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摘要：中国社会组织与西方非政府组织的形态差异实质上蕴含着两者之间发展路径的不同。基于嵌入性理论研究发现，社会组织内在于特定的社会整体结构中，它的发展是在一个特定背景条件下的动态演化过程。发展背景的多样性引致社会组织发展路径的差异化，这意味着社会组织的培育和发展需要基于本土情境。立足本土差异化的需求，因地制宜地利用本土资源，借助外部动力激发内生动力，才能推动中国社会组织的高质量发展。
关键词：社会组织;嵌入性;本土化培育
中图分类号：C912.2 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2021）05-0131-08
中国语境下的社会组织，在西方被称为非营利组织、非政府组织或第三部门。由于各种经济政治因素的差异，不同国家的社会组织在组织属性、管理规范和行为特征等方面并不完全相同。中国的社会组织与西方的非政府组织相比，具有独特的生存逻辑和发展方式，体现出较大的差异。如何看待、评价这些差异？作为特定时空下的发展产物，中国社会组织与西方非政府组织的差异是如何产生的？对这两大基本问题的回答，可以揭示出中国社会组织独特的、本土化的发展道路。
自然演化和适度培育是社会组织发展的两种主要路径。社会组织的自然演化需要一个漫长的发展过程，无法满足当代中国社会治理快速转型的需求。中国社会治理现代化需要适度地培育社会组织，问题在于：适度培育的空间和可能性有多大，需要有什么基础？如果政府来培育社会组织，其应该发挥作用的边界在哪里？本文首先从比较的视野观察中西方社会组织的特点，由此勾勒出“特点差异—路径差异—情境差异”的内在逻辑，进而说明这种差异的根源在于社会组织内嵌于本土社会整体结构之中，社会发展背景的差异性内生出社会组织发展路径的差异性。对中国社会来说，在社会组织小、散、弱的背景下，基于本土情境，强调政府和市场的共同作用，坚持本土需求目标导向，吸纳本土社会精英，整合正式的与非正式的制度规范，因地制宜地选择本土化的培育方式，才能推动社会组织的高质量发展。
一、比较视野下的中国社会组织
按照西方的经典理论，非政府组织是政府体系和市场体系之外的庞大社会组织体系，是在国家和社会二元对立的政治文化环境和基督教慈善精神的培育下逐渐生长和发展起来的。相对而言，严格意义上的社会组织在中国的发展起步较晚，与西方非政府组织的生成路径并不一致，现实中生成的样态与西方的非政府组织相比具有明显差异。
（一）西方非政府组织的属性
西方发达国家具有民间结社的传统，早在1620年，最早抵达北美新大陆的移民就在《五月花宣言》中明确了民众自治团体的价值，显示出西方非政府组织生成的市民社会渊源。以个人主义为价值基础的市场经济、民主宪政和公民文化，特别是萌生于基督教神学恩宠论和感恩思想的公益观念，成为引致近代西方非政府组织生成的重要因素。西方非政府组织的发展经历了身份团体影响下的慈善组织、专业人士主导下的志愿组织、政府力量推动下的第三者政府等三个时期，当前正呈现混合形态发展趋势①，成为政府处理社会问题的伙伴。
大量关于非政府组织发展的分析框架中，“国家—社会—市场”的结构分析作为研究范式，强调社会的组织化及其与国家权力的对立或抗争。② 虽然一些国家在法律上明确非政治性、非政党性的组织是非政府组织，但现实中大量非政府组织都具有一定的政治倾向性。由于非政府组织的源起立足于私人利益领域的市民社会，社会高度关注其独立性和自主性、自治性，非政政府组织的发展始终沿着慈善公益和公民权利两条主线展开。③ 总体上看，国家中心主义把目光聚焦在政治权威转型上，由于对政府的不信任而强调社会组织的非政府性;市场中心主义针对市场经济运行中出现的市场失灵，强调社会组织的非营利性;社会中心主义从社会主体的角度出发，更强调社会组织的独立性或自主性。非政府性、非营利性、独立自主性成为西方社会识别非政府组织属性的重要因素。
（二）中国社会组织的特点
在政治、经济、文化等因素的影响下，中西方社会组织的成长条件和生存环境不同，也表现出不同的行为和组织特点。与西方规范的非政府组织相比，中国社会组织的组织性和内部管理及社会认同上还有待增强，社会组织完全发育成熟还需要经历一个较长的过程。
1. 不自觉的组织目标。根据距离行政权力的远近，可以将中国的社会组织分为官办和民办两种。官办社会组织是为了动员社会资源，由政府牵头组成或由政府机构改革衍生而来，在一定程度上是政府职能的延伸和扩展，这种自上而下的外生社会组织在资金、目标、领导和行动策略方面对政府有较强的依赖性。官办社会组织高度行政化，成为行政吸纳社会的主要工具，机构本身的自主自觉意识较弱，组织目标也不够清晰。民办社会组织由民间人士自下而上发起成立，人员构成比较简单，比较缺乏专业人员的参与，在组织定位和内部管理上与社会期望存在较大差距。在政府分类管理的制度框架下，一些社会组织为了生存发展，开始不自觉地调整组织目标，造成组织宗旨发生偏移。
2. 模糊的组织边界。从中国现有的社会团体、民办非企业单位和基金会三类社会组织的运行过程看，慈善与志愿活动只是组织业务的一个组成部分，相当一部分社会组织从事与自身宗旨不相关的活动，甚至部分社会组织以开展评比表彰等活动进行私人敛财，出现了严重的违法失信行为。这种由组织目标不清晰带来的组织边界模糊，造成了运作中的不规范现象，反映出中国社会组织的不成熟性。同时，近年来随着信息网络技术的发展，一些社会组织开始依靠网络发展会员，特别是一些涉及到互联网的社会组织，物理边界变得模糊，正成为网络空间治理的一支重要力量，体现出信息技术对中国社会组织运作带来的影响。
3. 建构中的公共精神。公共精神是一种公共意识和参与共同体的意愿。中国社会组织的生成与发展深受公共精神不足的困扰，这正是未来社会组织健康发展需要重点关注的问题。大量乡村社会组织、草根社会组织基于血缘、业缘关系建立，还没有摆脱以家庭为核心的传统宗族关系的影响。在市场经济条件下，一些社会组织负责人的个人主义思想严重，将组织作为谋取私利的工具。社会组织中的公共精神不足反映出当前中国社会治理的难点，建构公共精神已成为中国社会组织健康发展的重要内在条件。在更好地发挥社会组织作为治理主体的功能的過程中，中国政府正在积极推进社会领域的制度改革创新，在基层民主改革、政府职能转变中促进公共性的生产，推动社会组织更好地承担社会赋予的公益性服务职能，发挥参与社会协同治理多元主体的作用。 4. 走向自治途中的外部依赖。社会组织的非营利性决定了其经费主要通过财政拨款、社会捐赠、服务收费和投资收益等渠道获得。在公共精神缺乏、对公共事务的责任心和归属感较弱的条件下，中国公众对社会组织的相关概念认知模糊，表现出一种不参与、不信任的态度，导致社会公益组织筹集资金的难度较大。一些社会公益组织在内部管理不善的条件下频繁出现的信任危机，也加剧了获得资金的难度。就服务收费而言，高素质人才缺乏和服务质量问题也造成了社会组织实质上的筹资困境。对社会组织来说，政府相关部门开展年检年报、等级评估、专项检查等全要素、多措施监管，也会直接影响组织的运行发展。在所需的资金和外部发展条件上，源于政府的财政支持和政策扶持成为中国社会组织竞相争取的外部依靠。依靠政府、企业等外部资源实现自身发展，已成为当今中国社会组织走向独立自主的关键。
5. 合法性危机。合法性危机反映出社会组织的存在及发展失去了正当性与合理性，组织的理念和行为得不到社会成员的认同，甚至被政府列为非法组织或者违法组织。从制度性层面看，中国社会组织的政策变迁经历了从严格控制到适度培育、再到选择性适度培育加规制的过程，特别是近年来对非法社会组织的打击整治力度逐渐加大，一批社会组织被列入严重违法失信名单，甚至受到了撤销登记的行政处罚。通过清理规范和集中排查，很多僵尸型、休眠型社会组织被淘汰。在激励与约束并重的管理政策下，中国社会组织的宏观发展环境相对优化，但是也增加了提升自身能力的巨大压力。社会组织要运行下去，迫切需要解决社会认知度不高、内部治理水平偏低的问题，改变社会组织内部结构不合理、监督机制不健全、发展水平参差不齐、缺乏与政府合作的基础等影响合法性的因素，从而走出发展困境。
二、社会组织的构成要素与嵌入性
（一）社会组织的基本构成要素
一个功能完备、运作成熟的社会组织与其完善的构成要素分不开。各个构成要素的有机协调，将推动组织有序运转，发挥出组织应有的作用。
