国农地制度进一步发展的趋势。无论是中国的农业发展历史，还是世界的发展轨迹，都表明家庭经营是最好的农业生产组织形式，能够很好地契合农业生产劳动投入与绩效之间“非显性”的生产特征，家庭承包责任制的实施就是一种很好的回归。但是，由于家庭承包制的实施随着工业化、城镇化的发展，显现出了土地细碎化耕作、农民兼业化经营、技术进步受阻的特征，要求遏制和克服这一现象；同时，现代农业的发展所要求的规模化、集约化、专业化的产业性质也要求土地必须相对集中。这样，通过土地流转来进行适度规模经营就成为目前农业生产方式的根本要求和农地制度演变的本质特征。因此，当土地流转成为一种历史的必然时，通过土地流转来发展家庭农场、农民合作组织，引入工商企业，形成以家庭农场为主的生产主体、以农民合作组织为主的社会化服务、以涉农企业为主要驱动的产业组织等内容的新型农业生产经营体系（黄祖辉，2013），就成为新时期农地制度发展的基本内涵（见图1）。相应地，土地流转也必须以新型农业经营主体的构建和现代农业生产方式的转变为基本内容。这是经济新常态下现代农业发展必须清醒认识的一个基本点。
四、农业发展的目标性与农地流转的工具性
从现实来看，中国农地流转存在的主要问题可概括为三个方面：一是农地流转市场“稀薄”（张良悦和刘东，2008）；二是基层政府“主导”严重（孔祥智，2013）；三是流转土地“非粮化”与“非农化”。这诸多问题说明，在农地流转过程中，必须明确农地流转、现代农业发展与农地制度变迁之间的关系。简单地说，农地流转是一个政策工具，现代农业发展是其根本目标，而农地制度的变迁是一种规范化的要求。
（一）农地流转政策的工具性
农地流转政策的工具是说农地流转是一种变革方式，是通过土地流转来促进农业生产方式的转变，即变目前（相对）封闭的、自给自足的小农生产为开放的、面向市场的产业化生产。严格说来，我国目前的家户生产已经与市场发生了紧密的联系，已经不是完全的传统农业。但是，这种生产的性质仍是自给自足的生产，具有相对的封闭性，因而，在生产中受市场经济的冲击较大，不能很好地适应市场经济产业化的发展。农地流转就是要在经济制度和环境发生变化的情况下，重新构建市场主体，以便适应市场经济发展环境下的发展要求。所以，农地流转的根本任务就是构建新型农业经营体系。土地流转之前是普遍的、细碎的、兼业化的家户生产，土地流转之后就变为集中的、适度规模的、以农业收入为主要来源的家庭农场经营；随着家庭农场开放、面向市场和专业化的生产，以农民合作组织为主体的社会服务体系也就逐步发展起来；为了提高农业产业的竞争力，增加农业和食品环节的附加值，工业资本也就会不断地进入，形成以涉农企业为驱动源的产业组织模式。
所以，在对农地流转的认识上，不能就农地流转看土地流转，要跳出农地流转这一工具性的框架，要将农地流转与现代农业发展结合起来，与新型农业经济体系的建设结合起来，与“三农”问题的解决结合起来，与城乡一体化的发展目标结合起来。在对农地流转的政策、方式、绩效进行解读、评价的过程中，必须从经济、社会、生态、发展的角度多维思考。不能将农地流转作为目标去推动，为了农地流转而进行土地流转，一定要考虑其制度环境、社会结构变化与产业结构升级，要考虑其实施的基本条件，要考虑其实施的时机（启动时机），要考虑解决的首要问题，要考虑最根本的制约因素，解决的根本出路及其目前的替代方案。 （二）现代农业发展的目标性
农业现代化或者现代农业是一个动态的概念，一定要适合本国经济发展状况和本国资源禀赋特征。发展经济学表明，在现代农业的发展上有两种选择，一种是以机械替代人力的土地规模化的机械化方式，一种是以生化技术提高土地产出效率的绿色发展道路。这两种方式分别与土地资源禀赋富有和土地资源稀缺相联系。另一方面，从现代化的进程来看，现代农业的发展又与城镇化、工业化的进程紧密相联系，即收入水平的提高改变了人们的食品结构，从而对农业生产的发展提出了结构性变革，形成全球范围内农业产业价值链的紧密联系与竞争。这种动态的发展变化既需要与国内的禀赋资源相联系，又需要与国内的经济发展状况相适应。
从目前的状况来看，中国农业现代化的主要目标有：一是首先保障粮食安全，保持谷物消费的高自给率，大幅度提高粮食产出水平仍是主要的努力方向；二是提高农业收益，增加农民就业岗位，改变农业弱势产业的地位和农民收入低下的境况；三是农业的可持续发展，必须考虑资源、环境的客观约束，从长期上考虑粮食安全和农业生产；四是食品健康与安全，在保障宏观粮食供给的前提下，从食品生产链的角度保障居民获取安全的食品。
