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变“碎片化扶贫”为“系统化扶贫”，即坚持精准扶贫与区域整体开发结合，统筹考虑、协同推进，如此才能确保全面脱贫、持久脱贫。
“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜期，也是连片特困区全面脱贫的攻坚期。“未来集中连片特困地区仍然是我国扶贫攻坚的重点，集中连片特困地区发展环境的改善，将有效提升贫困地区的‘造血’能力，为2020年解决区域性整体贫困提供有力支撑。因此，总结研究连片特困区扶贫政策及实施状况，对于继续优化扶贫举措和不断提升减贫成效、如期实现脱贫目标具有重要现实意义。”国务院扶贫办扶贫宣传教育中心主任黄承伟表示。
4月23日，吉首大学、国务院扶贫办扶贫宣传教育中心、社会科学文献出版社在北京共同发布《连片特困区蓝皮书：中国连片特困区发展报告（2016—2017）》。
蓝皮书的核心观点是，在“人地关系地域系统”视角下连片特困区的贫困是“人”（贫困主体）“业”（生计活动）、“地”（自然和社会环境）及其耦合关系的综合贫困，因而，连片特困区的扶贫开发必然要面向“人”“业”“地”维度“三管齐下、协同推进”。当前的扶贫开发政策与精准扶贫实践多关注面向“人”“业”“地”各维度的“靶向干预”，较少实施“协同推进”的系统性干预，整体上制约了扶贫开发政策实施与精准扶贫实践的成效，这需要在“十三五”后期进一步优化，变“碎片化扶贫”为“系统化扶贫”，即坚持精准扶贫与区域整体开发结合，统筹考虑、协同推进，如此才能确保全面脱贫、持久脱贫。
连片特困区贫困是复杂的综合贫困
蓝皮书显示，连片特困区作为一种特殊类型区域，其贫困是一种复杂的综合贫困，具有“共性”，一是贫困程度较深、脱贫难度很大；二是致贫原因多样，如因病、因学、因灾害、因交通、因文化、因制度等致贫；三是贫困要素多元，既有主體性要素“人”（贫困主体）的贫困，也有中介性要素“业”（生计活动）的贫困，还有情境性要素“地”（自然和社会环境）的贫困，更有“人”“业”“地”不协调导致的贫困。
“我国14个集中连片特困区虽然在具体贫困表现和特征上存在差异，但都在不同程度上陷入了‘贫困陷阱’，‘地’的贫困仍然是持续减贫和自我发展的瓶颈，急需打破。”该课题组负责人、吉首大学党委书记游俊介绍，“随着‘精准扶贫、精准脱贫’方略的推进，面向贫困个体、家庭、贫困村的扶贫举措得以有效实施，微观层面的减贫成效显著，不过，在‘地’的贫困没有发生实质性变化的情形下，‘人’‘业’维度的减贫能否持续或在‘外在帮扶’退出后依然缩小与其他地区的差距却令人存疑，特别是在扶贫与发展的跨区域协作方面进展缓慢，远没有发挥出将连片特困区作为一个整体区域进行资源、空间秩序和产业布局优化整合等所能产生的减贫与发展效应。”
精准扶贫离不开区域性连片开发
“精准扶贫、精准脱贫”方略是习近平总书记在新的时代背景下提出的扶贫攻坚指导思想。“精准扶贫、精准脱贫”方略是一个体系，核心内容是运用“六个精准”来解决“四个问题”，即“扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退”的问题。而在“四个问题”中“怎么扶”又是重点和难点，虽然“五个一批”为“怎么扶”指明了方向，但由于贫困的复杂性，实践中并不能局限于“5”批，即便是在“特色产业脱贫一批”中如何发展特色产业也并非易事。尤其是对个体来说，仅靠自身的努力是无法形成特色产业的，必须依靠农业企业的牵引、合作组织的带动。
《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》采取了“14片区 重点县 贫困村”的瞄准方式，在此基础上，“精准扶贫”方略通过“建档立卡”进一步瞄准贫困户。党的十八届五中全会又明确提出“到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”。可见，“个体脱贫”“县域脱贫”“区域性整体脱贫”是精准扶贫和全面脱贫的应有之义。也就是说，精准扶贫并不排斥区域性的连片开发。精准不应是只针对个体贫困户和贫困村，较大范围的区域性扶贫开发同样需要并适用于精准。对集中连片特困区来说，需要做到贫困区域的精准、发展定位的精准和政策支持的精准。