1. 功能导向的组织目标。不同类型的组织机构具有不同的功能目标，相互之间有清晰的边界。私人部门提供私人物品和服务，公共部门提供公共物品和服务，政府对公共事务的垄断和企业对公共事务的纯粹市场化运作都难以实现对社会的自主有效治理。以社会组织为主体的第三部门可以通过社会参与和民间行动来承担政府和企业不能做、不愿做或不便做的公共事务，社会组织在提供社会服务、规范行业发展、协调利益关系、凝聚社会共识、推动社会治理方面具有重要作用。按照功能分类，社会组织主要由社会团体、民办非企业单位和基金会构成。社会团体是指公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织，体现出互益性社会组织的基本特征。民办非企业单位是企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织，其主要功能聚焦在提供社会服务上。基金会是利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，根据相关规定成立的非营利性法人，具有比较典型的公益性。基于法规制度层面的社会组织定性分类，可以看出社会组织实际上是社会利益组织化的载体，具有较强的功能导向性。在组织宗旨下，社会组织通过实现具体的目标任务，满足社会对其角色的期望，成为民意的传导者、社会矛盾的调解者、公共服务的提供者、公共精神的倡导者、社会自治的推动者。④
2. 有合作意愿、合作能力的组织成员。社会组织的能力和水平有赖于一批具有合作意愿和合作能力的成员做支撑。合作意愿源于组织成员共同的价值理念和利益诉求，而具有合作能力要求组织成员具有较高的素质。对组织性成员来说，社会组织需要一批具有强烈社会责任感和雄厚资金实力的组织的支持。在个体性成员层面，社会组织要有一批高素质的人才，这些人才专业能力较强，认同组织的价值理念，注重团队建设。在内部协作的基础上，要求社会组织成员善于与外界各方加强沟通交流，特别是在与政府的接触中，主动向政府传递自身运行状态和公众需求信息，增加政府的信任，争取政府的资源支持。在社会组织与企业和其他社会主体的合作中，需要提供与本组织进行对接的途径，了解对方从事公益行为的愿望和动机，形成成熟而稳定的供需对接关系。在同类型社会组织之间，需要通过合作与分工实现联合行动，提升整个组织的运行能力，争取获得更大项目的机会。
3. 行之有效的运行规范与管理模式。科学的内部治理需要一套行之有效的运行规范与管理模式。运行规范体现在正式与非正式的规范体系之中，一个规范的社会组织会形成以章程为核心的法人治理结构和管理制度。这种正式规范能让社会组织获得合法地位，确保经常性活动的有序开展，提升社会组织的公信力。社会组织需要有科学合理的内部治理结构，在理事会的法律地位、職责和规模上有明确的规定，有健全的信息披露机制，构建完善的内部控制制度。在具体的运行管理过程中，社会组织要按照自身使命开展活动，努力提升内部人员素质，增强运行管理能力，提升治理绩效。管理模式没有统一的标准，关键在于是否适合特定社会组织的发展。这具体体现在社会组织能否贴近社区和民众需要，工作方式是否人性化，运行成本是否较低，服务质量能否达到预期，组织目标能否实现。
（二）社会组织的嵌入性
“嵌入”（embeddedness）一词的原义是一个系统能够有机地结合在另外一个对象体系中，表现为一个事物内生于其他事物的客观现象。后来，学者们借此概念来表达组织与环境之间不可分割的内在关联。国外大量研究聚焦于嵌入方式和行为的分析，国内学者则借助这一概念分析政治嵌入、制度嵌入、结构嵌入、组织嵌入、利益嵌入、关系性嵌入、嵌入性治理、嵌入式发展等主题，“嵌入”一词已经成为研究中国社会组织发展的高频热点词。实际上，中国社会组织的生成和发展与独特的社会环境分不开，正是这种地域性环境差异带来的内生性问题，导致中国社会组织走出了一条不同于西方非政府组织的发展道路。 1. 社会组织的静态嵌入性。社会组织的各类要素深受自身所处环境的影响，不同的社会环境形塑了丰富多样的社会组织。科层场域、地理场域、文化场域、服务场域、对象场域等要素，构成了社会组织嵌入的场域集合。一个社会组织要发展，必须深度嵌入到特定的社会整体结构之中，充分吸纳各种社会力量，提升组织力。不同类型的社会组织在体现自身功能、拓展合法性空间、获取关键性资源上呈现出不同的逻辑，官办社会组织通过制度性嵌入回应政府的需求，而民办社会组织则通过主动构建与政府的良好关系进行关系型嵌入。在特定的环境下，社会组织的嵌入性表现为与经济活动的相互嵌入、对地方政府的行政嵌入和依靠组织成员对社会网络的嵌入，形成相互信任、互惠、监督、内部权威、声誉等治理机制。在党建覆盖社会组织的过程中，一些社会组织开始借力于政治实现嵌入式发展，在接受政治层面的引导和限制的同时，自身反向嵌入到党的组织体系之中，进而拓展自主性生产空间。国家通过组织、制度与利益嵌入与社会组织建立共生关系，消除社会精英主动挑战执政党与国家权威的动力，压缩了非法组织的生存空间，以党建整合分散的社会资源，将民众政治参与诉求纳入体制内有序释放，逐渐成为当今中国社会组织静态嵌入的一种常态。
2. 社会组织的动态嵌入性。社会组织嵌入到经济社会场域之后并不是一成不变的，相反它会随着特定的背景条件动态演化，体现出社会组织与特定社会情景的互动形态。在参与社区治理和政府购买公共服务等系列活动中，社会组织在制度性嵌入带来自身自愿性、专业性目标设置和价值选择冲击时，会在一定的自主空间内采取自我调适策略。一些社区社会组织在与政府的互动中形成了以“专业性”为主导的政社互动逻辑，而在与社区的互动中形成了以“对话性”为主导的社区互动逻辑。⑤ 当然这种互动嵌入在保持社会组织自主性的同时，也可能带来意想不到的后果。如果从社会与国家的关系来看，社会逐渐从被动嵌入国家转为主动嵌入国家，但是也可能在互动中形成场域的固化，造成社会组织官僚化和行政化、资源依赖以及专业性缺失等问题。纵观建国以来社会组织的发展过程，社会组织治理理念经历了“管控—管理—治理”的演变，对社会组织的称谓也经历了“社会团体—民间组织—社会组织”的变化，行政推动与放管结合逐渐成为政社关系的重要特征，社会组织发展面临的场域逐渐优化，为社会组织的有序发展提供了更加良好的空间。在当前日益增长的多元化需求下，分类监管、综合监管政策意味着社会组织可以深度融入到社会治理情境之中，在与其他治理主体的相互调适中实现协调合作，促进双向增能赋权。
三、中国社会组织发展的多样性与差异化
（一）中国社会组织发展背景的多样性
1. 地域性差异巨大。中国地域辽阔，各地自然条件差异较大，社会结构复杂，文化构成多样，造成了城乡之间、不同地域之间社会组织数量和规模的差异。城乡之间由于面临的公共问题不同，发育的社会组织类别大相径庭。乡村地区在经济社会发展过程中“三农”问题积聚程度较高，生成了一批涉农社会组织，有大量社会组织集中在乡村贫困地区开展扶贫工作。在城市地区，城镇化与传统“单位制”的解体催生了大量社区社会组织来承接社会服务。在山地与平原地区，由于交通条件的约束，社会组织的规模与服务空间存在较大差异。不同经济发展水平的地区之间，社会组织的发展状况也相差甚大。东部沿海发达地区经济繁荣，为社会组织的发展提供了良好的物质条件，从而集聚了全国近一半的社会组织。西部地区经济发展水平和工业化程度较低，公共需求相对单一，社会组织数量相对较少。
2. 公共需求多样化。我国不平衡的发展格局造成社会发展差异巨大，这种差异必然带来需求的多样化。作为具有特定利益诉求的社会共同体，社会组织是吸纳组织内利益来满足社会需求的重要途径。市场经济发展带来的市场主体多元化，加之文化的多样化，使得社会对公共产品的需求比较多元，政府要满足辖区民众需求的压力较大。在当今快速工业化、市场化、全球化和城市化的进程中，市场机制与效率意识已经成为经济社会生活的主导型逻辑，改革开放的全球化嵌入以及各个领域之间发展的不协调、区域之间发展的不平衡滋生了大量社会问题⑥，社会转型带来的错综复杂的问题产生了多样性的公共需求。面对日益增长的多元化需求，改革公共服务供给模式，吸纳社会组织来协助解决基层社会问题成为社会治理的重要选择。
3. 精英分布不均衡。作为社会组织成长最重要的人力资本因素，中国不同地区、不同行业的社会精英分布不平衡，导致了社会组织的地区、行业分布差异。“教育精英”“政治精英”和“财富精英”是当今社会精英的主要类型，这些人员具有较强的社会动员能力，无论是在建立互益性社会组织上，还是在建设公益性社会组织上，均能发挥显著的作用。教育精英凭借自身的丰富学识与能力可以有效参与到社会治理中去，发起成立各类社会组织。政治精英则能够前瞻性地分析研判社会组织发展所带来的各种影响，特别是在制定社会组织健康发展的政策上具有重要作用。财富精英直接具有为社会组织成立和发展提供资金支持的实力，其公益慈善理念的形成将有力促进相关社会问題的解决。城市化与工业化进程改变了传统社会的精英分布格局，在城市地区更容易吸纳到各类精英，而在农村地区，随着大量劳动力进城务工，越来越难以吸纳到高素质的社会组织成员。受不同产业收益差距的影响，高新技术企业更容易聚集高素质的人才，进而导致不同行业领域社会组织内在资源禀赋的差异。