中国现代农业发展面临的主要问题可分为两个方面：一是资源禀赋的制约，二是生产方式的转变。在资源约束方面，主要包括人口仍在增加（预计2030年达到顶峰）、城市扩张和基础设施增加所带来的耕地短缺的压力。生产方式转变突出表现为两个问题，一是“农业收入”问题对粮食生产的影响已经显现③。在家庭经营模式下，农业劳动边际生产力严重低下（农业劳动工资水平极端低下，影响对农业生产的劳动投入），土地边际产出水平达到极致（虽然物质投入在逐步增加，技术进步在不断提升，但农业的产出水平似乎已到极限，在不提高农民收入水平下，很难提高甚至保持粮食生产水平）（Ganesh Thapa，2010）。二是城镇化人口对食品结构需求的变化。随着生活水平的提高，居民（尤其是城市居民）营养习惯的改变也将影响农业生产，即从谷物消费占主导的营养结构向更高比例的蔬菜、水果、奶制品和肉制品营养结构的转变，这就要求农民转变其产出结构，围绕食品生产来拓展农业产业链条。
所以，土地流转必须从根本上服务现代农业的发展，走（适度）规模化、集约化、产业化以及可持续发展的道路，必须提高农民的收入水平，克服由于农业的副业化而对农业带来的不利影响。
（三）农地制度变迁的规范性
农地制度的规范性要求是指，在土地流转过程中，必须按照农地的功能去不断地变革，农地制度的变迁必须有利于农村区域的发展，有利于整体经济的发展。农地制度是指土地制度在农业生产和农村区域发展方面的制度规则，例如，耕地必须用于粮食生产，农民必须拥有土地就业的平台并能依据农业收入来保障其生活水平，农民生活在农村区域，拥有一定的住宅权利，等等。从目前经济发展的水平来看，农地制度在功能上表现为农业生产、农业就业、农地财产、农地保障、农地生态等方面的功能。农业生产功能是指耕地保证一国居民食物需求的功能，最基本的是粮食生产；农业就业功能是指在不同的经济水平下，从事农业生产者的就业依托或者说就业面向；农地财产功能是指在高度市场化经济水平条件下，在财富高度资产化的状态下，农地资源和住宅土地对其所有者和使用者所带来的财产性收入，这一功能与经济发展水平呈正向关系；农地的保障功能是指在经济向高度工业化和城镇化发展过程中，既不从事农业生产，又无法完全融入城镇生活的原土地所有者或使用者对土地的生产、就业与财产的预期保障；农地的生态功能是指农地提供给整个经济体的生态环境功能，以及农地自身所需要的水资源和有机物质的功能性要求（Braden，1982）。
提出农地制度变迁的规范性要求，是说土地流转的实施与推进一定要尊重农业和农村经济发展规律、尊重整体经济发展规律，要充分认识土地流转的制约因素。比如，在农业经营体系的构建上，从传统的家户生产到现在的家庭农场，同样是家庭生产，但是本质上是不一样的，在其转换过程中有其相应的发展内容。家庭农场具有适度规模经营的特征，是开放性的、面向市场的生产，是职业化的生产，生产者以农业收入为主要来源。但是，家庭农场的发展，需要从根本上减少农村居民，减少家庭数量（郭熙保，2012）。如何减少？这就需要在工业化、城镇化发展的基础上，在发展家庭农场的同时，实施相应的人口流动，实施农民工的市民化。然而，农民工的市民化又不仅仅是一种就业岗位和居住地点的转换，他们在流动过程中，又受到土地财产的制约，这就又需要对土地的财产功能进行赋权与置换。所以，从表面上看，农业生产方式的转变只是农业生产领域的事情，但从实质上看，涉及到农地制度、人口流动、城市化、工业化发展等各个方面（程传兴等，2013）。所以，在实施土地流转中一定要注意到农地制度变迁的规范性约束。不要无限放大土地流转的功用，要时刻把握住其工具性的特征。如果不能很好利用，为了土地流转而流转，可能会造成严重的负面后果，比如，有可能出现拉美或东南亚现象，或者说“中等收入陷阱”（范剑勇和莫家伟，2013）。
五、总结
经济新常态是我国经济发展的换挡期和调整期，为现代农业发展提供了机遇与环境。现代农业发展的基本内容是新型农业经营体系的构建，以及在此基础上的新产业、新业态和新模式，这一目标的实现需要在农地制度变迁规范约束下的土地流转。
中国土地流转与家庭承包责任制是一个同步过程，但在对其认识上，先后经历了政策外的允许，到农业生产经营过程中的困惑与探索，再到对土地流转的规范与引导，直至形成现代农业发展与生产方式转变的基本路径这样一个过程。在这一过程中，大致经历了自发流转到政府认可、积极探索与规范流转、形成共识与目标取向明确三个阶段，并与农地制度的变迁呈高度吻合的状态。
农地制度变迁是现代农业发展的基本要求，即不同的生产方式要求有不同的农地制度相适应。在工业化前期，农业生产是封闭的、自给自足的形式，相应地，小规模的家庭生产是农地制度的基本要求。小规模家庭生产能够充分激励农民以家庭为单位进行资源的最优配置，追求最大的效用满足。因此，农地制度从根本上就是保持家庭生产的稳定性。工业化之后，农业生产成为产业化的生产模式，农民家庭生产的封闭性被打破，农业生产必须纳入全面的社会化分工，成为开放性、产业化、标准化的生产。此时，农业生产主体就成为追求价值最大化的企业行为。传统的小农生产强调的是对土地的占有，而现代农业生产强调的是对土地合理的有效利用。在这样农地制度变迁的方向下，土地流转应主要集中于土地经营权的流转，形成适度规模的土地集中，这就内在地决定了土地流转的政策工具性特征。 土地流转政策工具性强调的是，土地流转只是一种路径和方法，不是目的，必须严格区分工具性与目的性。在实施土地流转过程中，必须坚持效率与公平标准，服务于土地利用效率的提高、农地制度的变迁与现代农业的发展，不能形成工具性导向。
