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按照一般的界定．制度可以理解为要求成员共同遵守的、按一定程序办事的规程或行动准则（如工作制度、学习制度），也可以理解为在一定的历史条件下形成的政治、经济、文化等各方面的体系（如社会主义制度）。显然．作为规定国有土地使用权有偿出让的一系列规则．土地出让金制度属于前一个范畴。是一种行为规则，其属性可以从制度的不同视角做相应的归属。