4. 规范的隐形约束。一个国家或地区所拥有的正式和非正式规范及其形塑的制度环境，会对社会组织产生举足轻重的影响。即使有正式的宏观政策制度，在具体的执行过程中也会受到相关文化、心理、习俗等的约束。在正式的规范上，政府导向性的政策体系对社会组织的发展具有正向影响。长期以来的双重管理制度逐渐调整为直接登记制度，其目标是更好地发挥社会组织前瞻性回应社会需求的作用，然而在监管能力和问责等多重因素影响下，地方登记部门会结合实际选择性执行，导致正式规范并不一定能达到预期成效。此外，中国社会的乡土观念和血缘关系共同构成了社会共同体的基础，宗族精英在社会组织志愿服务中的作用不可忽视。中国传统政治文化在社会经济文化落后地区形成的强大束缚力，是深藏于政治显秩序下的隐秩序。那些传统的习惯和禁锢将直接弱化社会组织在追求社会利益、反映公共诉求中的作用，妨碍社会组织体现应有的价值。 （二）中国社会组织发展路径的差异化
在各种因素的影响下，中国不同类型的社会组织发展路径具有显著差异，总体上呈现出自然演化、政府主导和市场牵引三种方式。一个社会组织的发展路径可能主要是其中一种，也可能是三种方式的复合体。
1. 自然演化。自然演化是指社会组织的生成与发展是社会竞争和选择的结果。在西方社会，大量的非政府组织是经济社会环境的内生性产物，社会组织的成长主要依靠自身服务公众的能力和互惠性的社会机制。社会组织在公民社会、国家、市场三个领域的相互制约和平衡中实现发展。市场领域可以创造就业和社团组织，也可能导致社会组织的消亡，并威胁到民主和社会的福祉。国家既可能是一个危险，也可能是市场和公民社会的保护者，有促进社会组织健康发展的作用。⑦ 纵观西方非政府组织的发展进程，在工业革命和近代资本主义生产方式确立的条件下，英美等主要资本主义国家开始出现具有典型慈善化与世俗化特征的公民社会组织，显示出偏向慈善领域的单向度或偏于一隅的发展轨迹。随着资本主义工业化程度的加深和城市化進程的加速，从福利国家时期到新自由主义时期，社会组织类型日益多元，活动范围和运作空间不断发生调整，显示出顺应社会发展趋势演化的特征。
对中国社会来说，大量的民间草根组织没有正式在官方登记，但在一定的社会生活空间中存在。政府对那些无关紧要、对社会秩序无害的社会自发组织通常采取不加限制的态度，在一些乡村社会组织规模尚小或者组织影响力不大时，基层政府更是以自由放任为主，默默分享其带来的治理增益。这在一定程度上反映出社会组织发展自然演化路径具有的特点：当社会有需求时，社会组织应运而生;当组织的使命完成、组织的功能不能扩展时，社会组织则自然消亡。改革开放以来，中国农村地区一些传统草根型社会组织就经历了这样的发展道路：当传统农业经济发达、农业人口主要聚集在乡村时，各类文化、娱乐、爱好类草根组织广泛存在;随着城镇化步伐的加快，大量人口流向城市，潜在的人员基础和服务对象流失，这些组织也就走上了被淘汰的命运。
2. 政府主导。在社会组织发育的核心要素方面，志愿服务和公共精神在东西方有着迥异的传统。西方志愿服务呈现社会自发形成的自下而上的发展模式，以社会团体形式为主的社会结构为社会组织的发展奠定了重要基础。在中国，传统志愿服务与公共精神培育的主体是国家和社会精英群体，在解决社会公共问题时呈现出由官方主导的自上而下的模式和以民间宗族血缘关系为基础的志愿服务模式。⑧ 两种不同的文化传统决定了社会组织的生成所走出的不同道路。中国社会转型以经济体制改革为先导展开，经济体制转轨与社会结构转型同步并行⑨，国家治理面临着市场化、全球化、工业化、城镇化的考验，面对多样化的利益需求，有大量的公共问题需要解决。在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整的环境下，原有的社会管理制度功效衰减，积极推动社会治理创新、发挥社会组织的作用成为重要选择。然而，长期以来国家与社会合为一体的国家管理体制导致社会组织发育不够健全，数量少、规模小、能力弱，难以承担起社会建设的主体角色。为适应社会建设的新变化，改革开放以来中国政府积极探索社会组织健康有序发展的道路。
一些学者在观察政府与社会组织的互动关系中提出了分类控制体系理论，认为政府为追求自身利益最大化，对社会组织实施了有选择性的控制管理策略，用“可控的”或“无害的”社会组织从功能上替代“自治的”或“有害的”社会组织，在限制“自治的”社会组织的出现和发展的同时，在一定程度上满足经济和社会发展的需要。如果从新中国成立以来社会组织发展政策的演变来看，似乎不同类别社会组织的管理政策的确有一定的差异，特别是政府的干预和培育的确发挥了重要作用，但是我们也观察到这种方式在不断调整和优化。从建国初期改造旧的社会组织，新建一批人民团体，到整顿和规范社会组织，建立双重管理体制，实际上政府对社会组织总体上有一个相对清晰的认知：关键要发挥社会组织促进社会建设的功能。在不同时期，政府面临的具体社会问题不同，社会组织发展的重点就会不一样。改革开放初期，为推进政府职能转变，政府推动建立官办社会组织，促进了行业协会的大量形成，但在后续的营商环境建设中，政府积极推动社会组织与行政机构脱钩，显示出政府的主导培育角色。政府主导社会组织发展有放松管制、监督管理和培育发展三类政策工具，放松管制具体表现在双重管理制度的突破上，监督管理体现在对社会组织的日常监管执法上，培育发展侧重在相关扶持政策、税收优化等层面。新世纪以来，地方政府在推动社会治理重心下移的过程中，大力培育和发展一批植根基层社区的公益服务型组织，通过社会组织孵化器、政府购买公共服务、项目制、财政资助和补贴等途径，将社会组织培育成参与社会协同治理的重要主体。
3. 市场牵引。市场是一种资源配置方式，公共服务市场化的经济激励将促进特定社会组织的发展。在社会主体日益分化和多样化的情况下，政府不可能使所有人的所有需求都得到满足，这需要社会组织去填补由市场与政府遗留下来的空白地带，使整个社会的多样化需求得到有效满足。⑩ 在当前社会组织发展格局中，广泛存在各种冠以学会、研究会、协会、商会、促进会、联合会等名称的会员制组织，以及包括基金会和各种民办学校、民办医院、民办社会福利设施等公益服务实体在内的非会员制组织，这些组织形成的内生动力就在于多样性的社会个体利益需求。在私人部门的利益渗透、诱导下，基层公共服务领域是民办社会组织最易施展才能、体现自身价值的地方。在市场开拓、信息分享、政策争取等领域，一些同类企业为了追求共同的利益，促进本行业本领域的健康发展，自发形成自我管理、自我约束的民间商会等组织，这种互益性会员制组织对增强市场活力发挥着积极作用。
作为中国比重较大的社会组织，民办非企业单位在大量吸纳地方剩余劳动力就业、承担一定的社会治理职能、充当地方政府与企业之间的沟通桥梁、传承发展民族优秀文化等方面具有重要作用，因而能在发展中得到地方政府的支持。在政府购买公共服务的非市场竞争性项目购买模式、非市场竞争性岗位购买模式、市场竞争性项目购买模式、市场竞争性岗位购买模式中，市场化提供了社会组织培育发展的嵌入机制{11}，社会组织的非营利服务供给能力得到提升。此外，基于企业社会责任感给企业带来的品牌形象价值，一些大型企业、跨国企业在生产经营过程中主动参与到社会事务中来，通过发起成立慈善基金会、民办非企业单位等方式为相应社会群体提供社会服务。当然，由于相关政策制度之间的不协调、不完善，也涌现了一批创办人利用对社会组织非营利要求界限不明的界定，通过成立民办非企业单位从事经营活动，尽最大限度取得“合理回报”，间接导致现实生活中存在着一批市场利益诱导激励下产生的社会组织。 四、中国社会组织的本土化培育
从社会组织发展背景的多样性和发展路径的差异化可以看出，中国社会组织的快速发展与独特的本土化发育路径紧密相关，是政府、市场、社会三方相互嵌入、共同作用的结果。这启示我们，未来社会组织要继续走出一条健康有序发展的道路，就不能忽略本土化社会情境，应在借助外力中提升内生发展动力，更好地发挥出特有的治理与服务功能。
（一）发挥政府与市场在社会组织培育中的交互作用