事实上，连片特困区的精准扶贫离不开区域性连片开发。首先，连片特困区是当前扶贫攻坚的主战场，是精准扶贫在“区域层面”的精准，而区域层面怎么扶，各连片特困区的扶贫攻坚与区域发展规划指明了方向，其中“区域协作、连片开发”是重要举措。其次，“区域性整体脱贫”离不开连片开发。连片特困区作为整体，无论是土地面积还是人口规模，都难以实现“无开发、无发展”的寄生型、外援式脱贫，区域的内生发展、自我减贫能力构建都需要连片开发。最后，全部贫困人口的“个体脱贫”同样需要连片开发，如“特色产业脱贫一批”中，特色产业离开区域性连片开发通常难以形成竞争力和实现可持续发展，进而“特色产业脱贫一批”难以保障。
从村干部、村民视角看扶贫政策
蓝皮书将村干部、村民（贫困户）作为重点调研对象，获取大量第一手资料，通过村干部、村民分别对政策的实施以及成效进行打分评估和对比连片特困区扶贫政策实施及成效，以求发现连片特困区扶贫政策实施中存在的问题。
从村干部视角看，25个三级指标对应的扶贫政策实施认同度的反馈结果显示，22个典型贫困村村干部对各项扶贫政策贯彻的认同度比较高，共有23个三级指标对应政策的认同度在52%以上，占比92%。物质资本的认同度最高，为94.90%；经济排斥的认同度最低，仅为40.82%。从6个二级指标的对比来看，各二级指标的认同度都在53%以上，生计资本的认同度最高，为82.24%；产业包容性的认同度最低，为53.74%。各二级指标认同度从高到低依次是生计资本、产业脆弱性、地理资本、社会排斥、可行能力、产业包容性。
从村民的视角看，各政策实施成效整体不够理想，武陵山片区政策成效认同度高于其他片区。25个三级指标政策实施成效的认同度显示，经济资本、生态资本、文化排斥、生产能力、社会资本和自然资本6项指标的变化认同度低于50%，即低于一半的调查对象认为在这些政策上发生了变化，其中，经济资本的变化认同度最低，仅为34.23%。变化认同度最高的是区位资本，认同度为93.34%；其次是生活能力，认同度为86.05%；物质资本、人力资本、福利排斥和政治排斥等政策的变化认同度也在70%以上；其他13个政策的变化认同度则处于50%～70%。可见，各政策整体实施成效并不理想，比村干部对各政策实施的认同度更低。
“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜期，也是连片特困区全面脱贫的攻坚期。“未来集中连片特困地区仍然是我国扶贫攻坚的重点，集中连片特困地区发展环境的改善，将有效提升贫困地区的‘造血’能力，为2020年解决区域性整体贫困提供有力支撑。因此，总结研究连片特困区扶贫政策及实施状况，对于继续优化扶贫举措和不断提升减贫成效、如期实现脱贫目标具有重要现实意义。”国务院扶贫办扶贫宣传教育中心主任黄承伟表示。
4月23日，吉首大学、国务院扶贫办扶贫宣传教育中心、社会科学文献出版社在北京共同发布《连片特困区蓝皮书：中国连片特困区发展报告（2016—2017）》。
蓝皮书的核心观点是，在“人地关系地域系统”视角下连片特困区的贫困是“人”（贫困主体）“业”（生计活动）、“地”（自然和社会环境）及其耦合关系的综合贫困，因而，连片特困区的扶贫开发必然要面向“人”“业”“地”维度“三管齐下、协同推进”。当前的扶贫开发政策与精准扶贫实践多关注面向“人”“业”“地”各维度的“靶向干预”，较少实施“协同推进”的系统性干预，整体上制约了扶贫开发政策实施与精准扶贫实践的成效，这需要在“十三五”后期进一步优化，变“碎片化扶贫”为“系统化扶贫”，即坚持精准扶贫与区域整体开发结合，统筹考虑、协同推进，如此才能确保全面脱贫、持久脱贫。
连片特困区贫困是复杂的综合贫困
蓝皮书显示，连片特困区作为一种特殊类型区域，其贫困是一种复杂的综合贫困，具有“共性”，一是贫困程度较深、脱贫难度很大；二是致贫原因多样，如因病、因学、因灾害、因交通、因文化、因制度等致贫；三是贫困要素多元，既有主體性要素“人”（贫困主体）的贫困，也有中介性要素“业”（生计活动）的贫困，还有情境性要素“地”（自然和社会环境）的贫困，更有“人”“业”“地”不协调导致的贫困。