注释：
①农业部农村改革试验区办公室，“从小规模均田制走向适度规模经营——全国农村改革试验区土地适度规模经营阶段性研究报告”，《中国农村经济》1994年第12期，第3-10页。
②1984年我国粮食产量达到历史高峰之后，由于政策因素导致之后几年内的粮食生产低水平徘徊；1998年粮食突破5亿吨之后再次出现粮食生产的下降，直至跌至2003年的最低水平。
③随着农业收入在农民家庭纯收入的占比逐渐降低，农业副业化的现象将会越发严重，并逐渐影响粮食安全。参见张良悦和程传兴“农业发展中的收入提升与产出增进：基于粮食主产区的分析”，载《河南社会科学》2013年第12期。
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责任编辑、校对：杜 莹
Abstract： China's agricultural land using transfer has gone through a gradual process of exploring， which it has been permited by policy， puzzled in running and guided by regulated， and now was as a basic path of modern agriculture development. Correspondingly， the agricultural land tenure has also undergone three reform， that is a household contract responsibility system， land contract and management rights， building new agricultural management system. Therefore， it is necessary to understand the meaning accurately and essentially that makes the land using right transfer combined with the changes of farmland system. The paper argued that the agricultural land using right transfer is a policy tool， modern agriculture development is the fundamental goal， and changes in agricultural land system is a standardized requirements. The new economy normal status is a course of our country's economic development strategic adjustment， which provide opportunities for the development of modern agriculture and the environment. The basic content of modern agricultural development is to build a new type of farming system， as well as new industries， new formats and new models. So it must be regulated the transfer of land using right for achieving this goal under the rural land tenure.
Key words： agricultural land transfer， farmland system， policy tools； mandatory transfer； modern agricultural management system； agricultural modernization