1. 政府组织与社会组织相互嵌入。政府与社会组织的相互嵌入是实现政府服务要求与社会组织服务能力有机衔接的重要前提。在社会组织数量少、能力弱的背景下，依靠社会竞争自然演化的社会组织难以满足短期集中爆发的公共需求。在国家治理转型的框架下，需要依靠政府的适度、合理介入，在社会组织的不同发展阶段给予相应的资源支持和制度供给。要合理认知地方政府在支持社会组织上的合理关切，政府治理不仅需要回應公众的诉求，同时也要关注社会组织运行中可能带来的潜在不稳定因素。因而，政府培育各种类型的社会组织，实现对于市场与社会的嵌入式治理，要立足达成社会组织健康快速发展与社会矛盾有效管理的双重目标。社会组织要嵌入在地方政府的宏观政策框架与资源之中，同时政府治理也要嵌入在社会组织的发展进程之中。这种相互依赖、互动嵌入、合作治理将是中国社会组织健康发展的常态。
2. 市场与社会组织相互嵌入。市场力量是一个地区社会组织的生存土壤。社会组织的发展是地方市场分工的产物，市场机制的健全增强了对社会组织的需求。要促进社会组织的发展，需要培养本地的市场力量与维护本地的市场机制。市场和政府的关系是市场经济的核心问题，要转变政府职能，培育和发展更多的经济主体。政府要弱化微观经济管理职能，强化宏观管理职能，加快推进适合经济发展的制度建设，加强对各类行业组织及经济主体的指导、监督、培育工作，建立和维护公平有序的市场竞争机制和交易秩序。社会组织要在培育市场力量中发挥重要作用，其发展所需资源也要在市场环境中获得。市场的健康发展也离不开社会组织功能的发挥，要在与社会组织的相互嵌入中实现互动增能的效果。
（二）社会组织本土化培育的主要着力点
1. 整合与规划组织的共同目标。社会组织的培育要基于当地社会群体共同的内在需求，通过组织实现这种需求，进而规划出组织的目标。然而，在市场主体多元化，特别是利益诉求复杂化的背景下，成立组织首先要解决的是组织的宗旨和使命问题。社会组织的培育方，要通过精准识别、合理筛选社会群体共同的内在需求，以单位、家庭、人群等分类，整合同类需求和相关需求，明确提出组织目标。政府力量主导型社会组织培育模式，通过认定一批枢纽型社会组织，对同类别、同性质、同领域的社会组织进行联系、服务和管理，实现对中小型社会组织合法性身份的支持以及对其组织能力的建设和培育，体现了政府发展社会组织的整合规划功能。以社会力量为主导的培育模式，通过建立社会组织培育中心或孵化器，以项目制购买公益服务等途径，选择扶贫发展、老年服务、青年发展、儿童发展、环境保护、助残服务、社区服务、医疗卫生等社会需求较为突出的领域，在契合政府意志和公共需求层面明确目标，强化公共服务提供功能，解决迫在眉睫的社会问题，是未来社会组织规划目标时应遵循的基本方向。
2. 吸纳和培训有合作意愿的成员。社会组织的发展需要吸纳和培训一批有合作意愿的成员，特别是集聚一批优秀人才，以提升整个组织的专业性。有合作意愿意味着组织成员认同本组织的价值理念，组织运作能给自己带来满足感和荣耀感。一个组织的成员具有与实现目标相关的知识技能及与他人合作的意愿，该组织才能有序运转。在中国社会组织的发育过程中，充分利用本地的社会精英和人力资源是实现组织生存和发展的重要保障。通常来说，这些社会精英要具有突出的能力、具有强大的物质基础。现在乡村大量社会组织的成立依靠本地的致富能手、退役军人和产业大户、退休教师等，要充分用好这类人员在组织成长中的资源整合、协调沟通价值。对新加入社会组织的成员来说，他们可能并不具备相关的专业背景和经验，需要通过内部培训，以各种工作坊、专题讲座、学员网络和业内交流活动加强人力资源建设，提高管理人员的领导能力，以专业团队协作能力促进新生社会组织快速成长。
3. 制订可行的制度规范。良好的制度规范是社会组织获得公信力和维持发展的重要保障，要健全民主决策机制、信息公开机制和责任分配机制，严格规范工作流程，建立自律机制、财务机制、评估机制和监督机制等一系列内部控制机制。这些机制的运行要实现正式制度与非正式制度的融合、衔接，尊重地方习俗和文化传统，注重声誉机制在现实社会环境中的作用。制度规范必须得到社会的认可与遵从，特别是在涉及相关的组织、个体之间的协议等方面。要顺应新时期党建覆盖社会组织建设的实际，在组织目标设定与制度框架下实现与政党制度之间的兼容与互补。要在健全法人治理机制中实现党的领导与法人治理的融合，形成健全的内部监督约束机制，在相互调试中增进党组织与社会组织的协调合作，推动社会组织健康稳定有序发展。
（三）中国社会组织本土化培育的具体措施
1. 差异化的需求导向。中国社会组织能够蓬勃发展起来，与转型时期的政府、市场、社会三方的多层次差异化需求相关，解决这些未被满足的需求带来的社会问题成为社会组织成立的目标所在。改革开放带来的经济社会转型推动着政府职能转变，如何应对市场开放，解决公共事务增多和财务资源约束之间的矛盾，利用社会组织推进政府机构改革，兼容了机构精简和服务市场的双重需求。在深度推进市场化的过程中，独立的市场主体具有利益整合与表达的需求，通过对多元主体的偏好转换，选择符合社团整体利益的理性表达，更容易被政治体系所接受，满足新生社会阶层的需求。在政府公共服务供给能力不足的条件下，一批社会服务型社会组织的诞生缓解了公共产品供给的压力。从中国社会组织的现实作用发挥来看，它们的成立与运作实际上契合了转型期社会各方的差异化需求，这种需求是社会组织发育的内在动力，也是未来社会组织继续发展的基本动力。 2. 因地制宜地利用资源。大量研究揭示出当前社会组织生存和发展的基本逻辑，无论是基于政府购买社会服务，还是社会组织参与社区治理，均可以发现社会组织正在积极利用政府的制度空间和当地社会的各种资源，因地制宜借力发展。事实上，社会组织的发展是在各种约束条件下寻求发展空间，这种方式与其他市场主体的生存模式具有一致性，只有因地因时制宜，才能提升组织的生命力。当然，对资源的依赖必然会影响到社会组织对自愿性和专业性目标的追求，但这并不必然意味着社会组织的失效，相反可能从一个方面验证了社会组织能力的提升。在中国政府的职能转变诉求、执政党的合法性建设诉求、社会组织的发展诉求与民众对公共服务和利益表达的诉求在同一时空节点汇聚的条件下，各方结合自身的组织需求和相互的资源依赖构建起国家、社会与社会组织之间良性的合作机制{12}，未来社会组织还需要继续在这一多中心治理的资源循环系统中寻求发展。
3. 外部动力的内在化。一个组织要长期发展必须适应外在环境的变化，作为嵌入经济社会的社会组织，每一次政府管理政策的变化都会对其生存发展带来影响。转型期社会组织成长的条件正在逐渐优化，传统的“宏观鼓励、微观约束”制度环境正朝着更为宽松的方向转变。党的十六大以来，社会组织的培育发展和监督管理被纳入法治化轨道，建立现代社会组织制度、凸显社会组织参与社会治理的功能成为政策的主旋律。加强党建工作力度，立足中国国情，使得社会组织发展的外在制度动力进一步增强。{13} 推进外部动力内在化将有效提升社会组织的能力和水平，这需要社会组织练好内功，实现内外协调一致、双向增能。在培育孵化过程中，社会组织要加强内部组织能力建设，强化内部治理，掌握相关专业领域的技术规范，借力外来资源实现发展。未来中国社会组织要健康有序发展，仍旧要继续植根于社会的多样化需求，找准本组织的目标契合点，形成与新时期社会治理相匹配的一整套制度，建立可持续的筹资机制，在与各方的互动中增强社会影响力和作用力。
注释：
① 田蓉：《西方非政府组织转型及其影响因素分析》，《东岳论丛》2010年第11期。
②{11} 王向民、李小艺、肖越：《当前中国的社会组织培育发展研究：从结构分析到过程互动》，《华东师范大学学报》（哲学社会科学版）2018年第6期。
③ 孙燕：《浅析西方社会组织发展的主要特点和管理经验》，《学会》2012年第3期。
④ 孔金平、刘彤：《国家治理体系中的社会组织：西方理论和中国经验》，《天津行政学院学报》2017年第4期。
⑤ 王名、张雪：《双向嵌入：社会组织参与社区治理自主性的一个分析框架》，《南通大学学报》（社会科学版）2019年第2期。
⑥ 李友梅：《当代中国社会治理转型的经验逻辑》，《中国社会科学》2018年第11期。
⑦ 夏建中、张菊枝：《我国社会组织的现状与未来发展方向》，《湖南师范大学社会科学学报》2014年第1期。
⑧ 徐帅、颜吾佴：《中西方志愿服务传统的比较》，《北京交通大学学报》（社会科学版）2014年第2期。
⑨ 郑杭生：《中国和西方社会转型显著的不同点》，《人民论坛》2009年第5期。
⑩ 李培林、徐崇温、李林：《当代西方社会的非营利组织——美国、加拿大非营利组织考察报告》，《河北学刊》2006年第2期。
{12} 林雪霏：《社会治理下的政治空间与嵌入性互动——基于B市T区三个组织的案例研究》，《甘肃行政学院学报》2014年第1期。