“我国14个集中连片特困区虽然在具体贫困表现和特征上存在差异，但都在不同程度上陷入了‘贫困陷阱’，‘地’的贫困仍然是持续减贫和自我发展的瓶颈，急需打破。”该课题组负责人、吉首大学党委书记游俊介绍，“随着‘精准扶贫、精准脱贫’方略的推进，面向贫困个体、家庭、贫困村的扶贫举措得以有效实施，微观层面的减贫成效显著，不过，在‘地’的贫困没有发生实质性变化的情形下，‘人’‘业’维度的减贫能否持续或在‘外在帮扶’退出后依然缩小与其他地区的差距却令人存疑，特别是在扶贫与发展的跨区域协作方面进展缓慢，远没有发挥出将连片特困区作为一个整体区域进行资源、空间秩序和产业布局优化整合等所能产生的减贫与发展效应。”
精准扶贫离不开区域性连片开发
“精准扶贫、精准脱贫”方略是习近平总书记在新的时代背景下提出的扶贫攻坚指导思想。“精准扶贫、精准脱贫”方略是一个体系，核心内容是运用“六个精准”来解决“四个问题”，即“扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退”的问题。而在“四个问题”中“怎么扶”又是重点和难点，虽然“五个一批”为“怎么扶”指明了方向，但由于贫困的复杂性，实践中并不能局限于“5”批，即便是在“特色产业脱贫一批”中如何发展特色产业也并非易事。尤其是对个体来说，仅靠自身的努力是无法形成特色产业的，必须依靠农业企业的牵引、合作组织的带动。
《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》采取了“14片区 重点县 贫困村”的瞄准方式，在此基础上，“精准扶贫”方略通过“建档立卡”进一步瞄准贫困户。党的十八届五中全会又明确提出“到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”。可见，“个体脱贫”“县域脱贫”“区域性整体脱贫”是精准扶贫和全面脱贫的应有之义。也就是说，精准扶贫并不排斥区域性的连片开发。精准不应是只针对个体贫困户和贫困村，较大范围的区域性扶贫开发同样需要并适用于精准。对集中连片特困区来说，需要做到贫困区域的精准、发展定位的精准和政策支持的精准。
事实上，连片特困区的精准扶贫离不开区域性连片开发。首先，连片特困区是当前扶贫攻坚的主战场，是精准扶贫在“区域层面”的精准，而区域层面怎么扶，各连片特困区的扶贫攻坚与区域发展规划指明了方向，其中“区域协作、连片开发”是重要举措。其次，“区域性整体脱贫”离不开连片开发。连片特困区作为整体，无论是土地面积还是人口规模，都难以实现“无开发、无发展”的寄生型、外援式脱贫，区域的内生发展、自我减贫能力构建都需要连片开发。最后，全部贫困人口的“个体脱贫”同样需要连片开发，如“特色产业脱贫一批”中，特色产业离开区域性连片开发通常难以形成竞争力和实现可持续发展，进而“特色产业脱贫一批”难以保障。
从村干部、村民视角看扶贫政策
蓝皮书将村干部、村民（贫困户）作为重点调研对象，获取大量第一手资料，通过村干部、村民分别对政策的实施以及成效进行打分评估和对比连片特困区扶贫政策实施及成效，以求发现连片特困区扶贫政策实施中存在的问题。
从村干部视角看，25个三级指标对应的扶贫政策实施认同度的反馈结果显示，22个典型贫困村村干部对各项扶贫政策贯彻的认同度比较高，共有23个三级指标对应政策的认同度在52%以上，占比92%。物质资本的认同度最高，为94.90%；经济排斥的认同度最低，仅为40.82%。从6个二级指标的对比来看，各二级指标的认同度都在53%以上，生计资本的认同度最高，为82.24%；产业包容性的认同度最低，为53.74%。各二级指标认同度从高到低依次是生计资本、产业脆弱性、地理资本、社会排斥、可行能力、产业包容性。
从村民的视角看，各政策实施成效整体不够理想，武陵山片区政策成效认同度高于其他片区。25个三级指标政策实施成效的认同度显示，经济资本、生态资本、文化排斥、生产能力、社会资本和自然资本6项指标的变化认同度低于50%，即低于一半的调查对象认为在这些政策上发生了变化，其中，经济资本的变化认同度最低，仅为34.23%。变化认同度最高的是区位资本，认同度为93.34%；其次是生活能力，认同度为86.05%；物质资本、人力资本、福利排斥和政治排斥等政策的变化认同度也在70%以上；其他13个政策的变化认同度则处于50%～70%。可见，各政策整体实施成效并不理想，比村干部对各政策实施的认同度更低。