{13} 马德坤：《新中国成立以来社会组织治理的政策演变、成就与经验启示》，《山东师范大学学报》（社会科学版）2020年第2期。
作者简介：谢舜，广西大学公共管理学院教授、博士生导师，广西南宁，530004;王天维，广西大学社会治理创新研究中心特邀研究员，广西南宁，530004。
（责任编辑 刘龍伏）
关键词：社会组织;嵌入性;本土化培育
中图分类号：C912.2 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2021）05-0131-08
中国语境下的社会组织，在西方被称为非营利组织、非政府组织或第三部门。由于各种经济政治因素的差异，不同国家的社会组织在组织属性、管理规范和行为特征等方面并不完全相同。中国的社会组织与西方的非政府组织相比，具有独特的生存逻辑和发展方式，体现出较大的差异。如何看待、评价这些差异？作为特定时空下的发展产物，中国社会组织与西方非政府组织的差异是如何产生的？对这两大基本问题的回答，可以揭示出中国社会组织独特的、本土化的发展道路。
自然演化和适度培育是社会组织发展的两种主要路径。社会组织的自然演化需要一个漫长的发展过程，无法满足当代中国社会治理快速转型的需求。中国社会治理现代化需要适度地培育社会组织，问题在于：适度培育的空间和可能性有多大，需要有什么基础？如果政府来培育社会组织，其应该发挥作用的边界在哪里？本文首先从比较的视野观察中西方社会组织的特点，由此勾勒出“特点差异—路径差异—情境差异”的内在逻辑，进而说明这种差异的根源在于社会组织内嵌于本土社会整体结构之中，社会发展背景的差异性内生出社会组织发展路径的差异性。对中国社会来说，在社会组织小、散、弱的背景下，基于本土情境，强调政府和市场的共同作用，坚持本土需求目标导向，吸纳本土社会精英，整合正式的与非正式的制度规范，因地制宜地选择本土化的培育方式，才能推动社会组织的高质量发展。
一、比较视野下的中国社会组织
按照西方的经典理论，非政府组织是政府体系和市场体系之外的庞大社会组织体系，是在国家和社会二元对立的政治文化环境和基督教慈善精神的培育下逐渐生长和发展起来的。相对而言，严格意义上的社会组织在中国的发展起步较晚，与西方非政府组织的生成路径并不一致，现实中生成的样态与西方的非政府组织相比具有明显差异。
（一）西方非政府组织的属性
西方发达国家具有民间结社的传统，早在1620年，最早抵达北美新大陆的移民就在《五月花宣言》中明确了民众自治团体的价值，显示出西方非政府组织生成的市民社会渊源。以个人主义为价值基础的市场经济、民主宪政和公民文化，特别是萌生于基督教神学恩宠论和感恩思想的公益观念，成为引致近代西方非政府组织生成的重要因素。西方非政府组织的发展经历了身份团体影响下的慈善组织、专业人士主导下的志愿组织、政府力量推动下的第三者政府等三个时期，当前正呈现混合形态发展趋势①，成为政府处理社会问题的伙伴。
大量关于非政府组织发展的分析框架中，“国家—社会—市场”的结构分析作为研究范式，强调社会的组织化及其与国家权力的对立或抗争。② 虽然一些国家在法律上明确非政治性、非政党性的组织是非政府组织，但现实中大量非政府组织都具有一定的政治倾向性。由于非政府组织的源起立足于私人利益领域的市民社会，社会高度关注其独立性和自主性、自治性，非政政府组织的发展始终沿着慈善公益和公民权利两条主线展开。③ 总体上看，国家中心主义把目光聚焦在政治权威转型上，由于对政府的不信任而强调社会组织的非政府性;市场中心主义针对市场经济运行中出现的市场失灵，强调社会组织的非营利性;社会中心主义从社会主体的角度出发，更强调社会组织的独立性或自主性。非政府性、非营利性、独立自主性成为西方社会识别非政府组织属性的重要因素。
（二）中国社会组织的特点
在政治、经济、文化等因素的影响下，中西方社会组织的成长条件和生存环境不同，也表现出不同的行为和组织特点。与西方规范的非政府组织相比，中国社会组织的组织性和内部管理及社会认同上还有待增强，社会组织完全发育成熟还需要经历一个较长的过程。
1. 不自觉的组织目标。根据距离行政权力的远近，可以将中国的社会组织分为官办和民办两种。官办社会组织是为了动员社会资源，由政府牵头组成或由政府机构改革衍生而来，在一定程度上是政府职能的延伸和扩展，这种自上而下的外生社会组织在资金、目标、领导和行动策略方面对政府有较强的依赖性。官办社会组织高度行政化，成为行政吸纳社会的主要工具，机构本身的自主自觉意识较弱，组织目标也不够清晰。民办社会组织由民间人士自下而上发起成立，人员构成比较简单，比较缺乏专业人员的参与，在组织定位和内部管理上与社会期望存在较大差距。在政府分类管理的制度框架下，一些社会组织为了生存发展，开始不自觉地调整组织目标，造成组织宗旨发生偏移。
2. 模糊的组织边界。从中国现有的社会团体、民办非企业单位和基金会三类社会组织的运行过程看，慈善与志愿活动只是组织业务的一个组成部分，相当一部分社会组织从事与自身宗旨不相关的活动，甚至部分社会组织以开展评比表彰等活动进行私人敛财，出现了严重的违法失信行为。这种由组织目标不清晰带来的组织边界模糊，造成了运作中的不规范现象，反映出中国社会组织的不成熟性。同时，近年来随着信息网络技术的发展，一些社会组织开始依靠网络发展会员，特别是一些涉及到互联网的社会组织，物理边界变得模糊，正成为网络空间治理的一支重要力量，体现出信息技术对中国社会组织运作带来的影响。
3. 建构中的公共精神。公共精神是一种公共意识和参与共同体的意愿。中国社会组织的生成与发展深受公共精神不足的困扰，这正是未来社会组织健康发展需要重点关注的问题。大量乡村社会组织、草根社会组织基于血缘、业缘关系建立，还没有摆脱以家庭为核心的传统宗族关系的影响。在市场经济条件下，一些社会组织负责人的个人主义思想严重，将组织作为谋取私利的工具。社会组织中的公共精神不足反映出当前中国社会治理的难点，建构公共精神已成为中国社会组织健康发展的重要内在条件。在更好地发挥社会组织作为治理主体的功能的過程中，中国政府正在积极推进社会领域的制度改革创新，在基层民主改革、政府职能转变中促进公共性的生产，推动社会组织更好地承担社会赋予的公益性服务职能，发挥参与社会协同治理多元主体的作用。 4. 走向自治途中的外部依赖。社会组织的非营利性决定了其经费主要通过财政拨款、社会捐赠、服务收费和投资收益等渠道获得。在公共精神缺乏、对公共事务的责任心和归属感较弱的条件下，中国公众对社会组织的相关概念认知模糊，表现出一种不参与、不信任的态度，导致社会公益组织筹集资金的难度较大。一些社会公益组织在内部管理不善的条件下频繁出现的信任危机，也加剧了获得资金的难度。就服务收费而言，高素质人才缺乏和服务质量问题也造成了社会组织实质上的筹资困境。对社会组织来说，政府相关部门开展年检年报、等级评估、专项检查等全要素、多措施监管，也会直接影响组织的运行发展。在所需的资金和外部发展条件上，源于政府的财政支持和政策扶持成为中国社会组织竞相争取的外部依靠。依靠政府、企业等外部资源实现自身发展，已成为当今中国社会组织走向独立自主的关键。
5. 合法性危机。合法性危机反映出社会组织的存在及发展失去了正当性与合理性，组织的理念和行为得不到社会成员的认同，甚至被政府列为非法组织或者违法组织。从制度性层面看，中国社会组织的政策变迁经历了从严格控制到适度培育、再到选择性适度培育加规制的过程，特别是近年来对非法社会组织的打击整治力度逐渐加大，一批社会组织被列入严重违法失信名单，甚至受到了撤销登记的行政处罚。通过清理规范和集中排查，很多僵尸型、休眠型社会组织被淘汰。在激励与约束并重的管理政策下，中国社会组织的宏观发展环境相对优化，但是也增加了提升自身能力的巨大压力。社会组织要运行下去，迫切需要解决社会认知度不高、内部治理水平偏低的问题，改变社会组织内部结构不合理、监督机制不健全、发展水平参差不齐、缺乏与政府合作的基础等影响合法性的因素，从而走出发展困境。
二、社会组织的构成要素与嵌入性
（一）社会组织的基本构成要素
一个功能完备、运作成熟的社会组织与其完善的构成要素分不开。各个构成要素的有机协调，将推动组织有序运转，发挥出组织应有的作用。
1. 功能导向的组织目标。不同类型的组织机构具有不同的功能目标，相互之间有清晰的边界。私人部门提供私人物品和服务，公共部门提供公共物品和服务，政府对公共事务的垄断和企业对公共事务的纯粹市场化运作都难以实现对社会的自主有效治理。以社会组织为主体的第三部门可以通过社会参与和民间行动来承担政府和企业不能做、不愿做或不便做的公共事务，社会组织在提供社会服务、规范行业发展、协调利益关系、凝聚社会共识、推动社会治理方面具有重要作用。按照功能分类，社会组织主要由社会团体、民办非企业单位和基金会构成。社会团体是指公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织，体现出互益性社会组织的基本特征。民办非企业单位是企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织，其主要功能聚焦在提供社会服务上。基金会是利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，根据相关规定成立的非营利性法人，具有比较典型的公益性。基于法规制度层面的社会组织定性分类，可以看出社会组织实际上是社会利益组织化的载体，具有较强的功能导向性。在组织宗旨下，社会组织通过实现具体的目标任务，满足社会对其角色的期望，成为民意的传导者、社会矛盾的调解者、公共服务的提供者、公共精神的倡导者、社会自治的推动者。④
2. 有合作意愿、合作能力的组织成员。社会组织的能力和水平有赖于一批具有合作意愿和合作能力的成员做支撑。合作意愿源于组织成员共同的价值理念和利益诉求，而具有合作能力要求组织成员具有较高的素质。对组织性成员来说，社会组织需要一批具有强烈社会责任感和雄厚资金实力的组织的支持。在个体性成员层面，社会组织要有一批高素质的人才，这些人才专业能力较强，认同组织的价值理念，注重团队建设。在内部协作的基础上，要求社会组织成员善于与外界各方加强沟通交流，特别是在与政府的接触中，主动向政府传递自身运行状态和公众需求信息，增加政府的信任，争取政府的资源支持。在社会组织与企业和其他社会主体的合作中，需要提供与本组织进行对接的途径，了解对方从事公益行为的愿望和动机，形成成熟而稳定的供需对接关系。在同类型社会组织之间，需要通过合作与分工实现联合行动，提升整个组织的运行能力，争取获得更大项目的机会。
3. 行之有效的运行规范与管理模式。科学的内部治理需要一套行之有效的运行规范与管理模式。运行规范体现在正式与非正式的规范体系之中，一个规范的社会组织会形成以章程为核心的法人治理结构和管理制度。这种正式规范能让社会组织获得合法地位，确保经常性活动的有序开展，提升社会组织的公信力。社会组织需要有科学合理的内部治理结构，在理事会的法律地位、職责和规模上有明确的规定，有健全的信息披露机制，构建完善的内部控制制度。在具体的运行管理过程中，社会组织要按照自身使命开展活动，努力提升内部人员素质，增强运行管理能力，提升治理绩效。管理模式没有统一的标准，关键在于是否适合特定社会组织的发展。这具体体现在社会组织能否贴近社区和民众需要，工作方式是否人性化，运行成本是否较低，服务质量能否达到预期，组织目标能否实现。
（二）社会组织的嵌入性
“嵌入”（embeddedness）一词的原义是一个系统能够有机地结合在另外一个对象体系中，表现为一个事物内生于其他事物的客观现象。后来，学者们借此概念来表达组织与环境之间不可分割的内在关联。国外大量研究聚焦于嵌入方式和行为的分析，国内学者则借助这一概念分析政治嵌入、制度嵌入、结构嵌入、组织嵌入、利益嵌入、关系性嵌入、嵌入性治理、嵌入式发展等主题，“嵌入”一词已经成为研究中国社会组织发展的高频热点词。实际上，中国社会组织的生成和发展与独特的社会环境分不开，正是这种地域性环境差异带来的内生性问题，导致中国社会组织走出了一条不同于西方非政府组织的发展道路。 1. 社会组织的静态嵌入性。社会组织的各类要素深受自身所处环境的影响，不同的社会环境形塑了丰富多样的社会组织。科层场域、地理场域、文化场域、服务场域、对象场域等要素，构成了社会组织嵌入的场域集合。一个社会组织要发展，必须深度嵌入到特定的社会整体结构之中，充分吸纳各种社会力量，提升组织力。不同类型的社会组织在体现自身功能、拓展合法性空间、获取关键性资源上呈现出不同的逻辑，官办社会组织通过制度性嵌入回应政府的需求，而民办社会组织则通过主动构建与政府的良好关系进行关系型嵌入。在特定的环境下，社会组织的嵌入性表现为与经济活动的相互嵌入、对地方政府的行政嵌入和依靠组织成员对社会网络的嵌入，形成相互信任、互惠、监督、内部权威、声誉等治理机制。在党建覆盖社会组织的过程中，一些社会组织开始借力于政治实现嵌入式发展，在接受政治层面的引导和限制的同时，自身反向嵌入到党的组织体系之中，进而拓展自主性生产空间。国家通过组织、制度与利益嵌入与社会组织建立共生关系，消除社会精英主动挑战执政党与国家权威的动力，压缩了非法组织的生存空间，以党建整合分散的社会资源，将民众政治参与诉求纳入体制内有序释放，逐渐成为当今中国社会组织静态嵌入的一种常态。
2. 社会组织的动态嵌入性。社会组织嵌入到经济社会场域之后并不是一成不变的，相反它会随着特定的背景条件动态演化，体现出社会组织与特定社会情景的互动形态。在参与社区治理和政府购买公共服务等系列活动中，社会组织在制度性嵌入带来自身自愿性、专业性目标设置和价值选择冲击时，会在一定的自主空间内采取自我调适策略。一些社区社会组织在与政府的互动中形成了以“专业性”为主导的政社互动逻辑，而在与社区的互动中形成了以“对话性”为主导的社区互动逻辑。⑤ 当然这种互动嵌入在保持社会组织自主性的同时，也可能带来意想不到的后果。如果从社会与国家的关系来看，社会逐渐从被动嵌入国家转为主动嵌入国家，但是也可能在互动中形成场域的固化，造成社会组织官僚化和行政化、资源依赖以及专业性缺失等问题。纵观建国以来社会组织的发展过程，社会组织治理理念经历了“管控—管理—治理”的演变，对社会组织的称谓也经历了“社会团体—民间组织—社会组织”的变化，行政推动与放管结合逐渐成为政社关系的重要特征，社会组织发展面临的场域逐渐优化，为社会组织的有序发展提供了更加良好的空间。在当前日益增长的多元化需求下，分类监管、综合监管政策意味着社会组织可以深度融入到社会治理情境之中，在与其他治理主体的相互调适中实现协调合作，促进双向增能赋权。
三、中国社会组织发展的多样性与差异化
（一）中国社会组织发展背景的多样性
1. 地域性差异巨大。中国地域辽阔，各地自然条件差异较大，社会结构复杂，文化构成多样，造成了城乡之间、不同地域之间社会组织数量和规模的差异。城乡之间由于面临的公共问题不同，发育的社会组织类别大相径庭。乡村地区在经济社会发展过程中“三农”问题积聚程度较高，生成了一批涉农社会组织，有大量社会组织集中在乡村贫困地区开展扶贫工作。在城市地区，城镇化与传统“单位制”的解体催生了大量社区社会组织来承接社会服务。在山地与平原地区，由于交通条件的约束，社会组织的规模与服务空间存在较大差异。不同经济发展水平的地区之间，社会组织的发展状况也相差甚大。东部沿海发达地区经济繁荣，为社会组织的发展提供了良好的物质条件，从而集聚了全国近一半的社会组织。西部地区经济发展水平和工业化程度较低，公共需求相对单一，社会组织数量相对较少。
2. 公共需求多样化。我国不平衡的发展格局造成社会发展差异巨大，这种差异必然带来需求的多样化。作为具有特定利益诉求的社会共同体，社会组织是吸纳组织内利益来满足社会需求的重要途径。市场经济发展带来的市场主体多元化，加之文化的多样化，使得社会对公共产品的需求比较多元，政府要满足辖区民众需求的压力较大。在当今快速工业化、市场化、全球化和城市化的进程中，市场机制与效率意识已经成为经济社会生活的主导型逻辑，改革开放的全球化嵌入以及各个领域之间发展的不协调、区域之间发展的不平衡滋生了大量社会问题⑥，社会转型带来的错综复杂的问题产生了多样性的公共需求。面对日益增长的多元化需求，改革公共服务供给模式，吸纳社会组织来协助解决基层社会问题成为社会治理的重要选择。
3. 精英分布不均衡。作为社会组织成长最重要的人力资本因素，中国不同地区、不同行业的社会精英分布不平衡，导致了社会组织的地区、行业分布差异。“教育精英”“政治精英”和“财富精英”是当今社会精英的主要类型，这些人员具有较强的社会动员能力，无论是在建立互益性社会组织上，还是在建设公益性社会组织上，均能发挥显著的作用。教育精英凭借自身的丰富学识与能力可以有效参与到社会治理中去，发起成立各类社会组织。政治精英则能够前瞻性地分析研判社会组织发展所带来的各种影响，特别是在制定社会组织健康发展的政策上具有重要作用。财富精英直接具有为社会组织成立和发展提供资金支持的实力，其公益慈善理念的形成将有力促进相关社会问題的解决。城市化与工业化进程改变了传统社会的精英分布格局，在城市地区更容易吸纳到各类精英，而在农村地区，随着大量劳动力进城务工，越来越难以吸纳到高素质的社会组织成员。受不同产业收益差距的影响，高新技术企业更容易聚集高素质的人才，进而导致不同行业领域社会组织内在资源禀赋的差异。
4. 规范的隐形约束。一个国家或地区所拥有的正式和非正式规范及其形塑的制度环境，会对社会组织产生举足轻重的影响。即使有正式的宏观政策制度，在具体的执行过程中也会受到相关文化、心理、习俗等的约束。在正式的规范上，政府导向性的政策体系对社会组织的发展具有正向影响。长期以来的双重管理制度逐渐调整为直接登记制度，其目标是更好地发挥社会组织前瞻性回应社会需求的作用，然而在监管能力和问责等多重因素影响下，地方登记部门会结合实际选择性执行，导致正式规范并不一定能达到预期成效。此外，中国社会的乡土观念和血缘关系共同构成了社会共同体的基础，宗族精英在社会组织志愿服务中的作用不可忽视。中国传统政治文化在社会经济文化落后地区形成的强大束缚力，是深藏于政治显秩序下的隐秩序。那些传统的习惯和禁锢将直接弱化社会组织在追求社会利益、反映公共诉求中的作用，妨碍社会组织体现应有的价值。 （二）中国社会组织发展路径的差异化
在各种因素的影响下，中国不同类型的社会组织发展路径具有显著差异，总体上呈现出自然演化、政府主导和市场牵引三种方式。一个社会组织的发展路径可能主要是其中一种，也可能是三种方式的复合体。
1. 自然演化。自然演化是指社会组织的生成与发展是社会竞争和选择的结果。在西方社会，大量的非政府组织是经济社会环境的内生性产物，社会组织的成长主要依靠自身服务公众的能力和互惠性的社会机制。社会组织在公民社会、国家、市场三个领域的相互制约和平衡中实现发展。市场领域可以创造就业和社团组织，也可能导致社会组织的消亡，并威胁到民主和社会的福祉。国家既可能是一个危险，也可能是市场和公民社会的保护者，有促进社会组织健康发展的作用。⑦ 纵观西方非政府组织的发展进程，在工业革命和近代资本主义生产方式确立的条件下，英美等主要资本主义国家开始出现具有典型慈善化与世俗化特征的公民社会组织，显示出偏向慈善领域的单向度或偏于一隅的发展轨迹。随着资本主义工业化程度的加深和城市化進程的加速，从福利国家时期到新自由主义时期，社会组织类型日益多元，活动范围和运作空间不断发生调整，显示出顺应社会发展趋势演化的特征。
对中国社会来说，大量的民间草根组织没有正式在官方登记，但在一定的社会生活空间中存在。政府对那些无关紧要、对社会秩序无害的社会自发组织通常采取不加限制的态度，在一些乡村社会组织规模尚小或者组织影响力不大时，基层政府更是以自由放任为主，默默分享其带来的治理增益。这在一定程度上反映出社会组织发展自然演化路径具有的特点：当社会有需求时，社会组织应运而生;当组织的使命完成、组织的功能不能扩展时，社会组织则自然消亡。改革开放以来，中国农村地区一些传统草根型社会组织就经历了这样的发展道路：当传统农业经济发达、农业人口主要聚集在乡村时，各类文化、娱乐、爱好类草根组织广泛存在;随着城镇化步伐的加快，大量人口流向城市，潜在的人员基础和服务对象流失，这些组织也就走上了被淘汰的命运。
2. 政府主导。在社会组织发育的核心要素方面，志愿服务和公共精神在东西方有着迥异的传统。西方志愿服务呈现社会自发形成的自下而上的发展模式，以社会团体形式为主的社会结构为社会组织的发展奠定了重要基础。在中国，传统志愿服务与公共精神培育的主体是国家和社会精英群体，在解决社会公共问题时呈现出由官方主导的自上而下的模式和以民间宗族血缘关系为基础的志愿服务模式。⑧ 两种不同的文化传统决定了社会组织的生成所走出的不同道路。中国社会转型以经济体制改革为先导展开，经济体制转轨与社会结构转型同步并行⑨，国家治理面临着市场化、全球化、工业化、城镇化的考验，面对多样化的利益需求，有大量的公共问题需要解决。在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整的环境下，原有的社会管理制度功效衰减，积极推动社会治理创新、发挥社会组织的作用成为重要选择。然而，长期以来国家与社会合为一体的国家管理体制导致社会组织发育不够健全，数量少、规模小、能力弱，难以承担起社会建设的主体角色。为适应社会建设的新变化，改革开放以来中国政府积极探索社会组织健康有序发展的道路。
一些学者在观察政府与社会组织的互动关系中提出了分类控制体系理论，认为政府为追求自身利益最大化，对社会组织实施了有选择性的控制管理策略，用“可控的”或“无害的”社会组织从功能上替代“自治的”或“有害的”社会组织，在限制“自治的”社会组织的出现和发展的同时，在一定程度上满足经济和社会发展的需要。如果从新中国成立以来社会组织发展政策的演变来看，似乎不同类别社会组织的管理政策的确有一定的差异，特别是政府的干预和培育的确发挥了重要作用，但是我们也观察到这种方式在不断调整和优化。从建国初期改造旧的社会组织，新建一批人民团体，到整顿和规范社会组织，建立双重管理体制，实际上政府对社会组织总体上有一个相对清晰的认知：关键要发挥社会组织促进社会建设的功能。在不同时期，政府面临的具体社会问题不同，社会组织发展的重点就会不一样。改革开放初期，为推进政府职能转变，政府推动建立官办社会组织，促进了行业协会的大量形成，但在后续的营商环境建设中，政府积极推动社会组织与行政机构脱钩，显示出政府的主导培育角色。政府主导社会组织发展有放松管制、监督管理和培育发展三类政策工具，放松管制具体表现在双重管理制度的突破上，监督管理体现在对社会组织的日常监管执法上，培育发展侧重在相关扶持政策、税收优化等层面。新世纪以来，地方政府在推动社会治理重心下移的过程中，大力培育和发展一批植根基层社区的公益服务型组织，通过社会组织孵化器、政府购买公共服务、项目制、财政资助和补贴等途径，将社会组织培育成参与社会协同治理的重要主体。
3. 市场牵引。市场是一种资源配置方式，公共服务市场化的经济激励将促进特定社会组织的发展。在社会主体日益分化和多样化的情况下，政府不可能使所有人的所有需求都得到满足，这需要社会组织去填补由市场与政府遗留下来的空白地带，使整个社会的多样化需求得到有效满足。⑩ 在当前社会组织发展格局中，广泛存在各种冠以学会、研究会、协会、商会、促进会、联合会等名称的会员制组织，以及包括基金会和各种民办学校、民办医院、民办社会福利设施等公益服务实体在内的非会员制组织，这些组织形成的内生动力就在于多样性的社会个体利益需求。在私人部门的利益渗透、诱导下，基层公共服务领域是民办社会组织最易施展才能、体现自身价值的地方。在市场开拓、信息分享、政策争取等领域，一些同类企业为了追求共同的利益，促进本行业本领域的健康发展，自发形成自我管理、自我约束的民间商会等组织，这种互益性会员制组织对增强市场活力发挥着积极作用。
作为中国比重较大的社会组织，民办非企业单位在大量吸纳地方剩余劳动力就业、承担一定的社会治理职能、充当地方政府与企业之间的沟通桥梁、传承发展民族优秀文化等方面具有重要作用，因而能在发展中得到地方政府的支持。在政府购买公共服务的非市场竞争性项目购买模式、非市场竞争性岗位购买模式、市场竞争性项目购买模式、市场竞争性岗位购买模式中，市场化提供了社会组织培育发展的嵌入机制{11}，社会组织的非营利服务供给能力得到提升。此外，基于企业社会责任感给企业带来的品牌形象价值，一些大型企业、跨国企业在生产经营过程中主动参与到社会事务中来，通过发起成立慈善基金会、民办非企业单位等方式为相应社会群体提供社会服务。当然，由于相关政策制度之间的不协调、不完善，也涌现了一批创办人利用对社会组织非营利要求界限不明的界定，通过成立民办非企业单位从事经营活动，尽最大限度取得“合理回报”，间接导致现实生活中存在着一批市场利益诱导激励下产生的社会组织。 四、中国社会组织的本土化培育
从社会组织发展背景的多样性和发展路径的差异化可以看出，中国社会组织的快速发展与独特的本土化发育路径紧密相关，是政府、市场、社会三方相互嵌入、共同作用的结果。这启示我们，未来社会组织要继续走出一条健康有序发展的道路，就不能忽略本土化社会情境，应在借助外力中提升内生发展动力，更好地发挥出特有的治理与服务功能。
（一）发挥政府与市场在社会组织培育中的交互作用
1. 政府组织与社会组织相互嵌入。政府与社会组织的相互嵌入是实现政府服务要求与社会组织服务能力有机衔接的重要前提。在社会组织数量少、能力弱的背景下，依靠社会竞争自然演化的社会组织难以满足短期集中爆发的公共需求。在国家治理转型的框架下，需要依靠政府的适度、合理介入，在社会组织的不同发展阶段给予相应的资源支持和制度供给。要合理认知地方政府在支持社会组织上的合理关切，政府治理不仅需要回應公众的诉求，同时也要关注社会组织运行中可能带来的潜在不稳定因素。因而，政府培育各种类型的社会组织，实现对于市场与社会的嵌入式治理，要立足达成社会组织健康快速发展与社会矛盾有效管理的双重目标。社会组织要嵌入在地方政府的宏观政策框架与资源之中，同时政府治理也要嵌入在社会组织的发展进程之中。这种相互依赖、互动嵌入、合作治理将是中国社会组织健康发展的常态。
2. 市场与社会组织相互嵌入。市场力量是一个地区社会组织的生存土壤。社会组织的发展是地方市场分工的产物，市场机制的健全增强了对社会组织的需求。要促进社会组织的发展，需要培养本地的市场力量与维护本地的市场机制。市场和政府的关系是市场经济的核心问题，要转变政府职能，培育和发展更多的经济主体。政府要弱化微观经济管理职能，强化宏观管理职能，加快推进适合经济发展的制度建设，加强对各类行业组织及经济主体的指导、监督、培育工作，建立和维护公平有序的市场竞争机制和交易秩序。社会组织要在培育市场力量中发挥重要作用，其发展所需资源也要在市场环境中获得。市场的健康发展也离不开社会组织功能的发挥，要在与社会组织的相互嵌入中实现互动增能的效果。
（二）社会组织本土化培育的主要着力点
1. 整合与规划组织的共同目标。社会组织的培育要基于当地社会群体共同的内在需求，通过组织实现这种需求，进而规划出组织的目标。然而，在市场主体多元化，特别是利益诉求复杂化的背景下，成立组织首先要解决的是组织的宗旨和使命问题。社会组织的培育方，要通过精准识别、合理筛选社会群体共同的内在需求，以单位、家庭、人群等分类，整合同类需求和相关需求，明确提出组织目标。政府力量主导型社会组织培育模式，通过认定一批枢纽型社会组织，对同类别、同性质、同领域的社会组织进行联系、服务和管理，实现对中小型社会组织合法性身份的支持以及对其组织能力的建设和培育，体现了政府发展社会组织的整合规划功能。以社会力量为主导的培育模式，通过建立社会组织培育中心或孵化器，以项目制购买公益服务等途径，选择扶贫发展、老年服务、青年发展、儿童发展、环境保护、助残服务、社区服务、医疗卫生等社会需求较为突出的领域，在契合政府意志和公共需求层面明确目标，强化公共服务提供功能，解决迫在眉睫的社会问题，是未来社会组织规划目标时应遵循的基本方向。
2. 吸纳和培训有合作意愿的成员。社会组织的发展需要吸纳和培训一批有合作意愿的成员，特别是集聚一批优秀人才，以提升整个组织的专业性。有合作意愿意味着组织成员认同本组织的价值理念，组织运作能给自己带来满足感和荣耀感。一个组织的成员具有与实现目标相关的知识技能及与他人合作的意愿，该组织才能有序运转。在中国社会组织的发育过程中，充分利用本地的社会精英和人力资源是实现组织生存和发展的重要保障。通常来说，这些社会精英要具有突出的能力、具有强大的物质基础。现在乡村大量社会组织的成立依靠本地的致富能手、退役军人和产业大户、退休教师等，要充分用好这类人员在组织成长中的资源整合、协调沟通价值。对新加入社会组织的成员来说，他们可能并不具备相关的专业背景和经验，需要通过内部培训，以各种工作坊、专题讲座、学员网络和业内交流活动加强人力资源建设，提高管理人员的领导能力，以专业团队协作能力促进新生社会组织快速成长。
3. 制订可行的制度规范。良好的制度规范是社会组织获得公信力和维持发展的重要保障，要健全民主决策机制、信息公开机制和责任分配机制，严格规范工作流程，建立自律机制、财务机制、评估机制和监督机制等一系列内部控制机制。这些机制的运行要实现正式制度与非正式制度的融合、衔接，尊重地方习俗和文化传统，注重声誉机制在现实社会环境中的作用。制度规范必须得到社会的认可与遵从，特别是在涉及相关的组织、个体之间的协议等方面。要顺应新时期党建覆盖社会组织建设的实际，在组织目标设定与制度框架下实现与政党制度之间的兼容与互补。要在健全法人治理机制中实现党的领导与法人治理的融合，形成健全的内部监督约束机制，在相互调试中增进党组织与社会组织的协调合作，推动社会组织健康稳定有序发展。
（三）中国社会组织本土化培育的具体措施
1. 差异化的需求导向。中国社会组织能够蓬勃发展起来，与转型时期的政府、市场、社会三方的多层次差异化需求相关，解决这些未被满足的需求带来的社会问题成为社会组织成立的目标所在。改革开放带来的经济社会转型推动着政府职能转变，如何应对市场开放，解决公共事务增多和财务资源约束之间的矛盾，利用社会组织推进政府机构改革，兼容了机构精简和服务市场的双重需求。在深度推进市场化的过程中，独立的市场主体具有利益整合与表达的需求，通过对多元主体的偏好转换，选择符合社团整体利益的理性表达，更容易被政治体系所接受，满足新生社会阶层的需求。在政府公共服务供给能力不足的条件下，一批社会服务型社会组织的诞生缓解了公共产品供给的压力。从中国社会组织的现实作用发挥来看，它们的成立与运作实际上契合了转型期社会各方的差异化需求，这种需求是社会组织发育的内在动力，也是未来社会组织继续发展的基本动力。 2. 因地制宜地利用资源。大量研究揭示出当前社会组织生存和发展的基本逻辑，无论是基于政府购买社会服务，还是社会组织参与社区治理，均可以发现社会组织正在积极利用政府的制度空间和当地社会的各种资源，因地制宜借力发展。事实上，社会组织的发展是在各种约束条件下寻求发展空间，这种方式与其他市场主体的生存模式具有一致性，只有因地因时制宜，才能提升组织的生命力。当然，对资源的依赖必然会影响到社会组织对自愿性和专业性目标的追求，但这并不必然意味着社会组织的失效，相反可能从一个方面验证了社会组织能力的提升。在中国政府的职能转变诉求、执政党的合法性建设诉求、社会组织的发展诉求与民众对公共服务和利益表达的诉求在同一时空节点汇聚的条件下，各方结合自身的组织需求和相互的资源依赖构建起国家、社会与社会组织之间良性的合作机制{12}，未来社会组织还需要继续在这一多中心治理的资源循环系统中寻求发展。
3. 外部动力的内在化。一个组织要长期发展必须适应外在环境的变化，作为嵌入经济社会的社会组织，每一次政府管理政策的变化都会对其生存发展带来影响。转型期社会组织成长的条件正在逐渐优化，传统的“宏观鼓励、微观约束”制度环境正朝着更为宽松的方向转变。党的十六大以来，社会组织的培育发展和监督管理被纳入法治化轨道，建立现代社会组织制度、凸显社会组织参与社会治理的功能成为政策的主旋律。加强党建工作力度，立足中国国情，使得社会组织发展的外在制度动力进一步增强。{13} 推进外部动力内在化将有效提升社会组织的能力和水平，这需要社会组织练好内功，实现内外协调一致、双向增能。在培育孵化过程中，社会组织要加强内部组织能力建设，强化内部治理，掌握相关专业领域的技术规范，借力外来资源实现发展。未来中国社会组织要健康有序发展，仍旧要继续植根于社会的多样化需求，找准本组织的目标契合点，形成与新时期社会治理相匹配的一整套制度，建立可持续的筹资机制，在与各方的互动中增强社会影响力和作用力。
注释：
① 田蓉：《西方非政府组织转型及其影响因素分析》，《东岳论丛》2010年第11期。
②{11} 王向民、李小艺、肖越：《当前中国的社会组织培育发展研究：从结构分析到过程互动》，《华东师范大学学报》（哲学社会科学版）2018年第6期。
③ 孙燕：《浅析西方社会组织发展的主要特点和管理经验》，《学会》2012年第3期。
④ 孔金平、刘彤：《国家治理体系中的社会组织：西方理论和中国经验》，《天津行政学院学报》2017年第4期。
⑤ 王名、张雪：《双向嵌入：社会组织参与社区治理自主性的一个分析框架》，《南通大学学报》（社会科学版）2019年第2期。
⑥ 李友梅：《当代中国社会治理转型的经验逻辑》，《中国社会科学》2018年第11期。
⑦ 夏建中、张菊枝：《我国社会组织的现状与未来发展方向》，《湖南师范大学社会科学学报》2014年第1期。
⑧ 徐帅、颜吾佴：《中西方志愿服务传统的比较》，《北京交通大学学报》（社会科学版）2014年第2期。
⑨ 郑杭生：《中国和西方社会转型显著的不同点》，《人民论坛》2009年第5期。
⑩ 李培林、徐崇温、李林：《当代西方社会的非营利组织——美国、加拿大非营利组织考察报告》，《河北学刊》2006年第2期。
{12} 林雪霏：《社会治理下的政治空间与嵌入性互动——基于B市T区三个组织的案例研究》，《甘肃行政学院学报》2014年第1期。
{13} 马德坤：《新中国成立以来社会组织治理的政策演变、成就与经验启示》，《山东师范大学学报》（社会科学版）2020年第2期。
作者简介：谢舜，广西大学公共管理学院教授、博士生导师，广西南宁，530004;王天维，广西大学社会治理创新研究中心特邀研究员，广西南宁，530004。
（责任编辑 刘龍伏）